榆陽區(qū)水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理實踐

胡建武，胡高翔，張薈瑤，張永江

(1.榆林市榆陽區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站，陜西 榆林719000；2.黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林719000)

榆陽區(qū)位于陜西省榆林市北部，區(qū)內煤、油、氣、鹽等礦產資源豐富。屬黃土丘陵溝壑區(qū)和蓋沙區(qū)過渡帶，地貌類型主要為風沙灘地和覆沙黃土丘陵，水土流失嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱。1988年，榆陽區(qū)人民政府根據國務院頒布的《開發(fā)建設晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，設立了榆陽區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站，承擔轄區(qū)內的開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)督管理職責。經過不懈努力，全區(qū)的監(jiān)督執(zhí)法工作取得了顯著成效，榆陽還被列入了全國首批水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點縣區(qū)、規(guī)范化建設試點縣區(qū)、水土保持監(jiān)督管理能力建設縣區(qū)。2013年，在全國水土保持工作視頻會議上，榆陽區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站做了監(jiān)督執(zhí)法管理經驗交流報告，介紹了榆陽區(qū)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作取得的成效和經驗?；仡櫽荜枀^(qū)的水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，大致可概括為3個階段，一是試點階段(1989—1997年)，二是規(guī)范化建設階段(1998—2010年)，三是能力建設階段(2011年以后)，現(xiàn)就各階段的主要特點、存在的主要問題略加分析和總結。

1 試點階段，探索水土保持監(jiān)督執(zhí)法

1.1 在政府領導小組指導下的監(jiān)督執(zhí)法機構

1988年，國務院批準發(fā)布《規(guī)定》，榆陽區(qū)政府在當年就成立了水土保持監(jiān)督領導小組，領導小組辦公室設在水利局。水利局又設置了水土保持監(jiān)督檢查站，為正科級事業(yè)單位，專門執(zhí)行領導小組決策。1988—1991年，榆陽區(qū)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作是以領導小組為主開展的，監(jiān)督站更多的是執(zhí)行，基本不行使行政執(zhí)法職能。1992年，榆陽區(qū)被列入全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點，監(jiān)督站成了具有獨立法人資格的單位，自此執(zhí)法力量大大提升，到1998年專職執(zhí)法人員由成立初期的8人增加到40人，年均查處案件總數逐年增加。

1.2 以貫徹落實水土保持法、《規(guī)定》為主的制度建設

期間，省政府出臺了《陜西省開發(fā)建設神府榆地區(qū)水土保持實施辦法》、榆陽區(qū)政府出臺了《榆陽區(qū)城鎮(zhèn)水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點工作方案》等規(guī)范性文件指導監(jiān)督執(zhí)法工作的開展。

內部管理逐步形成 “五個五”制度，即五種宣傳模式、五種學習方法、五種執(zhí)法方式、五種管理制度、五種治理模式。五種宣傳模式即集中宣傳、普及宣傳、針對性宣傳、及時性宣傳和超前性宣傳；五種學習方法即派出去學、請進來學、函授自學、集中培訓學和工作實踐學；五種執(zhí)法方式即講理論法、新聞曝光法、強制措施法、申請法院執(zhí)行法和遇到紅燈右轉彎法；五種管理制度即上崗資格制、管理量化制、崗位競爭制、考評綜合制、績效獎罰制；五種治理模式即恢復治理、補償治理、返還治理、有償治理和自行治理。

1.3 以征收“兩費”、返還治理為主線的執(zhí)法理念

初期執(zhí)法，主要是依據《規(guī)定》及其實施辦法，按照損壞原地貌、植被面積，堆放固體廢棄物量征收水土流失防治費和補償費，以“兩費”為主要經費來源，開展返還治理和內部建設。

1.4 執(zhí)法試點工作取得的主要經驗和存在的問題

初期執(zhí)法試點階段，向社會大力宣傳水土保持生態(tài)效益和法制觀念，并以“面向領導、面向企業(yè)、面向施工單位”為核心；強制推行水土保持法制化管理，有效遏制了開發(fā)建設中的人為水土流失，減輕了人為造成的區(qū)域生態(tài)惡化。但是，全社會的生態(tài)無商品價值的觀念、單一的收費執(zhí)法管理理念，導致了執(zhí)法環(huán)境惡化，抗拒執(zhí)法、行政干預等現(xiàn)象普遍存在。而制度體系的不完善、執(zhí)法隊伍的綜合能力不強、執(zhí)法目標的不明確是導致執(zhí)法困難的內在因素。

2 規(guī)范化建設階段，規(guī)范執(zhí)法行為和目標

通過10多年的執(zhí)法試點，全國的水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作在取得顯著成效的同時也暴露出了很多問題，為此水利部及時提出在全國開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理規(guī)范化建設工作，要求縣級政府對其水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構開展規(guī)范化建設。榆陽區(qū)作為全國首批100個規(guī)范化建設縣(區(qū))開展相應工作，并獲得了全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理規(guī)范化建設一等獎。

2.1 執(zhí)法體系正規(guī)化建設

按照水利部規(guī)范化建設要求，區(qū)政府批準成立具有獨立法人資格的執(zhí)法單位，全面開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理工作。通過外部引進、內部培養(yǎng)，加強了執(zhí)法隊伍法律、管理等專業(yè)力量，使人員結構從單純的水利工程、水土保持向水利工程管理、水土保持監(jiān)督執(zhí)法等行政執(zhí)法綜合管理發(fā)展。同時，針對開發(fā)建設項目點散、面廣、類型多的情況，及時設立執(zhí)法分站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)絡站、村組聯(lián)絡點，形成區(qū)站、分站、鄉(xiāng)站、村點四級監(jiān)督執(zhí)法網絡體系，覆蓋全區(qū)。執(zhí)法體系的正規(guī)化為全面開展監(jiān)督執(zhí)法奠定了基礎。

2.2 法規(guī)制度體系規(guī)范化建設

按照 “三權一案三同時”制度體系，榆陽區(qū)制定了水土保持方案審批、水土保持規(guī)費征收及使用、水土保持監(jiān)督執(zhí)法、水土保持設施驗收等一系列管理制度，全面規(guī)范管理行為。同時，制定了相應的執(zhí)法文書，使監(jiān)督執(zhí)法行為制度化、格式化、規(guī)范化、科學化。

針對水土保持規(guī)費征收中存在的一些問題，及時制定了“收支兩條線”制度，嚴格規(guī)范了收費資質申請、票據管理、標準制定、返還治理審批、實施、驗收等各個環(huán)節(jié)，從根本上規(guī)范了水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。

針對不同的案件類型，制定了“三級執(zhí)法”制度，分別采用不同的執(zhí)法方式。對危害輕、案情清晰、當場能及時查處的案件，建立“簡易化”執(zhí)法制度；對危害大、案情較復雜，當場無法查處，需按照一般行政處罰程序辦理的案件，建立“審批化”執(zhí)法制度；對危害嚴重、案情復雜，查處難度大的典型案件，采取及時邀請人大代表、法院全程參與的方式執(zhí)法，建立“特別指導化”執(zhí)法制度?！叭増?zhí)法”制度的推行對提高執(zhí)法效率、保證執(zhí)法質量效果明顯。

2.3 全面推進以 “三同時”制度為核心的監(jiān)督執(zhí)法新理念

規(guī)范化建設期間，針對過去單一征收水土保持規(guī)費的執(zhí)法理念，全面推行以 “三同時”制度為核心的監(jiān)督執(zhí)法新理念，以水土保持方案的審批、監(jiān)督實施、設施驗收為主線，全面帶動水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理工作。作為監(jiān)督執(zhí)法管理的藍本，水土保持方案涵蓋了監(jiān)督管理的全部內容，通過監(jiān)督方案實施，實現(xiàn)水土保持法制管理。

2.4 規(guī)范化建設取得的經驗和存在的問題

規(guī)范化建設促進了政府對水土保持法制化管理工作的認可，實現(xiàn)了水土保持監(jiān)督管理機構隊伍規(guī)范化、制度機制規(guī)范化、管理程序及文書規(guī)范化，有力地推進了開發(fā)建設中人為水土流失的防治。但是制度層面形成的機制體制，其效能是有限的，如在水土保持方案制度方面就出現(xiàn)了“重審批、輕監(jiān)管，重收費、輕治理，重事后驗收、輕過程流失治理”等不合法現(xiàn)象。

3 能力建設階段，新水土保持法促進監(jiān)督執(zhí)法能力全面提升

10多年的規(guī)范化建設，大大提升了水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理水平，有力地促進了人為水土流失的防治。但是水土保持監(jiān)督執(zhí)法仍被社會不理解，有法難依、執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象仍然嚴重。為此，水利部及時提出在全國開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設活動，作為首批建設縣榆陽區(qū)結合新水土保持法的貫徹落實，全面開展了能力建設要求的各項工作。

3.1 強化監(jiān)督執(zhí)法能力建設

在能力建設中，榆陽區(qū)進一步完善區(qū)站、分站、鄉(xiāng)站、村點4級監(jiān)督網絡建設，強化人員定期培訓、考核，加強技術裝備，提高快速反應能力，全面提高監(jiān)督執(zhí)法能力。

3.2 “一事一文書，文書規(guī)范化”的管理制度體系建設

新水土保持法和《陜西省水土保持條例》實施后，榆陽區(qū)監(jiān)督站及時對案件管理制度進行修改，按照“一事一文書，文書規(guī)范化”的原則修改所有法律文書，現(xiàn)已制定規(guī)范、格式統(tǒng)一的各類文書范本40份。另外，還對部門聯(lián)動、審批責任制、執(zhí)法與監(jiān)管制、錯案責任追究制、舉報制、公告公示制、重大事件通報制等多項制度進行了修訂和完善。健全的制度體系規(guī)范了水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、設施驗收和案件查處流程。

3.3 注重生態(tài)效益的水土保持監(jiān)督執(zhí)法理念

水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構的執(zhí)法理念對執(zhí)法方式和執(zhí)法目的有決定性影響。新水土保持法頒布實施后，榆陽區(qū)與時俱進，及時提出“抓二書，把三關”的新執(zhí)法理念，即抓水土保持方案報告書和水土保持監(jiān)測報告書，把水土保持方案報告書質量關、水土保持措施落實關和水土保持設施竣工驗收關，提高監(jiān)督執(zhí)法的技術含量，注重防治效果和生態(tài)效益。

4 水土保持監(jiān)督執(zhí)法發(fā)展對策

4.1 堅持“四學四考四掛鉤” 獎懲制度，提高監(jiān)督人員素質

事業(yè)發(fā)展的關鍵是人才，提高人才素質的關鍵在于強化考核與培訓。榆陽區(qū)在原來“五學”制度的基礎上，又在2011年制定了“每季度集中學習一次，考試一次，考試成績與職稱評定、職務晉升、績效考核、綜合考評掛鉤的“四學四考四掛鉤”獎懲制度。通過嚴格執(zhí)行制度，保證80%的水保監(jiān)督執(zhí)法人員具有獨立辦案能力。

4.2 借助上級資源，帶動全區(qū)水土保持監(jiān)測工作發(fā)展

要提高全區(qū)的監(jiān)測水平，不僅需要硬件配套設施、監(jiān)測專業(yè)人才，還需要網絡技術、衛(wèi)星航拍技術支持和資金保障，而這些問題都不是短時間內可以解決的。目前，比較可行的方法是借助水利部、黃委和省、市在榆陽區(qū)已經建立起來的監(jiān)測網點，盡可能多地獲取所需信息。

4.3 優(yōu)化監(jiān)督管理程序，提升服務水平

優(yōu)化監(jiān)督管理程序是提升服務水平的最佳途徑。一是提供電話預約服務，保證當事人來了能辦事；二是提供上門服務，對監(jiān)督員能代勞辦理的如材料遞交業(yè)務，監(jiān)督員可以上門收取；三是一次性告知服務，監(jiān)督員要把水土保持監(jiān)督管理各工作環(huán)節(jié)所需要的材料、證件一次性告知當事人，保證當事人來了能辦成事，不跑怨枉路。

5 結 語

回顧榆陽區(qū)水土保持監(jiān)督執(zhí)法實踐，發(fā)現(xiàn)水土保持監(jiān)督執(zhí)法成敗的關鍵是能否“敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法和嚴于執(zhí)法”。水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，宣傳是前提，收費和處罰是手段，而預防監(jiān)督和治理才是真正目的之所在。