芻議水土流失綜合治理的事權劃分與資金籌措

馮 偉，趙永軍

(水利部 水土保持監測中心，北京 100053)

1 背 景

水土保持工作，主要包括預防監督、綜合治理、教育科研和監測預報等重點工作。水土保持法要求各級人民政府均應依據水土流失情況和經濟社會發展需要編制水土保持規劃，將各項工作納入同級國民經濟和社會發展計劃，對水土保持規劃確定的任務，安排專項資金并組織實施。其中，水土流失綜合治理工作涉及縣級以上的各級人民政府，并要求土地承包人做好水土流失預防和治理工作，鼓勵民間資本按照水土保持規劃參與水土流失綜合治理工作。

1949—1996年，水利方面的中央投資主要解決帶有戰略性、全局性的問題，主要用于大江大河治理的骨干工程，其他工程建設以地方和群眾集體的力量為主，中央支援為輔。1999年中央事權增加了水土保持重點工程。2003年之后，水利部把水利基本建設項目分為公益性、準公益性和經營性三類；按事權歸屬，分為中央項目和地方項目兩類。其中，中央項目擴大到對國民經濟全局、社會穩定和生態與環境有重大影響的項目，或中央認為負有直接建設責任的項目[1]。

黨的十八屆三中全會提出要建立事權和支出責任相適應的制度。將國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等劃為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。但同時強調中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔，也可對跨區域且對其他地區影響較大的公共服務通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。

2014年全國水利廳局長會議明確，對地方管理更方便、更有效的事權要下放地方，特別是點多、面廣、量大的中小水利工程，包括水土流失綜合治理工程，要按照責任、權力、資金、任務“四到省”的原則，進一步確定地方政府的責任主體地位，由地方對項目審批和建設管理負總責。這里強調的是事權有中央的成分，只是將實施主體明確為地方，而中央仍需承擔相應的資金籌措任務。因此，有必要對水土流失綜合治理的事權劃分與經費籌措進行研究。

2 事權劃分的做法與借鑒

關于劃分中央與地方財政支出的問題，英國財政學者巴斯特布爾提出了受益、行動和技術等原則。全國性的公共產品應由中央政府出面提供；本地居民享用的地方公共產品應由地方政府負責提供；對跨地區、具有外部效應的公共項目和工程，作為共同事權應由中央政府出面組織或在一定程度上參與。

在美國，防洪及改善生態環境等公益性項目作為共同事權，建設投資主要由各級政府撥款，對水電、供水項目主要是推向市場，或受益者分攤投資共同建設。美國十分重視水利項目的運營成本補償，以保持水利項目的可持續利用。防洪和改善生態等公益性項目的維護運行管理費用主要由各級政府財政撥款或由保護區內征收的地產稅開支[2]。

國內不少學者也在研究事權劃分工作。谷文將事權劃分的原則概括為外部性原則、信息處理復雜性原則和激勵相容等原則。即受益或影響僅限于一個地區的活動，以及信息處理復雜、容易造成信息不對稱的事項都應劃分為地方事權，或引導地方按照中央意愿承擔籌資責任。

3 水土流失綜合治理的事權劃分原則

(1)基礎環境權保障原則。水土流失是一種自然界的普遍現象，只要遭遇地面坡度、地表覆蓋、土壤結構和降水、大風等不利條件組合，就有加劇的可能。其影響主要表現在土壤資源損耗、土地生產力降低、河道湖庫淤積、空氣質量下降等方面，對國家和區域防洪安全、糧食安全、生態安全產生全局性、長期性乃至決定性的影響。

國家應保障每個公民享有基本的生態環境[3]，提供基礎的公共服務與生存環境。因此，中央政府應對水土流失綜合治理承擔兜底責任，使各地的生態環境在不受破壞的前提下自然好轉。連年的惠農政策和國家水土保持重點工程的實施也反映了這一觀點。在此基礎上的產業發展乃至脫貧致富則屬于地方和農民個體的事權。

(2)籌資和實施相分離原則。當前，中央與地方的事權與財權劃分不完全合理，存在條塊分割、重復管理等現象，同時也存在盲區，形成“有利的大家搶，無利的沒人管”的怪圈。其中一個重要原因，就是籌資責任、實施責任和監管責任沒有真正區分開來。實際操作中，中央政府負責的事情及籌集的資金，均由地方政府逐級細化實施，甚至還要地方各級政府相應地籌集配套資金，直接導致中央和地方事權劃分的模糊與不必要。因此，水土流失綜合治理的事權劃分，只要將籌資責任和實施責任分離，明確資金籌集責任即可。

(3)受益導向原則。水土流失治理是見效較緩的事業，公益性較強，個體和企業離開土地使用權單純依靠水土流失治理不可能獲取穩定的收益，因而直接參與水土流失綜合治理的主動性不足。水土流失綜合治理的事權劃分應當同時發揮各級政府的積極性。與其他事權的劃分一樣，全國性受益的事權應由中央政府承擔籌資責任，地方性受益的事權應由地方政府承擔，跨區域的事權由上一級政府承擔。若一級地方政府財力有限，則可以由上級政府給予一定轉移支付支持。

(4)可調整原則。水土流失綜合治理事權劃分并不是一成不變的，可根據中央和地方財政收支的增長和經濟社會發展情況的變化進行適當調整或重新劃分。

4 事權劃分的初步意見

水土流失的影響，不僅限于本地，還涉及周邊和下游地區。因此，水土流失綜合治理工程屬共同事權，既要由中央政府提供宜人的基礎環境，還要由地方政府和社會保護好土地生產力和當地景觀，以維持經濟社會的可持續發展。

對跨省區的大江大河和調水工程、防洪工程的上游和周邊地區，因其水土流失影響范圍廣，治理效益涉及上下游和左右岸的不同省區，水土流失綜合治理事權劃分時應以中央為主，籌資責任應占70%以上，這與當前的中央補助比例大體相符。

對生態清潔型小流域、省內供水水源地和中小型湖庫周邊，水土流失綜合治理的事權應以地方為主，中央籌資責任不應高于50%。地方政府、受益企業應承擔一半以上的籌資責任。

對保土耕作、治理成果管護、后續產業開發等方面的補助，事權劃分時應以地方為主，中央財政不承擔籌資責任或補助不高于30%。

對治理水土流失效果明顯，可減少水土流失面積的坡改梯、崩崗治理和部分淤地壩等專項工程，可列為中央為主的事權，承擔70%以上的籌資責任，以建設高標準的工程。對降低土壤侵蝕強度明顯，但難以減少水土流失面積的保土耕作、水土保持林營造、封禁治理等，列為以地方為主的事權，中央籌資責任不高于50%。

為發揮地方保護生態環境的積極性，對具有全局性、長期性、決定性影響的國家級水土流失重點預防區，需限制一些生產建設活動，以保護區域的主體功能，中央財政可以通過轉移支付等方式予以補償。對于西藏等少數民族地區和革命老區，中央財政應在事權劃分的基礎上加大籌資力度，以減輕地方財政的負擔。

5 幾點討論

進一步厘清事權劃分與水土流失重點防治區的關系。為建設生態文明，實現2020年全面建成小康社會的宏偉目標，新修訂的水土保持法要求各級政府應當在水土流失調查的基礎上劃分水土流失重點預防區和重點治理區，編制水土保持規劃并組織實施。減輕和控制水土流失，改善和建設生態環境，需要各級政府共同努力，承擔籌資和實施責任，扭轉水土流失此消彼長、生態環境有可能進一步惡化的局面。各級水土流失重點預防區應當強化封禁、保護，并限制人為新增水土流失，確保水土流失面積和強度不增加，生態環境逐步好轉。各級水土流失重點治理區應強調水土流失綜合治理的速度和效果，使水土流失面積和強度逐步減小。到2020年，急需治理且適宜治理國家級和省級水土流失重點治理區應初步治理一遍，中央財政承擔主要籌資責任；其他級別的水土流失重點治理區，地方財政承擔主要籌資責任。

隨著土地承包權流轉和林權改革的深入，各地應鼓勵支持農民合作社或承包大戶依據水土保持規劃參與水土流失綜合治理工作，對列入近期實施規劃范圍的區域，可以實行先建后補的政策，各級財政共同籌資對其進行同等的定額補助。對未列入近期實施規劃范圍的，依據各級財政籌資的實際情況給予一定比例的補助。

[參考文獻]

[1] 柳長順.關于完善水利工程事權財權劃分的思考[J].水利發展研究，2008(9)：5-8.

[2] 高蕓，趙立軍.小型農田水利建設和管理：國際經驗與借鑒[J].世界農業，2011(3)：32-35.

[3] 楊錦.公民環境權需要得到尊重和保障[J].上海人大月刊，2006(7)：25-28.