黃土高原生態(tài)安全國(guó)家投資政策與機(jī)制研究

劉景發(fā)，孫 浩， 常國(guó)慶，宋健峰，李紀(jì)生

(1．黃河水利委員會(huì) 水土保持局，河南 鄭州 450003；2．西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100)

生態(tài)安全是國(guó)家生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切國(guó)家安全的自然依托和資源保障，具有重要的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性。黃土高原因其嚴(yán)重的水土流失、脆弱的生態(tài)環(huán)境以及落后的經(jīng)濟(jì)狀況等，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境的重點(diǎn)建設(shè)區(qū)之一，黨和政府歷來(lái)都十分重視該區(qū)的水土保持工作，幾十來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和組織持續(xù)開(kāi)展的綜合治理取得了巨大成效。為在黃土高原地區(qū)實(shí)現(xiàn)黨的十八大確定的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，并為黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供政策依據(jù)，促進(jìn)有利于黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)事業(yè)發(fā)展政策的出臺(tái)，推進(jìn)水土流失綜合治理，保障我國(guó)的生態(tài)安全、糧食安全和能源安全，我們開(kāi)展了《黃土高原生態(tài)安全國(guó)家投資政策與機(jī)制研究》，在摸清黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的成效、問(wèn)題與投資政策的基礎(chǔ)上，分析投資政策與機(jī)制方面存在的主要問(wèn)題，提出了保障黃土高原生態(tài)安全的水土保持投資政策與體制研究的建議。

1 水土保持投資政策演變與成效

1.1 新中國(guó)成立以來(lái)水土保持投資政策回顧

新中國(guó)成立以后，黃土高原水土流失防治大致經(jīng)歷了以下5個(gè)時(shí)期。

(1)開(kāi)創(chuàng)階段(20世紀(jì)50年代)。新中國(guó)成立后，為了根治黃河泥沙問(wèn)題，黃土高原水土保持被我國(guó)政府作為“變害河為利河”的關(guān)鍵工作，正式列入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃，并積極開(kāi)展了試驗(yàn)示范推廣工作。在農(nóng)業(yè)合作化的推動(dòng)下，水土保持工作蓬勃興起，形成了治山治水和水土保持建設(shè)的高潮。

(2)群眾全面投勞治理階段(20世紀(jì)60—70年代)。從20世紀(jì)60年代起，黃土高原水土保持工作開(kāi)始從無(wú)序治理向全面規(guī)劃、綜合治理轉(zhuǎn)變。國(guó)務(wù)院相繼召開(kāi)了3次黃河中游水土保持會(huì)議，并成立了黃河中游水土保持委員會(huì)，確立了重點(diǎn)治理區(qū)，強(qiáng)調(diào)水土保持首先要解決群眾吃飯問(wèn)題，并且以建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件和生活條件為目標(biāo)，促進(jìn)了群眾治理水土流失積極性的進(jìn)一步高漲。黃土高原的水土保持投資主要以發(fā)動(dòng)廣大群眾投勞為主，國(guó)家專項(xiàng)資金為輔。

(3)“兩費(fèi)”補(bǔ)助與專項(xiàng)資金投入階段(20世紀(jì)80年代)。20世紀(jì)80年代初，我國(guó)開(kāi)始逐步建立水土保持補(bǔ)助費(fèi)和抗旱經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼使用制度，還增撥了專項(xiàng)資金，用于開(kāi)展小流域水土流失綜合治理試點(diǎn)及重點(diǎn)水土流失綜合治理工作。在原水電部的安排下，黃委于1980年在黃河中游各省(區(qū))開(kāi)展了小流域水土保持綜合治理試點(diǎn)工作；1983年開(kāi)展了無(wú)定河、三川河、皇甫川和定西縣等四大片重點(diǎn)防治工程；1986年中央安排基建投資實(shí)施黃河中游治溝骨干工程等。這一時(shí)期在中央安排專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，各地大力推行戶包治理小流域，鼓勵(lì)群眾積極投勞投資，加快了綜合治理速度。

(4)依法防治與多元化投資治理階段(20世紀(jì)90年代前中期)。1991年《中華人民共和國(guó)水土保持法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)水土保持工作走上了依法防治的軌道，形成了突出重點(diǎn)、集中連片、規(guī)模治理的格局。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，黃土高原在全國(guó)率先推出了“四荒”地拍賣治理開(kāi)發(fā)的重大政策舉措，同時(shí)強(qiáng)化了監(jiān)督管理工作。這一時(shí)期，形成了以政府投資為主的融合外資、民間資本的多元化投資格局。

(5)生態(tài)文明建設(shè)與按照國(guó)家基本建設(shè)程序管理階段(20世紀(jì)90年代后期至今)。1997年，原中共總書記江澤民發(fā)出“再造一個(gè)山川秀美的西北地區(qū)”的偉大號(hào)召，國(guó)家投資快速增長(zhǎng)，先后實(shí)施了多項(xiàng)國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目以及退耕還林工程、黃土高原世界銀行貸款項(xiàng)目等一大批生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目。2000年，國(guó)家將水土保持工程納入國(guó)家基本建設(shè)程序管理。2011年3月正式施行的新的《中華人民共和國(guó)水土保持法》和黨的十八大提出的大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，都給水土保持提供了新的政策支持。這一時(shí)期，水土保持投資擴(kuò)展到國(guó)家、地方、集體、個(gè)人以及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)(組織)等多渠道、多層次、多方位籌集的方式。

1.2 水土保持投資政策演變誘因分析

新中國(guó)成立至今，黃土高原水土保持投資政策的演變主要由以下誘因推動(dòng)。

(1)黃河治理開(kāi)發(fā)的需要。針對(duì)三門峽水庫(kù)的泥沙淤積及黃河“懸河”等問(wèn)題，治理黃河泥沙特別是粗泥沙問(wèn)題，還要依賴黃河中上游地區(qū)的“蓄水?dāng)r沙”，而水土保持作為“蓄水?dāng)r沙”策略的關(guān)鍵和核心內(nèi)容，越來(lái)越受到各級(jí)政府和社會(huì)各界的廣泛重視。

(2)黃土高原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。黃土高原是我國(guó)大面積老少邊貧地區(qū)之一，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水土保持相互矛盾的典型地區(qū)。要增加農(nóng)民收入、提高人民的生活水平，促進(jìn)該區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，就必須進(jìn)行水土保持生態(tài)建設(shè)。

(3)國(guó)家生態(tài)屏障建設(shè)的要求。黃土高原是我國(guó)重要的能源重化工基地和西部大開(kāi)發(fā)的前沿地帶，又是我國(guó)重要的生態(tài)屏障，戰(zhàn)略地位極為重要，其生態(tài)環(huán)境狀況直接關(guān)系著中東部地區(qū)乃至全國(guó)的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。

(4)保護(hù)和促進(jìn)水資源利用的需要。黃河流域?qū)儆谫Y源性缺水地區(qū)，水資源供需矛盾突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不但黃土高原地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)展需要大量的水資源，相關(guān)的天津、河北等華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)黃河水資源的需求更加迫切，對(duì)黃土高原水土保持在改善水資源利用條件方面提出了更高的要求。

(5)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治體制改革的促進(jìn)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，促進(jìn)了我國(guó)的水土保持投資政策從強(qiáng)制性向誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)變。黨的十八大提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的新要求，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)產(chǎn)生新的水土流失，這就要求水土保持投資政策要積極應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生的新問(wèn)題。

1.3 黃土高原水土保持投資政策實(shí)施效果

為了治理黃土高原嚴(yán)重的水土流失和改善其脆弱的生態(tài)環(huán)境，國(guó)家對(duì)黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)的支持力度不斷加大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立至2012年，黃土高原各省(區(qū))水土保持中央投資共100.4億元，中央投資無(wú)論是總額還是年均投資從20世紀(jì)80年代開(kāi)始都有明顯增長(zhǎng)。為了拓寬投資渠道， 1994年10月，我國(guó)水利行業(yè)首次實(shí)施了黃土高原世界銀行貸款項(xiàng)目，總投資達(dá)42億元人民幣。另外，有關(guān)省(區(qū))還引進(jìn)了其他外資外援項(xiàng)目，共利用資金約3億元。同時(shí)，地方政府投資以及國(guó)家有關(guān)項(xiàng)目的配套投資，加上有關(guān)政策引導(dǎo)下的民間資本等投入水土流失治理，拓寬了水土保持投融資渠道，進(jìn)一步增加了水土保持投資數(shù)量。國(guó)家其他相關(guān)的部門也在黃土高原實(shí)施退耕還林、“三北”防護(hù)林等重點(diǎn)工程，開(kāi)展生態(tài)建設(shè)。

在國(guó)家水土保持重點(diǎn)項(xiàng)目帶動(dòng)下，黃土高原水土保持綜合治理速度不斷加大，20世紀(jì)80年代每年僅治理數(shù)千平方公里，進(jìn)入90年代后達(dá)到1萬(wàn)km2以上。國(guó)務(wù)院第一次全國(guó)水利普查水土保持情況普查結(jié)果表明：截至2011年底，黃土高原地區(qū)完成綜合治理面積20.33萬(wàn)km2。綜合治理有效保護(hù)和改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，還有效減少了入黃泥沙，極大地改善了水土流失區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，有力促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，加快了小康社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

1.4 黃土高原水土保持投資存在的主要問(wèn)題

(1)投資總量明顯不足。目前，黃土高原水土保持的國(guó)家投資與大規(guī)模和高標(biāo)準(zhǔn)的水土流失治理相比仍明顯不足，特別是占GDP的比例很低。2009年我國(guó)水土保持投入為29.94億元，仍不到當(dāng)年GDP的1。

(2)投資渠道不合理。中央成了水土保持生態(tài)建設(shè)的最大投入者，而地方財(cái)政投資力度偏小。黃土高原水土保持世行貸款項(xiàng)目結(jié)束后的近10年來(lái)利用外資金額不足3億元。民間資本雖然得到了積極的發(fā)展，但很不平衡。

(3)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未根本建立。目前，國(guó)家僅建立了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度，而全面水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。

(4)投資政策持續(xù)性缺乏。黃土高原地區(qū)水土保持投資尚未建立起穩(wěn)定的投入機(jī)制和投資渠道，中央投資來(lái)源中財(cái)政經(jīng)費(fèi)及基建經(jīng)費(fèi)投資常因財(cái)政狀況不好或其他政策變化時(shí)，減少投資或者取消投資。

(5)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制不完善。黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)投資中重建輕管的現(xiàn)象較為突出。多數(shù)地區(qū)又沒(méi)有建立起良性的水土保持資產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)體制，致使水土保持措施效益的發(fā)揮大打折扣。

2 水土保持投資運(yùn)行機(jī)制評(píng)價(jià)

新中國(guó)成立以來(lái)，隨著黃土高原水土保持投資不斷加大，投資運(yùn)行機(jī)制也在不斷完善，同時(shí)還需要進(jìn)一步改進(jìn)以不斷適應(yīng)新時(shí)期的形勢(shì)變化。

2.1 水土保持投資運(yùn)行機(jī)制演進(jìn)

從新中國(guó)成立至今，我國(guó)水土保持投資運(yùn)行機(jī)制經(jīng)歷了4種形式：

(1)群眾主導(dǎo)型投資運(yùn)行機(jī)制。新中國(guó)成立后至20世紀(jì)70年代，水土保持沒(méi)有專門的經(jīng)費(fèi)，水土流失治理、農(nóng)田建設(shè)等主要依靠群眾投勞。

(2)國(guó)家補(bǔ)助型投資運(yùn)行機(jī)制。改革開(kāi)放后，我國(guó)逐步建立了水土保持補(bǔ)助費(fèi)制度。1979年我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于小型農(nóng)田水利補(bǔ)助費(fèi)(包括水土保持費(fèi))和抗旱經(jīng)費(fèi)使用管理的試行規(guī)定》，明確了水利補(bǔ)助費(fèi)包括水土保持補(bǔ)助費(fèi)等主要內(nèi)容。20世紀(jì)80年代中后期，在明確個(gè)體承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，開(kāi)始重視小流域綜合治理與開(kāi)發(fā)的結(jié)合，戶包治理小流域的模式應(yīng)運(yùn)而生。這一時(shí)期投資運(yùn)行機(jī)制體現(xiàn)為國(guó)家補(bǔ)助型。

(3)群眾主導(dǎo)向國(guó)家主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的投資運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著水土保持法的實(shí)施，財(cái)稅體制改革等，國(guó)家對(duì)水土保持更加重視，逐漸強(qiáng)調(diào)地方政府職責(zé)，同時(shí)要求采取多種形式、多渠道增加投入，大力開(kāi)展水土保持。這一時(shí)期投資運(yùn)行機(jī)制表現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，即由群眾主導(dǎo)向國(guó)家主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

(4)國(guó)家主導(dǎo)的多元化投資運(yùn)行機(jī)制。1998年以后，用于生態(tài)建設(shè)方面的資金以中央投資為主，以地方和受益區(qū)群眾投資為輔，投資渠道多樣化。目前的投資運(yùn)行機(jī)制體現(xiàn)為國(guó)家主導(dǎo)的多元化特點(diǎn)。

2.2 當(dāng)前水土保持投資運(yùn)行機(jī)制評(píng)價(jià)

2.2.1 動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制評(píng)價(jià)

目前水土保持投資的參與主體涉及政府、企事業(yè)單位等各種組織、群眾個(gè)人和外資銀行(國(guó)際組織)等。各主體參與水土保持投資的目標(biāo)存在差異。基于水土保持的公益性特點(diǎn)，經(jīng)過(guò)幾十年的探索發(fā)展，已經(jīng)形成了以政府為主導(dǎo)，人民群眾、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等積極投入和參與的水土保持多元化投資格局。我國(guó)在允許和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與水土保持的政策措施方面還需進(jìn)一步完善，這樣才能吸引更多的外資進(jìn)行水土保持生態(tài)建設(shè)。

2.2.2 管理協(xié)調(diào)機(jī)制評(píng)價(jià)

我國(guó)目前的水土保持管理體制是各部門分工明確，各司其職，共同開(kāi)展水土流失防治工作，但缺乏國(guó)務(wù)院層面的水土保持協(xié)調(diào)(領(lǐng)導(dǎo))機(jī)構(gòu)。盡管水土保持法明確規(guī)定，由水行政主管部門主管水土保持工作，但協(xié)調(diào)作用受限，各部門在投資、治理等方面存在各自為政的情況。

2.2.3 反饋監(jiān)督機(jī)制評(píng)價(jià)

一方面，缺乏對(duì)投資完成后水土保持設(shè)施管護(hù)的長(zhǎng)效運(yùn)行和投資效果反饋的關(guān)注和監(jiān)管；另一方面，對(duì)于水土保持投資的監(jiān)管還缺乏公眾的參與和相關(guān)利益群體的反饋，影響了水土保持投資效益的發(fā)揮。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理，完善檢查、監(jiān)督、通報(bào)、公報(bào)等制度，通過(guò)監(jiān)督檢查，為投資方向和規(guī)模的調(diào)整提供依據(jù)，為廣大人民群眾提供公眾參與的信息和通道，確保水土保持投資效益的發(fā)揮。

2.3 當(dāng)前水土保持投資運(yùn)行機(jī)制存在的主要問(wèn)題

(1)投資激勵(lì)機(jī)制需進(jìn)一步建設(shè)。實(shí)踐證明，以犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)利益會(huì)導(dǎo)致生態(tài)嚴(yán)重退化，但只考慮生態(tài)效益，忽視經(jīng)濟(jì)效益，很難持久地調(diào)動(dòng)相關(guān)主體參與生態(tài)建設(shè)的積極性，治理成果也難以鞏固。目前我國(guó)水土保持的投資主要依靠行政手段，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段不足。較低的水土流失治理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不足以刺激不同群體主動(dòng)防治水土流失，限制了水土流失治理補(bǔ)償制度的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效果。同時(shí)，也缺乏激勵(lì)利益相關(guān)者合作的機(jī)制。

(2)投資協(xié)調(diào)機(jī)制需進(jìn)一步完善。一方面，由于沒(méi)有明確中央政府、地方政府和其他投資主體在水土保持投資中的分工，導(dǎo)致水土保持投資存在不同程度的越位和缺位現(xiàn)象；另一方面，我國(guó)水土保持管理體系缺乏國(guó)務(wù)院層級(jí)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，受行業(yè)、部門利益的制約，難以形成統(tǒng)一的投資管理政策，存在一定程度的投資分散、重復(fù)投資、投資效率低以及綜合效果不理想等問(wèn)題。

(3)投資監(jiān)督管理需進(jìn)一步加強(qiáng)。一方面是因?yàn)樗亮魇У貐^(qū)多屬于貧困地區(qū)，地方財(cái)政不足，水土保持地方投資有限，取消“兩工”后問(wèn)題愈加惡化；另一方面，雖然中央政府高度重視水土保持工作，但地方干部由于任期較短而更關(guān)注見(jiàn)效快和易出政績(jī)的項(xiàng)目，常致水土保持設(shè)施的長(zhǎng)效運(yùn)行和投資效果反饋受到漠視。

3 黃土高原水土保持投資運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化與政策建議

3.1 投資政策布局與良性運(yùn)行機(jī)制

3.1.1 投資框架與政策布局分析

目前我國(guó)的水土保持投資政策體系與布局有以下特點(diǎn)：①在政策定位上，把改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件作為制定水土流失防治政策比較重要的因素。②在政策作用機(jī)制上，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到防治結(jié)合的重要性，但政策之間缺乏有效的部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。執(zhí)法和監(jiān)督仍較為薄弱，公眾參與監(jiān)督的外部機(jī)制仍較為有限。③在政策執(zhí)行機(jī)制上，比較注重政府在宏觀層面的協(xié)調(diào)作用，以及在具體管理上的指導(dǎo)作用。相比較而言，通過(guò)社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)體而實(shí)施的政策則為數(shù)不多。行政手段仍占有主導(dǎo)地位，有效的市場(chǎng)激勵(lì)手段不足。④在政策實(shí)施手段上，已經(jīng)開(kāi)始注重行政手段與經(jīng)濟(jì)手段的結(jié)合。在執(zhí)行手段中，行政手段占有主導(dǎo)地位。同時(shí),經(jīng)濟(jì)手段、組織手段、規(guī)勸手段等逐漸增加。水土保持與生態(tài)建設(shè)仍停留于政府的強(qiáng)制性行為和社會(huì)公益性行為，合理調(diào)節(jié)生態(tài)公益經(jīng)營(yíng)者與社會(huì)受益者利益關(guān)系的補(bǔ)償機(jī)制仍有待完善。⑤生態(tài)功能化分區(qū)規(guī)劃投資體現(xiàn)不明顯。黃土高原的水土保持治理主要以項(xiàng)目申報(bào)制的形式進(jìn)行，沒(méi)項(xiàng)目沒(méi)有錢的不治理，體現(xiàn)生態(tài)功能化分區(qū)規(guī)劃的投資布局不夠，影響了治理效果。

3.1.2 良性運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建

黃土高原地區(qū)水土流失治理難度高、投資缺口大，單一依靠國(guó)家投資很難滿足治理的需要。因此，水土保持投資應(yīng)逐步向政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與型過(guò)渡，形成以政府投資為引子、多元化籌資、企業(yè)化治理、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的水土保持生態(tài)建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

(1)投資管理協(xié)調(diào)體制。建議建立國(guó)務(wù)院下屬的專門或相關(guān)各部委聯(lián)席的全國(guó)水土保持生態(tài)建設(shè)委員會(huì)，協(xié)調(diào)水土保持與生態(tài)建設(shè)等綜合防治工作，使各路資金形成合力，提高資金效益。

(2)投資監(jiān)督、約束機(jī)制。明確監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)督手段、監(jiān)督程序等內(nèi)容，強(qiáng)化法律法規(guī)的約束和監(jiān)管。強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能，并通過(guò)社會(huì)參與、項(xiàng)目聽(tīng)證、責(zé)任追究等約束機(jī)制，建立專項(xiàng)資金賬戶，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)預(yù)算審批、使用與監(jiān)督，建立長(zhǎng)效的投資監(jiān)督與約束機(jī)制。

(3)市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)以政府資金為引子，注重經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)政策引導(dǎo)和利益驅(qū)動(dòng)等措施，撬動(dòng)多元化社會(huì)投資主體，形成政府、企業(yè)和個(gè)人多方投資主體共同參與水土保持生態(tài)建設(shè)的新格局。

(4)融資機(jī)制。積極利用金融、信貸、保險(xiǎn)等多種形式，通過(guò)資本市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、外資市場(chǎng)，明確投資治理者的合法權(quán)益，拓寬黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)投融資渠道，吸引各類民間和社會(huì)資本參與黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)。

(5)補(bǔ)償機(jī)制。積極嘗試國(guó)家轉(zhuǎn)移支付和發(fā)達(dá)地區(qū)、工業(yè)地區(qū)、工業(yè)企業(yè)等生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償途徑，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。除了直接的資金補(bǔ)償外，積極探索政策補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、工程補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償、生態(tài)移民、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償形式。

3.2 政策建議

(1)設(shè)立黃土高原水土保持與生態(tài)建設(shè)特區(qū)，形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的中央投資機(jī)制。黃土高原地區(qū)作為我國(guó)水土流失和沙塵暴發(fā)生發(fā)展的主要區(qū)域，建議國(guó)家設(shè)立黃土高原水土保持與生態(tài)治理特區(qū)，給予特殊的政策優(yōu)惠和投資傾斜，如依據(jù)GDP的增長(zhǎng)比例逐年遞增，加大對(duì)該區(qū)域水土保持生態(tài)建設(shè)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，并將其納入國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)計(jì)劃，長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)。同時(shí)，要增加監(jiān)測(cè)專項(xiàng)投入，提高水保監(jiān)測(cè)與管理的數(shù)字化水平。

(2)將水土保持生態(tài)建設(shè)納入地方政府目標(biāo)責(zé)任制，引導(dǎo)地方政府增加水土保持投資。可將該區(qū)域的水土保持生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展掛鉤，并將水土保持生態(tài)建設(shè)的內(nèi)容納入該區(qū)各級(jí)地方政府目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系，弱化GDP考核，實(shí)行水土保持生態(tài)建設(shè)“一票否決制”，以期強(qiáng)化對(duì)該區(qū)域的生態(tài)考核，引導(dǎo)地方政府加大水土保持投資力度。

(3)深化產(chǎn)權(quán)改革，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建多元化投資體系。應(yīng)進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革，把市場(chǎng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到黃土高原地區(qū)的水土流失治理與生態(tài)建設(shè)中，制定優(yōu)惠的投資政策，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)水土保持生態(tài)建設(shè)成果推行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與發(fā)證制度，明晰產(chǎn)權(quán)，搞活使用權(quán)，明確投資者的合法權(quán)益，以此吸引和調(diào)動(dòng)社會(huì)各主體參與水土保持生態(tài)建設(shè)投資的積極性，形成國(guó)家、地方、企業(yè)、個(gè)人以及外資外援等多元化的治理投資機(jī)制。

(4)建立和完善水土保持生態(tài)建設(shè)投資補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)水土保持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、建設(shè)和保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，在流域上下游區(qū)域間公平承擔(dān)水土流失預(yù)防和治理責(zé)任，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)節(jié)水土保持生態(tài)建設(shè)和相關(guān)各方之間的利益關(guān)系，建立水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，公平享受水土保持生態(tài)建設(shè)成果(效益)。建立和完善水電、水利、采礦等企業(yè)的環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任機(jī)制，從水電、水利、礦產(chǎn)等資源的開(kāi)發(fā)收益中，安排一定的資金用于企業(yè)所在地環(huán)境的恢復(fù)治理，防治水土流失。

(5)創(chuàng)新水土保持投融資模式，適時(shí)試點(diǎn)碳交易，以及生態(tài)基金、債券、彩票等。可通過(guò)碳交易、金融、信貸、保險(xiǎn)等渠道，積極利用碳匯市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、外資市場(chǎng)，發(fā)行生態(tài)彩票、生態(tài)基金、生態(tài)債券、生態(tài)股票等創(chuàng)新投融資模式，吸引各類民間和社會(huì)資本參與黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)。

(6)加強(qiáng)水保法與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)與配合，完善水保投資資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理，健全長(zhǎng)效投資監(jiān)管機(jī)制。必須加強(qiáng)水土保持法與相關(guān)部門和行業(yè)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)與配合作用，強(qiáng)化水土保持與生態(tài)建設(shè)投資的法律監(jiān)管和約束。進(jìn)一步完善水土保持投資資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理，建立嚴(yán)格的資金管理與使用機(jī)制。另外，在流域水土保持規(guī)劃、跨行政區(qū)域綜合防治等工作中應(yīng)強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能，建立完善長(zhǎng)效的投資監(jiān)督機(jī)制。