我國礦業權轉讓管理制度解析

孔 寧

(國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034)

1 礦業權轉讓管理制度的歷史沿革

1.1 嚴格禁止期

1986年,《礦產資源法》出臺，其中第四十二條規定：“買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源的沒收違法所得，處以罰款。買賣、出租采礦權或者將采礦權用作抵押的，沒收違法所得，處以罰款，吊銷采礦許可證。”可以看出，當時國家對任何形式的轉讓礦產資源都是禁止的，同時沒有關于探礦權的條款，原因在于在當時的歷史背景下，國家對礦產資源的勘查、開采實行壟斷經營，勘查礦產資源的主體單一，全部為享受事業單位編制的國有地勘單位，地勘單位承擔著勘查礦產資源的工作，勘查經費、事業單位經費全部由國家出資。相應的，包括地質資料在內的全部找礦成果均上交國家，所以，地勘單位并不具有探礦權的所有權，探礦權的概念也就不存在了。而開采礦產資源的主體除少數規模不大的集體礦山企業和個體采礦，絕大多數還是國有礦山企業，國家對開采出的礦產品除少數自用外，實行統購統銷。也正由于礦產資源勘查開采的主體都是國有，所以當時的制度環境下，獲得礦產資源勘查和開采的權利都是無償的，相應的也就無從談起探礦權采礦權的轉讓，但是由于礦產資源屬國家所有，即全民所有，為補償礦產資源的國家所有權利，規定了“開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。”

1994年，《礦產資源法實施細則》出臺，規定“國家對礦產資源的勘查、開采實行許可證制度。勘查礦產資源，必須依法申請登記，領取勘查許可證，取得探礦權”。將探礦權定義為“ 勘查礦產資源的權利”，采礦權定義為“開采礦產資源和獲得所開采礦產品的權利。”對采礦權的轉讓方面，為承接《礦產資源法》的相關條款，依舊規定“買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源的，買賣、出租采礦權的，對賣方、出租方、出讓方處以違法所得一倍以下的罰款。”《礦產資源法實施細則》中明確了勘查、開采礦產資源的許可證制度。對探礦權、采礦權給予了明確的定義，但僅說明了其勘查開采礦產資源的權利，對探礦權采礦權的財產權屬性沒有規定，缺乏對應有權利的保護。同時禁止了采礦權的轉讓，對探礦權轉讓沒有涉及，但在實質上也沒有允許探礦權的轉讓。許多人會產生疑問，為什么1994年出臺的實施細則仍然禁止礦產資源的流轉，但僅2年之后在修訂的《礦產資源法》中就允許了探礦權采礦權的流轉。其中的原因是與《礦產資源法實施細則》出臺的背景相關，實施細則雖然僅早于1996年修正的礦產資源法2年，但實際上是對1986年《礦產資源法》的配套執行及說明，所以不管在內容還是形式上是無法突破1986年《礦產資源法》不允許礦產資源轉讓的限制。然而，實際上當時已經在進行對《礦產資源》的修訂工作，管理機關和法律起草部門也都認同了礦業權應該允許轉讓，只是在實施細則里無法突破罷了。

1.2 放松管制期

1996年，《礦產資源法》進行了修正，其中第六條規定“探礦權人在完成規定的最低勘查投入后，經依法批準，可以將探礦權轉讓他人。”“已取得采礦權的礦山企業，因企業合并、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形而需要變更采礦權主體的，經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦。” 1996年修訂的《礦產資源法》在礦業權轉讓方面修改較大，第一次從法律層面允許了探礦權采礦權的轉讓，這一重大修改與當時的國民經濟和礦業發展階段有著直接的關系。90年代整個礦業并不繁榮，國有地勘單位面臨市場化改革，國有礦山企業多數虧損嚴重，所以在制度設計時將“降低門檻，鼓勵勘查”和“有水快流”定為礦產資源管理的核心原則，鼓勵多種形式的所有制經濟進入礦業領域。這樣的背景下，國有地勘單位和國有礦山企業壟斷礦產資源勘查開采的局面被打破，民營、外資等多種所有制企業開始逐步進入礦業領域，礦業權人主體日趨多元化。由此產生的現實問題是礦產資源國家所有的權益如何保障，如繼續實行礦產資源無償取得，則一部分非國有企業無償占有了礦產資源并獲得高額利潤，直接造成了國有資產的流失，所以1996年修訂的《礦產資源法》同時規定了“國家實行探礦權、采礦權有償取得制度。”筆者認為，礦業權主體的多元化以及礦業權有償取得制度是礦業權轉讓的基礎和先決條件。

1998年，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》集中出臺，它們作為1996年礦產資源的三個配套性法規，也簡稱為“三個辦法”。在《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》中，出于“為切實保護中央政府在傳統的計劃經濟體制時期作為特殊的民事投資主體，投入近千億元地勘費，探明的大量礦產地和形成的國家礦產資源資產不被流失，維護國家投資的權益”[1]的目的，規定申請國家出資探礦權形成礦產地的探礦權，需繳納價款。在《探礦權采礦權轉讓管理辦法》規定了礦業權轉讓除轉讓方需履行礦業權人的基本義務，受讓人需滿足礦業權申請人基本資質條件外，主要還增加了兩方面的限制：一是從持有年限上講，探礦權需持有滿2年，或者在勘查作業區內發現可供進一步勘查或者開采的礦產資源；采礦權需開采滿1年。二是需按照規定繳納探礦權采礦權價款。從轉讓礦業權所需滿足的條件來看，《探礦權采礦權轉讓管理辦法》規定的轉讓條件都是相當基礎的，探礦權持有滿2年及采礦權開采滿1年的限制，主要目的是防止倒買倒賣礦業權，礦業權價款的繳納因沒有硬性規定必須繳清，實際操作中也是允許受讓人承接轉讓人分期繳納價款的義務，所以受讓人資金壓力也不是很大。可以說，在當時的歷史階段對礦業權轉讓的管制是比較放松的，從管理理念上講還是想促進多種所有制經濟企業進入礦業領域，進一步搞活礦業。

2000年，《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》(國土資發〔2000〕309號)出臺，該文件可以看做“三個辦法”的實施細則，文件風格與以往的大不相同，盡可能做到了規定明確、詳盡，對礦業權出讓轉讓中的各類名詞下了定義，對出讓轉讓的各類情形給予了操作上的規范。規定了“探礦權、采礦權為財產權，統稱礦業權，適用于不動產法律法規的調整原則。”“礦業權人依法對其礦業權享有占有、使用、收益和處分權。”但其中的部分條款從現在來看有些過于超前，一些尚在理論探討階段的內容也出現在規范性文件中，如允許了礦業權的出租、探礦權的抵押等。但該文件的最大貢獻是第一次將礦業權作為一類財產權進行管理，充分保護了礦業權所有者的權益，不再是單一強調礦產資源的國家所有權，也體現了國家對礦業權管理思路的轉變。可以概括說，從1996年到2004年的時間里，從制度設計上講，對礦業權轉讓都是鼓勵居多，嚴格來講并沒有過多的限制性條款。

1.3 逐步規范期

2004至今，管理機關對礦業權轉讓的管理逐步開始嚴格規范，主要體現在對轉讓中價款收繳和受讓人資質門檻的提高。2004年，出臺《關于進一步加強探礦權采礦權價款管理的通知》(國土資發〔2004〕97號)，規定沒有提交探礦權采礦權價款繳納完結文件的，不得受理探礦權采礦權轉讓申請。2008年，財政部、國土資源部下發《關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的補充通知》(財建〔2008〕22號)，規定“實行分期繳款的礦業權人申請轉讓礦業權的，應當繳清剩余的礦業權價款后才可辦理轉讓手續。”2009年，國土資源部出臺《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》(國土資發〔2009〕200號)，規定“以協議方式取得探礦權的，5年內不得轉讓。”2011年，國土資源部出臺《關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》(國土資發〔2011〕14號)，規定受讓人應具有獨立企業法人資格，企業注冊資本應不少于開發利用方案測算建設投資總額的30%；規定采礦權部分轉讓的，被納入整合方案向非整合主體轉讓的，按國家產業政策屬于關閉礦山的，屬于禁止開采區域的，處于抵押備案其內未經抵押權人同意的，處于查處、查封、扣押的、以協助方式取得的采礦權投產未滿5年的采礦權禁止轉讓。

礦業權轉讓管理更加嚴格也是與當時的歷史背景相關聯的。2002年至2010年左右，礦業進入了一個高速發展的黃金期，礦產品價格持續高位運行，各種所有制經濟的企業大規模進入礦業領域，勘查投資、開采投資幾何倍數增長。但是相應的，因為高回報的誘惑，各種投機行為也不斷產生，倒買倒賣礦業權、尤其在探礦權領域不斷出現。倒買倒賣探礦權的直接后果是影響了找礦工作的進展，進而影響礦產資源的開采，導致礦產品的供應能力的降低；間接后果是造成了整個礦業領域秩序的混亂，對整個礦業的可持續發展和國民經濟的平穩運行都有著不利的影響。在此背景下，管理機關在礦業權轉讓方面，對受讓人資格、價款繳納、注冊資金要求等設置了諸多門檻，其根本目的都是為保證礦業經濟秩序的規范穩定。

2 影響礦業權轉讓管理的主要問題

2.1 礦業權轉讓的標的物不明確

礦業權“涉及國家(由政府代表)、礦產資源的勘探者和開采者、社會公眾等主體及其各不相同的利益”[2]，也正因為如此，對礦業權屬性如何定義，目前學界有著多種解釋，現在我們梳理一下目前較為主流的幾種礦業權屬性的界定：一是用益物權說，《物權法》用益物權一章的第123條規定，依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。二是僅將礦業權定義為勘查開采礦產資源的權利，屬于一種單一的行政許可。三是財產權說，《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》規定，探礦權、采礦權為財產權，統稱為礦業權，適用于不動產法律法規的調整原則。

各種不同的對礦業權屬性的解讀都對礦業權的轉讓管理造成了困擾，如果礦業權屬于用益物權，那么礦業權人理應只對礦業權有著占有、使用、收益的權利，那么轉讓行為是否是對礦業權進行了不屬于自身權利范圍內的處置？轉讓后受讓方對礦產資源造成的損耗是否侵害了礦產資源實際擁有者的權益？如果礦業權僅是勘查開采礦產資源的權利，那么在礦業權轉讓的審批過程中是否應該著重考慮受讓方的勘查開采資質條件，而對轉讓價格不應該過多干預；如果礦業權是完整的財產權，那么其完全所有者礦業權人對礦業權進行轉讓，管理機關是否應不進行任何干預，或者僅采取備案措施。

2.2 礦業權轉讓行為界限不明

《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》中規定的“礦業權轉讓是指礦業權人將礦業權轉移的行為，包括出售、作價出資、合作、重組改制等。”同時規定“出售礦業權或者通過設立合作、合資法人勘查、開采礦產資源的，應申請辦理礦業權轉讓審批和變更登記手續。”但實際上，許多礦業權轉讓超出了以上規定的范圍，有的“采取的方式有的是直接轉讓，有的是以股權轉讓的名義進行變相的礦業權轉讓，”[3]，這里就存在一個制度設計中沒有涉及、但在現實經濟生活中廣發存在的情況，股權轉讓是否屬于礦業權轉讓？股權轉讓是否需要辦理礦業權轉讓審批手續？在各地的實際操作來看，一些地方的管理機關認定股權轉讓屬于礦業權轉讓，但一般采取申請人申請轉讓才受理審批，如不申請也不追責的方式，或者直接采取備案的方式。原因在于股權轉讓是企業自身的正常經濟行為，僅需要在工商管理部門備案，礦產資源管理機關沒有獲取礦業權人是否進行了股權轉讓行為的渠道，而一些上市企業股權變動天天在發生，更無從監管。另一些地方的管理機關認定股權轉讓不屬于礦業權轉讓。原因在于礦業權人針對的是企業法人，不論企業股權如何變動，只要企業法人本身沒有發生變化即不認定為礦業權轉讓。

2.3 法律法規嚴重滯后

目前，嚴重影響礦業權轉讓的一個突出問題是：部分法律法規中的相關規定明顯滯后，與經濟社會的發展不相適應。例如：礦產資源規定“禁止探礦權、采礦權倒賣牟利。”該條款存在兩個問題，一是與實際不符，在市場經濟體制下，一切的貿易活動，包括礦業權轉讓在內，其根本的驅動力和目的都是經濟利益，如禁止探礦權、采礦權倒賣牟利，即禁止了探礦權、采礦權的轉讓；此外，管理機關也難以界定是礦業權的正常流轉還是倒買倒賣，即使能夠界定對倒買倒賣礦業權行為，也因缺乏相關的處罰依據和處罰標準而難以處罰。再如：在《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》中規定了礦業權可以出租，但在各級礦產資源主管部門的日常操作中，出租都是不允許的，政策條文成文一紙空文。但如果假設礦業權允許出租，那礦業權出租與轉讓之間存在太大的模糊交叉地帶，從目前來講的絕大多數非法私下轉讓都可以歸并到出租的范疇之內，這給管理機關的管理造成了很大的困擾。

3 解決問題的思路

針對礦業權轉讓中存在的各種問題，筆者認為解決的思路應該更加直接和明確，那就是雖然在理論界對礦業權轉讓存在各種認知和不同的解釋，但法律法規之間不應有相互的抵觸，管理制度不應有模糊地帶，管理機關不應對礦業權轉讓管理存在不同的操作。所有，下一步應該應從三個層面按步驟開展工作：一是對目前的礦業權轉讓相關法律法規“立改廢”，必須盡快修訂《礦產資源法》，將明顯不適應經濟社會發展進程的條文做出修改，還要將十余年來對礦業權轉讓的相關法規和規范性文件徹底清理，廢除相互抵觸的條款，明確礦業權轉讓該管什么和怎么去管；二是系統摸底梳理各地在礦業權轉讓管理中的不同做法，從國土資源部的角度統籌考慮解決方案，既要對以往已發證礦業權有所保護，也要對明顯不按照文件辦理的給予處罰，目的是做到全國操作一致，加強已出臺政策的權威性；三是加強對相關理論的研究，但因為從理論研究的統一到落實到政策制度是需要較長的一段時間，所以制度建設和理論研究應該并行進行，而不應坐等理論研究有了結果才對制度進行修改。

[1] 邢新田.關于礦業權價款的理論思考[J].中國國土資源經濟，2013(2)：6-11.

[2] 劉衛先.對我國礦業權的反思與重構[J].中州學刊，2012(2)：63-69.

[3] 李攀誠，周穎.我國礦業權市場流轉法律制度研究[J].煤炭技術,2012，31(10):1-2.