初論礦產資源、資產、資本的綜合管理

張洪濤，唐金榮， 陳仁義

(1.中國地質調查局，北京 100037；2.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037)

在社會主義市場經濟條件下，如何界定礦產資源、資產和資本(簡稱“三資”，下文同)的內涵及其相互關系，如何對礦產資源實行科學管理，是近年來理論界積極探索的重大命題，也是推進我國礦業市場建設的必要前提。2010年，國土資源部提出推進“‘三資’一體化管理”的改革思路[1]，迅速得到理論界及相關領域專家的高度關注，被認為切中了當前礦產資源管理工作改革的要害。關于“三資”問題，在國際上已經有相當深入的研究，一些跨國公司在實際運行中已經實現了“‘三資’一體化管理”[2]。但是作為政府，在“三資”管理中的如何正確定位，如何正確作為，各國做法不盡相同。我國學者對“三資一體化”等進行了深入的研究，在理性分析、實踐探索等方面都取得了一系列成果[3-6]。十八屆三中全會的召開，進一步把“發揮市場在資源配置中的基礎性作用”發展為“使市場在資源配置中起決定性作用”，這一由“基礎性作用”轉向“決定性作用”的遞進，昭示了重大的改革動向，不僅涉及到經濟發展的方向、程度及速度，更是涉及到了體制、機制的深層次問題。這就需要我們進一步總結以往的經驗，對“三資”問題在理論上進行更加精準的梳理、研究，在“三資”管理的改革實踐中實現更加大膽的突破。為此，本文從系統研究“三資”基本屬性、“三資”相互作用、“三資”演化軌跡等入手，對礦產資源管理中正確規范政府行為、充分發揮市場配置的“決定性作用”、最大限度地解放生產力等問題進行了全面論述，特別是重點剖析了在社會主義市場經濟條件下政府和企業的關系及行為，提出并闡述了“三資綜合管理”的科學內涵，以進一步加大我國礦業市場建設的理性成分，推動我國礦產資源管理的深度改革。

1 三資綜合管理的基本問題

1.1 三資綜合管理的內涵

三資綜合管理理念是在我國礦產資源管理改革的實踐中孕育而生的。它以維護礦產資源的國家所有權和企業使用權，促進礦產資源在國民經濟中發揮最大效益為宗旨，立足于礦產資源的實物管理和價值管理，著眼于礦業活動中資源、資產、資本的內在繼承性遞進關系，側重于重構政府、企業和市場的三者關系，以期建立和完善一套新型的礦產資源管理制度，包括國有-公用-共贏的產權制度、科學有序的資源開發和生態環境管護制度，以及具體化的代表全民利益的管理主體和公平公正的市場環境與價格形成機制等。三資綜合管理有利于三資屬性的轉化及各自特點的發揮，使礦產資源能與技術、勞動、資金等生產要素合理結合，在礦業生產體系中高效運轉，實現礦產資源開發綜合效益最大化，最終實現國家、企業和個人及相關利益者的共贏。

三資綜合管理的主體是國家委托的礦產資源管理部門、各級政府部門和相關機構，其根本目標是推進、服務市場化改革，建立“簡約、高效、明晰、法制、公平、共贏”的礦產資源配置機制，打通資源、資產、資本三重屬性轉化的梗阻問題，政府的主體功能是全過程服務，而不是與市場爭權、與企業爭利。

三資綜合管理的客體是潛在的、未發現的和已探明的礦產資源，以及從事礦產資源勘查、開發的企業(法人)行為。成功的現代礦業企業，均是通過內部運營機制的“三資一體化”管理，有效地開發利用礦產資源(資產、資本的顯化進程)，同時履行企業的社會責任和環保責任。

三資綜合管理的資源管理指的是政府對礦產資源的管理行為。政府自始至終貫穿于三資綜合管理的全過程。政府代表全民行使管理權力，包括掌握礦產的數量、分布及其開發利用狀態，礦業稅費的制度設計，礦產資源的公益性調查及潛力評價，等等。

三資綜合管理的資產管理，主要是企業行為，是三資綜合管理的關鍵。在政府宏觀調控和監管下，合理開發礦產資源，體現資源價值屬性，實現礦產資源的高效開發和有效利用，使進入經濟生產領域的礦產資源創造社會財富，通過礦業市場，使其綜合效益(經濟效益、生態效益和社會效益)最大化。政府的抓手是勘查開發許可證的發放，企業資源性資產經營能力的考察，已知礦產儲量/資源量的增減核算及系統統計，企業社會責任和礦業環境保護的監督管理等。

三資綜合管理的資本管理，服務于上述的資源管理和資產管理，目標是通過礦產資源資本化，充分體現其內在的資本屬性，并與外部礦業資本相融合，以提高資源發現率和資產的高效運營，維系礦產的可持續開發，并實現利益的多方共享及公平分配。政府的重要抓手是個人、企業信用管理和資本市場的監督管理。

1.2 三資綜合管理的關鍵點

三資綜合管理運行的關鍵在于處理好政府、企業和市場的關系。從國際經驗來看，要處理這三者的關系，必須從整個的礦業生產體系著眼。

一個建立完整的礦業生產體系，一般由三部分組成，一是企業，包括礦業企業和相關產業的生產企業，其最大需求是盈利和穩定的經營環境；二是管理，包括全國、省級及以下相應的地方政府，包括規范生產活動的管理機構，如行業協會、證券會等準政府機構，其最大需求是對國家礦產資源安全的保障、對企業社會責任的監督管理；三是公共部類，包括公眾、地方社區、各種非政府組織、勞工團體等，其最大需求是社會和環境責任的落實，以及穩定的礦制品供應[7]。這三個部分并未構成某種產業鏈，而是一個復雜的、有機的整體(礦業體系)，相互影響，相互制約。

三資綜合管理，目的就是要維持這樣一個礦業生產體系高效運轉，并達到最優化。為此還需具備以下條件。

一是讓市場機制起決定性作用。礦產資源進入生產流通領域，實現三資轉化并發揮各自功能，首先要有價格的市場形成機制，使價格成為反映市場供需的信號，指引資源、資產的配置方向；其次是要有競爭機制，只有競爭才會有生產力的提高，只有競爭才能實現資源的合理和高效配置，只有競爭才能實現優勝劣汰；最后還應有統一的、受到政府及社會監督的市場體系，包括礦產勘查市場、礦業權市場和礦業公司股權市場、礦業資本市場、礦產品期貨市場等，只有完整的市場體系才能確保競爭的公平、公正。

二是法律健全，產權明晰。產權是資源、資產、資本轉化及發揮各項屬性優勢的基礎。資源只有在產權明晰之后才能變為資產，資產只有在產權確定之后方可轉為股權，進而獲得資本的青睞。礦產資源、資產、資本的綜合管理，其實質就是管理者通過完善的法律法規、政策和制度，明確產權的權利或權益，規范產權的流轉與變化行為。只要這樣，礦產資源的產權才能得到社會承認，才能進入市場進行流通與交換，實現贏利與增值。

三是創造條件，鼓勵企業自主經營、自負盈虧、自我發展。企業是市場經濟的細胞，也是發現和使用礦產資源、資產和資本價值的主體，承載著三資顯化、轉化和融合的重任。要擔此重任，企業沒有獨立自主的經營決策權，就不可能對市場價格信號做出準確判斷和反應；企業沒有自負盈虧、自我發展的約束，就不能實現權、責、利的統一，就難以對各種風險做出靈敏而有效的反應。

四是政府要準確定位，正確履職。資源性資產不同于一般的資產，其特殊性要求政府在礦產資源管理中充當多重角色：一是所有者，二是管理者，三是公共服務者，四是國有企業的投資者[8]。在礦產勘查開發的不同階段，政府角色應有不同的側重，需因時因地及時調整。總體來看，優化現有政府組織結構和職能任務是首要目標，一方面確保市場機制有效運轉、使國家利益不受損害；另一方面通過市場法則，依法保護礦業企業的合法經營和收益權力。

2 構建三資綜合管理須堅持的幾個原則

2.1 實現“三資綜合管理”亟須深化改革

實現“三資綜合管理”，實際上是在新的歷史條件下向傳統的、習慣的礦產資源管理體制以及機制作出挑戰，本質上是礦產資源領域改革的進一步深化，是歷史發展使然。黨的十八大勝利召開，標志著我國全面深化改革的序幕已經拉開，國家經濟制度(包括資源管理領域)必須改革，必須邁過計劃經濟向市場經濟體制過渡的坎兒。

改革開放前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，政府主導并直接配置資源，國家財政是一種“大而寬”的“生產建設型”，中央政府投資集中了全社會投資的80%以上，政府調動絕大部分社會資源，直接從事各種生產活動，并直接參與大部分社會資源的分配，還承擔了國家經濟建設任務[9]。這種高度集中的投資體制為建立與鞏固社會主義制度、創建形成完整的國民經濟體系發揮了重要作用，但也帶來了投資渠道單一、投資規模有限、建設資金效益較低等問題。改革開放以來，我國投資體制進行了深刻的變革，建立了權責對等的投資體制，國有地勘隊伍的改革沖在最前面，但這恰恰是改革的難點和重點，雖然經歷了改革的洗禮，但是國有地勘單位的人員經費、裝備投入、養老和醫療保險，仍然主要來自納稅人的“政府財政”，探礦權也大多來自行政配置，地勘單位“小而散、同質化”的布局幾十年不變，改革并未使國有地勘單位的體制發生實質性改變，地勘單位因事業費和市場的雙向獲利而成為既得利益者，逐漸削弱了地勘單位進一步深化改革的動力。

改革的另一重點，就是亟須構建促進循環經濟發展的法律體系，完善循環經濟發展的政策機制，建立、健全促進各經濟增長要素合理配置、有效發揮作用的制度，客觀反映市場供需關系、資源稀缺程度和環境損害成本的資源要素價格形成機制，促進礦產資源領域經濟發展方式的轉變，回歸到礦產資源全球配置的科學理念，最終使資源市場的強大活力得到釋放。這里包含兩層含義，一是礦產資源不可再生，其“節約集約”利用為世界各國面臨的難題。二是在礦產資源管理過程中往往被忽略的生態環境管控，包括勘探開發資源引發的地層結構破壞，水土流失，土壤及地下水污染等生態問題，如何完善補償機制，如何將生態環境破壞降到最低程度，實際上缺乏系統的法理研究和法律配套，共可操作、可監管性更需要管理制度的創新。

2.2 “三資綜合管理”的本源是尊重地質規律

礦產資源是實物性的自然資源，是在一定社會經濟技術條件下“能夠產生生態價值或經濟價值，從而提高人類當前或可預見未來生存質量的天然物質和自然能量的總和”[10]。

第一，礦產資源的分布不均，且不以人的意志為轉移。礦產資源從本質上講，是“地球系統”中的一種信息概念，它表達的是某地、某方位、某礦種、某大小、某品位的“數據包”，反映的是不同客觀地質體(礦體)之間內在的、本質的聯系，還沒有成為經濟意義上的、市場可以交換的“產品”。地質工作就是提高工作程度，通過勘查，取得這些客觀地質體的“實物性認識”。這一認識過程，由點到面，由小到大，由淺入深，由表及里，是一種體力勞動和腦力勞動相結合的認識過程[11]。因此，礦產資源之所有具有價值，是經過探索性、漸進性、階段性、條理性的“賦值過程”，這是一種客觀存在。至于什么是地質工作規律，什么是市場經濟規律，如何區別，如何融合，長期以來均處于探索之中，沒有獲得一致的共識。既未達成共識，又怎么談得上很好地遵循？舊中國時期，地質工作有官辦、商辦、官督商辦、官商合辦、外資合辦等不同的形式，計劃中有市場，市場中有計劃。新中國計劃經濟時期的地質工作是政府“包辦”一切。改革開放以來的地質工作，總體上處于計劃管理、市場機制的雙重環境，大致上對應于常說的“公益性地質工作”和“商業性地質工作”。即使是“公益性地質工作”，也因為市場經濟的大環境，出現了許多新問題，這也是本文研究的難點之一。

第二，成礦作用的發生不以行政體制所左右，成礦單元跨國界和跨洋陸。當代地球科學正在從傳統的、分散的、單一學科的“狹義”地學向“地球系統科學”轉變。1988年，美國國家航空航天局地球系統委員會首次提出了“地球系統科學”的觀點。筆者對其的定義為“研究由大氣圈、水圈、巖石圈、生物圈以及‘日地空間’構成的地球系統，包括其發生、發展及其相互作用的基礎學科”[12]。顯然，把地球系統的不同部分(包括社會發展)相互聯系起來，會衍生出許多新的、重大的科學問題，如成礦作用、氣候變化、生命演化以及與地球間(人類)的相互作用，人類如何利用地球系統科學相關知識應對地球系統的突變等。因此，在構建“三資綜合管理”的過程中，改變傳統的地球科學分類和資源管理理念等，綜合考慮了地質礦產與經濟學、社會學、生物學等關系。

第三，礦產資源的利用隨著科學技術的進步而發展。地質工作的本質是一種探索性工作，自然以實際地質條件為出發點，按照科學的理論，運用合理的勘查技術手段，遵循必要的程序，揭示礦產資源數量和質量，向社會提供適用的初級礦產品[13-16]。各國社會制度及資源管理方式不同，所在區域的地質條件不同，但是地質工作特點、礦產資源基本屬性的秉賦、成礦作用的規律、開采利用的技術方法不會隨之而改變。從草根勘查開始，就是充分認識成礦地質條件、探求最大利用價值的過程。

2.3 “三資綜合管理”的核心是遵循經濟規律

礦產資源具有可用性、整體性、變化性和區域性，這就帶來了各行業、各領域行政主體對其配置的“人為”干預。礦產資源配置如何做到公平合理，普遍認為應當借助于“經濟全球化”這一“引擎”。

關于“經濟全球化”到“資源配置的國際化”問題，陳德敏等(2004)將經濟全球化定義為“資源配置的國際化”，意指“在經濟全球化的背景下，作為生產要素之一的自然資源以及資源性生產要素，在全球范圍內自由流動，優化組合和高效配置”，其特征首先是自然資源在全球范圍內的不均衡分布，必須在世界范圍內自由流動，實現資源優化配置；二是自然資源本身具有全球性特點，如大氣、海洋、生物多樣性等全球資源是全人類共同的財富，并不僅僅屬于某個政治上的主權國家；三是在經濟全球化背景下，自然資源的開發、利用和保護，無一不具有全球性特點，如生物多樣性、臭氧層和海洋等。基于礦產資源的稀缺性，其配置方式的本質，必須體現社會總勞動時間在各個地區、各個國家以及各個部門之間的分配，反映了全球經濟社會發展以及某個國家的水平。其合理性和有效性，決定了全球礦業的格局乃至生產力的水平。在某個歷史時期，資源配置相對科學合理，其總體生產力發展可以保持平衡。一旦資源配置(區域、產業、市場)出現了問題，計劃經濟體制下往往通過政府(如政策、金融、財稅等)調整格局，而市場體制下則通過企業自身進行經濟、技術、產品的調整。在經濟全球化的今天，一旦機制不能融通，資源配置的資格自然會被剝奪，經濟發展通道必然會被切斷。改革開放以來， 我國社會主義市場經濟體制的框架已初步形成， 但市場在配置資源和經濟結構調整中的基礎作用，還沒有真正落到實處，這就要求中央改革，部門聯動，政企分開，礦產資源由“行政配置”轉向“市場配置”，建立配套的資本、商品、勞動力、礦權等交易市場，發展市場，發揮審計、會計、咨詢律師與各類中介服務機構(協調市場、價格、反傾銷、反補貼、應訴、仲裁等)，建立透明、公平、健康的流通體制。

基于經濟全球化，礦產資源管理必須使企業成為市場的主體，通過厘清礦產資源的產權關系、設計合理的稅費制和嚴格的監管制度平臺等，使這類企業從礦業市場經濟運行的“被動者”，轉變為發展生產力的“能動者”。同時，還需積極參與新型國際關系建設，從生產、金融和科技三個維度，參與全球礦產資源全產業鏈的構建[17-19]。

3 推進三資綜合管理的若干重大改革問題

“三資綜合管理”為下一步有礦政管理改革提供了可資參考的方案，但要實現真正的三資綜合管理還必須解放思想，勇于改革。為此，筆者提出以下亟需盡快破題、又具可操作性的若干問題。

3.1 加快政府職能轉變，構建服務型政府

長期以來，中國政府是一個“管制型”政府，其原因一是長期的封建社會的傳統；二是長期的計劃經濟體制。誠然，在市場經濟條件下，政府有必要通過規制市場行為、規范市場秩序、維護市場競爭活動公平、公正，降低市場經濟活動的運行成本，增進市場效率[20]。隨著社會的發展，加速轉變為服務型政府是我國政府的必然選擇。但是一些地方政府因為行政慣性，往往立足于自身、局部利益，設置過多過繁的審批或檢查項目，有的甚至是亂收費、亂罰款，大大增加微觀礦業市場的運行成本，有的對非公有制經濟進入礦業領域進行限制，阻礙了礦產資源領域生產要素的合理流動和優化組合。

在礦產資源領域，如何體現一個服務型政府？一是必須摒棄人治，堅持法制，從《礦產資源法》，到礦政管理各項法規辦法，覆蓋資源產業的全過程、各環節，特別是行政審批權限要分類、分組管理，抓大放小，盡可削減行政審批項目，減少行政干預中的隨意性，做到有法必依，依法行政，辦事公開，一視同仁，杜絕法外有法。二是為全社會提供資源類公共產品和服務，包括公益性地質調查資料的社會共享、基礎地質資料的加工、相關行業及居民社區的延伸服務；三是礦產資源領域的法制監督、民主管理，為礦業企業生產經營創造良好發展環境，促進建立現代產權制度，維護礦業市場的競爭秩序，杜絕政企不分、政社不分、政事不分的現象；四是從高成本政府轉向高效率政府，合理劃分中央和地方對公共服務方面的管理責權，鼓勵發揮社會中介服務組織作用，也是促進政府職能轉變，降低市場交易成本特別是信息成本的有效途徑。積極發展獨立公正、規范運作的專業化市場中介服務機構，按市場化原則規范和發展各類協會、商會等自律性組織，凡是能交給市場或中介機構的，一律交出，礦業管理人員和機構主動地向社區公民、礦山企業征詢意見、解釋政策和回應處置問題，政府由原來的資源權力統治者，變為礦業市場秩序的監管者和服務者。

政府信息公開是“三資綜合管理”的切入口，作為資源管理行政部門的國土資源部，應把強化政府信息公開、提高政務服務水平作為建設服務型政府的一項重大措施來抓。

3.2 完善礦業市場體系，培育市場主體

“三資綜合管理”的核心任務，就是礦產資源管理的“市場化改革”，是當前及今后相當長一段時期內我國礦產資源管理體制改革的主攻方向，亦即通過地質勘查市場、礦業權市場、礦業公司股權市場、礦業資本市場等四大市場建設，實現在市場經濟體制下的資源配置作用。

改革開放以來，中國的礦業權市場逐步發展，礦業權交易市場也在試水之中。但是中國的礦業權往往產權界定不明晰，資本市場發育不健全。礦業權出讓市場是礦業權的初始市場，基本上處于完全國家壟斷。地質勘查市場是礦產資源產業鏈中的最基礎端元，由于長期以來處于計劃經濟體制，雖然解決了建國初期經濟建設的需求，但是龐大的勘查隊伍、粗放的生產方式和缺乏活力的經營機制，仍在制約著資源性產業的升級，我國目前的勘查市場實際上仍是“列入國家和地方地質勘查計劃”和“社會企業”的混合體，以勘查為主業的地質隊“模式”仍然占據主體，地質勘查市場中的商品交換、生產要素配置、非充分競爭的“招拍掛”政策，等等，都還遠遠達不到純粹的市場意義，各類以服務業、外包業為特色的鉆探公司、分析測試公司、地球物理公司、數據處理公司等精細分工更是鳳毛麟角[21]。從此出發，其落后的生產方式，嚴重影響到采掘、選礦、冶煉、加工等后續產業，自然也談不上產業資本的良性循環。礦業資本市場更是中國的短板，作為礦產資源、資產、資本轉化核心環節，長期以來按照計劃分工并由中央財政負責，整個產業鏈包括公益性地質調查、礦產風險勘查乃至其下游產業，政府既是礦業權的擁有者，又是礦業活動的投資者和經營者；既是礦業的最初投資者，也是礦業的最終資本需求者。

礦業市場體系不健全、不成熟，除了以往政府干預的過多之外，就是市場主體的不發育，市場主體的結構不合理，未能形成有效的聯動礦業生產體系。初級勘查公司不發育，找礦仍以地勘單位為主，高級礦業開發公司實力不強，“一礦一企”十分普遍，資金實力和開發能力不強，缺乏國際競爭力，跨國型礦業公司寥寥無幾，中介機構少且不規范。因此，在培育中國本土型礦業公司時，需要“兩條腿走路”，一方面支持央企和省企融入國際市場、甚至向跨國礦業公司演化，另一方面改善對中小型礦業公司的扶持政策，在礦業權的市場配置、勘查和開采技術提升、投融資服務、規模化生產和多元化經營等方面跟進，形成中小企業的生存、發展、信息服務、轉型升級乃至“優勝劣汰”的良好環境。此外，還需放低礦業準入門檻，提高監管力度，讓企業在競爭中成長，讓有能力、有創新的企業有發展空間，讓各類企業在市場作用下形成緊密“堆積”和有效運轉。

3.3 完善三資綜合管理的法律框架，加快《礦產資源法》再修改

推進“三資綜合管理”是一項艱巨的改革重任。而改革必須在法律的框架下進行。現行《礦產資源法》是1986年制定、1996年修改的法律。該法的實施對我國礦產資源管理、礦業發展的意義重大，起到了支持社會主義建設的重要作用。但是，隨著我國改革的深化和社會主義市場經濟的發展，《礦產資源法》也漸漸暴露出在某些方面的局限性，其中的一些相關規定也與當前的市場經濟新形勢不相適應，具體涉及勘查登記、開發審批、最小勘查區塊、區塊退出、勘查中止、注冊地質師、采選作業、綜合開采利用、禁采區域、礦山關閉、礦產品流通等方面。

為使分類、分級管理體系更加科學，有關各方的責、權、利更加明晰，糾正某些不合規，甚至突破現行《礦產資源法》做法，使《礦產資源法》的二度修改已經迫在眉睫[22]。目前，我國有關專家、學者和管理工作者正在抓緊推進，修改已不下10余稿，涉及“礦產資源國家所有”的重申，既集中又統一的國家管理制度，“礦業權是財產權”的明確，市場經濟規律的尊重，中外投資者權益的保護，等等。

《礦產資源法》修改的重點，一是隨著我國工業化、城鎮化和農業現代化對礦產資源剛性需求，礦產資源利用粗放、儲量消耗過快、環境破壞嚴重等問題日益突出，亟須在新版《礦產資源法》中增加并強調“轉變經濟增長方式、貫徹落實科學發展觀”等新的要求，充實、完善諸如“礦山環境治理、土地復墾、治理恢復保證金、動態監測”等內容，特別是應明確“發揮市場在礦產資源配置中決定性作用”等理念。

二是新版《礦產資源法》應體現新形勢下的指導思想，亦即“科學發展、改革開放和社會主義市場經濟、保護和合理利用、依法治礦、資源節約型、環境保護型”，體現與國際市場“游戲規則”接軌，與我國《物權法》、《行政許可法》、《公司法》等法律制度也應實現無縫銜接。

三是在操作層面，優先解決礦業權人為分割為探礦權和采礦權的法律問題；進一步厘清稅、費、款征繳原理，實現權利金制度，合理分配利益；進一步轉變政府職能，使行政行為與礦業活動徹底脫鉤，組建相對獨立的中介服務公司(如資源儲量、環保質量、安全數據、財務數據、風險評估等在內的評估等)。

《礦產資源法》覆蓋“資源、資產、資本”三大要素，在“商品經濟”向“資本經濟”的轉型階段務必與時俱進，適應從“追求規模、利潤”向“追求效率、公平”轉化的新形勢，因此筆者認為，從頭研究商品經濟、資本經濟、知識經濟、金融經濟、產業鏈發展等基本問題，應該是《礦產資源法》再修改的基礎。《礦產資源法》再修改必須立足市場經濟大背景，推動資源產業的可持續發展，保障礦產資源領域的自由、權利、公平和正義。總之，再修改的總原則是：盡量簡政放權，使管理更加科學，服務全面到位。

3.4 確保國家對戰略性礦產的管制力

礦產資源是一種特殊的資源，它既有自然存在的屬性，又具有相對稀缺、不可再生的屬性，少數礦種還具有戰略意義的“國家安全”屬性[23-24]。實際上，任何階段、任何礦種都不可能沒有條件地向市場敞開大門，各國政府作為國家利益的代表者、國家戰略地位的維護者、社會公共利益的體現者，一方面實施全球礦產資源配置，充分利用世界市場和世界資源，另一方面又對鐵路、軍工、郵電、某些稀缺資源等事關國計民生的經濟領域，實行政府、市場兩手抓，需求供給雙向調節。習近平在中央國家安全委員會第一次會議上(2014年4月15日)把資源安全列為我國“國家安全體系”中11項任務之一，提出了經濟全球化這個大環境下的“國家安全觀”。在和平時期礦產資源供應可以通過市場滿足，但是我國這樣的泱泱大國，一旦有事，一些重要戰略性資源不是“買不到”，就是“買不起”。

哪些礦產是戰略性礦產，需要進行深入的研究。國家戰略性礦產是隨著技術、經濟的發展而不斷變化的，其目錄也隨著形式而動態調整。發達國家普遍重視戰略性礦產，調整和制定不同時期的戰略性礦產清單，以提高戰略性礦產的管控力[25-26]。而對于大多數礦產資源，特別是大宗礦產資源，主要通過市場配置、調節。金融危機之后，國際上掀起了發展新興戰略性產業的高潮，過去被認為是“小宗礦產”的稀土、鋰、錫等，現正在成為各國的戰略性礦產，這些礦產已列入了美國、歐盟、日本等發達國家的戰略性礦產清單。目前我國尚無確定的戰略性礦產清單，對戰略性礦產的管控，要么泛化，要么過度，整體效果不佳。

4 附記

2010年1月28日時任國土資源部部長徐紹史在“全國國土資源工作會議”上首次提出“資源、資產、資本三位一體”的概念，旨在按照市場經濟規律加強礦產資源管理。這一概念的提出，立即引起了學術界的關注和討論。本文對礦產資源、資產、資本三者的基本屬性進行了系統梳理，分層次廓清三者的內涵及關系，對目前可以找到的國內外案例進行了實證分析，進一步研究提出了“三資綜合管理”的管理理念。

其一，在社會主義市場經濟條件下，實施“三資綜合管理”，實際上是在探索礦產資源管理的改革方向乃至實現路經。一方面，筆者在計劃經濟的“歷史框架”中，理解和總結一定歷史發展階段的局限性，從理性上對“三資”關系予以解析。另一方面，筆者在市場經濟的“時代框架”里，從實踐上考察、論證“三資”的相互作用。目前的現實是：現代企業管理，已經自覺或不自覺地把礦產資源、資產、資本三者聯系在一起，“一體化運行”，大多取得了成功；而在政府管理過程中，由于礦產資源、資產、資本三者層次不一，因果多變，因此學術界立場不一，分歧頗大。筆者嘗試，從政府角度出發，變“一體化管理”為“三資綜合管理”，似乎更加科學，更加切合實際。

其二，我國改革開放三十多年來，礦產資源、資產、資本三者關系復雜，如何正確處理，成為經營者或管理者繞不過去的門檻。三者關系既決定了礦業市場建設的培育方向，又涉及到地勘單位的改革坐標，特別是在計劃經濟向社會主義市場經濟過渡環境下，如何理解，如何揚棄，如何操作，具有極大的不確定性和探索空間，這也是改革舉步維艱的根本所在。本文所得出的研究結論，只是當前形勢下的一種淺陋的、初步的認識，充其量是一種階段性成果。期盼隨著改革的深化，有些研究主題將會有進一步的突破。

其三，十八屆三中全會指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，這一表述，一方面對市場的地位和作用作了科學歸位，另一方面強調不能因為計劃經濟時政府職能的“錯位”、“越位”和“缺位”，而忽視了政府在 “市場在資源配置中起決定性作用”的保證、服務作用，包括解決公共產品的生產、社會總供給量的調控、社會總需求的平衡，等等。筆者認為，在正確處理礦產資源、資產、資本三者關系時，政府必須弱化微觀管理，放權給市場，提高執政效率，不與市場爭權，不與企業爭利。

其四，本文最重要的部分是“推進三資綜合管理的若干重大改革問題”，由于篇幅有限，僅提出了加快政府職能轉變、構建服務型政府，完善礦業市場體系、培育市場主體，完善三資綜合管理的法律框架加快《礦產資源法》再修改，以及確保國家對戰略性礦產的管制力等4個方面，并且突出強調了要把正確處理“三資關系”問題，落實到正確處理“政府與市場”的關系這一關鍵點上來，而對于規范市場秩序、培育中介組織、建立信用體系、健全質量監管等重要的政府職能，沒有予以充分的展開和闡述。

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