甘肅省民間資本參與水土保持工程建設情況調查

崔瑞萍，牛旭紅，馬春霞，呂怡邦

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730000)

1 甘肅民間資本參與水土流失治理情況

甘肅民間資本治理水土流失起步較早，參與形式多種多樣，治理規模不斷擴大，大體可分為三個階段：一是20世紀80年代初以戶承包進行坡耕地改梯田和小流域綜合治理。坡耕地改梯田的典型代表是莊浪縣，在農村聯產承包責任制后，廣大農民擁有長期的土地使用及經營權，農民在自家經營的土地上投入資金、勞力大力興修梯田并取得了顯著增產增收效益，進而帶動隴東地區形成了千家萬戶大力興修梯田的宏偉場面；在小流域綜合治理方面，榆中縣以“建窖、筑壩、治山、治溝”為主，建成水窖1.4萬眼，年蓄水280萬m3，不僅解決了山區的人畜飲水問題，也為發展庭院經濟提供了水源保障。二是90年代初“四荒”拍賣，對集體所有的“四荒”地面向社會拍賣使用權。參與購買“四荒”地的有個人、單位、社會團體、企業等。兩當縣治理大戶王社林，在兩當縣興化鄉范家坪拍得“四荒”500多hm2，進行科學規劃，綜合治理，形成了“林果+養殖+道路+種草+苗圃”的格局，走出了“公司+基地+農戶”的經營模式。三是21世紀初掀起的大戶治理。治理大戶在從事其他產業的同時將剩余資金投到水土保持特色產業或休閑觀光項目上，按園區打造、規模開發、高標準治理水土流失，效益非常明顯，在全省出現了新一輪民間資本治理水土流失的高潮。隴西縣采取土地流轉和組建農民專業合作社的辦法，先后引導甘肅印象集團核桃開發有限公司等4家公司和馬河鎮清泉農民專業合作社共同參與小流域綜合治理，建成了通安驛鎮何世岔、黑家岔等9個核桃示范基地和馬河鎮清泉1個花心梨示范基地，發展經濟林1 000 hm2，引進民間資本1 190萬元。

目前全省14個市(州)中有9個市(州)開展了鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設工作。據不完全統計，2000—2013年，全省累計有200多個大戶參與了水土保持工程建設，共投入資金5.85億元，高標準治理水土流失面積198 km2，其中治理水土流失面積達到667 hm2以上的有8個。民間資本的參與，不僅緩解了甘肅省水土保持建設資金不足的壓力，而且加快了全省水土流失防治步伐，提高了土地利用率，增加了農民收入，促進了農村經濟的較快增長。

2 民間資本治理開發的主要形式

2.1 采取承包、租賃、股份合作、拍賣使用權等方式對“四荒”資源進行治理開發

這種治理形式各地普遍存在，治理的規模有大有小，隴西縣和莊浪縣的案例最為典型。甘肅印象集團核桃開發有限公司在隴西縣通過流轉土地，承包荒山荒溝治理水土流失，在治理開發上注重實施四類工程：一是以綠化為主的荒山治理工程，總共造林233 hm2，栽植行道樹5 000株；二是坡耕地整治工程，流轉土地100 hm2，并全部進行了整理，栽植核桃、竹柳等經濟作物；三是基礎設施建設工程，在流域內建成交通干線10 km、田間管理道路8 km，建蓄水池4座，使項目區生產道路實現了網絡化，全流域澆水實現了覆蓋化；四是宣傳培訓工程，以宣傳擴大影響，動員當地群眾參與生態建設，并聘請陜西、安徽等地的林業專家，就經濟林栽植和管理等方面的技術對當地群眾進行培訓。通過治理，項目區總體實現了兩個基本成型：一是流域水土流失綜合防護體系基本成型。通過水平階整地、栽植水保生態林，實現了山頂綠化；通過平田整地，實現了徑流攔蓄，山頂配套蓄水池，保證了林木的澆灌。二是高效集約的生態循環發展基本成型。項目區通過林產品的規模發展，形成了多元的發展模式。莊浪縣萬泉鎮邵坪村泉溝流域，土地包產到戶后，該村將集體所屬的60 hm2的荒溝，按戶均0.13 hm2的面積無償承包給本村440戶農民自行治理。按照“誰承包、誰治理、誰開發，誰受益”的原則，經過30年的治理與開發，目前已全部整理成了溝臺地、水平階，并與山地梯田同步發展成了蘋果基地，共栽植優質紅富士36 000多株，豐產園產量達3.75萬kg/hm2。該流域的分戶治理，不但從根本上防治了水土流失，而且給當地老百姓帶來了可觀的經濟收入。

2.2 以流域(片)為單元開展水土流失治理開發

天水市秦州區南郭寺景區建設的目標是在城鄉結合部探索一條具有地方特色的“以項目帶動，吸引民間資本參與治理水土流失，改善生態環境，發展地方經濟，促進社會進步”的路子。在南郭寺景區建設中，秦州區委、區政府制定了一系列優惠政策，采取“反租倒包”的方法，在國家政策的框架內，將規劃區域內的土地使用權集中收攏到政府手里，政府每年按地類標準，付給農民一定的土地有償使用補償金。按景區建設總體規劃，整合退耕還林、農業綜合開發、林業生態建設等項目資金，集中治理后，以30年期限對土地進行招標承包，將土地包租給有實力的公司。通過廣泛宣傳和制定一系列的優惠政策，吸引了社會大量資金參與景區建設，蘭州城關五里鋪農工商貿公司、西安恒旭公司等11家單位投入資金8 000多萬元，栽植各種園林綠化樹種及花卉70余萬株，使項目區綠化覆蓋率達82%以上，還建成淤地壩一座，為示范區建立園林產業，發展觀光旅游業，促進區域經濟發展創建了一種新的模式。臨潭縣永誠種植農民專業合作社投資投勞112萬元，對城內村關河小流域進行了水土保持綜合治理。他們在山、水、田、林、路統一規劃的基礎上，以保護現有植被為主，以補植補造為輔，調整小流域的土地利用和種植結構，并完善溝渠引排和護岸護坡工程，保護農田300多hm2，在水土流失治理區域種植適合當地氣候條件的藥材和青稞，在取得顯著水土流失治理效果的同時還獲得了顯著的經濟效益，促進了流域經濟發展。

2.3 個體經營者進行水土流失治理開發

慶陽市環縣農民劉志峰在致富的同時，為了改變家鄉農業生產條件，2011年爭取項目投資66萬元，個人出資24.87萬元，在家鄉完成了107 hm2的平田整地工程，同時動員本村養羊戶全部實行圈養，通過治理，其家鄉的面貌煥然一新，群眾收入也明顯增加。慶陽市環縣企業家王亮2012年出資 200萬元，綠化荒山40 hm2，2014年鎮政府出資購苗、王亮投工栽植油松200 hm2。

2.4 結合水土流失治理的植物資源開發利用

隴南田園油橄欖科技開發有限公司近年來投入資金1 500多萬元，通過改善基礎條件，抓規劃設計、苗木培育、示范帶動、綜合管理、龍頭建設，已初步形成了產業化開發格局。目前共栽植優質油橄欖74 hm2，2013年產果89 t、產油15 t，實現加工產值172萬元，初步實現了高產、穩產的目的，發揮了良好的社會效益、經濟效益和生態效益。該園的建成有效帶動了周邊果農發展油橄欖產業的積極性，也為“公司+基地+農戶”發展特色產業的模式起到了示范帶動作用。西和縣恒安工礦貿易有限公司積極轉變工作思路，投資1 073萬元開發趙家山，營造的2 000 hm2日本落葉松用材林基地目前已成為西和縣東南的一道綠色屏障。

3 民間資本治理水土流失的優勢

3.1 有利于拓展治理資金的來源渠道

在治理任務繁重、國家投入有限的情況下，吸引民間資本參與水土流失治理已成為甘肅省水土流失治理投入的重要補充，也是目前甘肅省在治理資金不足的情況下，加快治理速度、改善生態環境、促進經濟社會發展的有效途徑，充分體現了“水保為社會，社會辦水保”的理念。

3.2 有利于特色產業的開發和治理成果的鞏固

甘肅省民間資本參與水土流失治理多以經濟效益為中心，在兼顧生態效益的同時因地制宜進行特色產業開發，以實現利益最大化，目前已形成了一批響當當的水保亮點產品和優勢產業，并使治理成果的鞏固成為群眾的自覺行動。定西的馬鈴薯，靜寧、莊浪的蘋果，隴南的油橄欖、花椒等產業的形成和發展與廣大民間資本的積極參與息息相關。涇川縣田家溝小流域在治理后積極吸引民間資本開發旅游、餐飲等休閑娛樂產業，發展生態經濟效果顯著。環縣治理大戶在植樹造林的基礎上配套發展羊、牛養殖與加工業，發展循環經濟碩果累累。

3.3 有利于擴大就業和增加群眾收入

據不完全統計，2000—2013年，全省民間資本參與水土保持生態建設共吸收農村剩余勞動力5萬多人、促進脫貧致富2萬人，年人均增收可達1 000元以上。同時，民間資本通過承包、租賃、拍賣等方式，流轉荒山荒地進行集約化治理、開發和經營，延長了農業產業鏈條，為全省實現傳統農業向現代農業轉型起到了很好的推動和探索作用，也為農民從事養殖和外出務工創造了條件。

3.4 有利于發揮示范帶動作用

甘肅省民間資本注重規模化、標準化治理和科技應用，因地制宜進行產業開發，用實實在在的治理成果和良好的收益，激發了周邊群眾和廣大社會力量參與水土流失治理的熱情。同時，民間資本通過土地流轉政策，將一些國家和地方水土保持項目治理成果從農民手中流轉過來，明確產業開發方向，投入一定資金，進行再治理、再鞏固、再提高，并從中獲益，示范和帶動項目區群眾主動對治理成果進行經營管理，確保了工程建設治一片、成一片、發揮效益一片。

4 政府在民間資本治理水土流失過程中的主要作用

4.1 政策扶持

臨洮縣政府制定了《關于拍賣“四荒”地使用權的實施辦法》，從政策上極大地調動了社會力量治理水土流失的積極性，也拉開了這一地區以拍賣、承包、租賃等方式開展治理“四荒”地的良好局面，在治理過程中涌現出了石建全、陳國良等10余戶先進治理大戶，一批民營企業也加入到水土保持工程建設隊伍中，為生態環境脆弱地區水土流失治理樹立了典范。平涼市崆峒區政府出臺了《關于加快崆峒區“四荒”地建設的實施意見》， 2012年崆峒區水保治理大戶共投入120多萬元，完成治理面積400 hm2。

4.2 組織引導

為正確引導民間資本參與水土保持工程建設，縣級政府充分發揮組織協調作用，縣級水行政主管部門主動為民間資本投資人提供有關水土流失治理信息，引導民間資本投資人在公告區域按有關規程規范編制治理開發實施方案。縣級有關部門共同參與，鼓勵民間資本投資人積極吸納當地群眾參與水保工程建設，引導群眾共同致富。秦安縣通過坡耕地治理，將新修梯田進行土地使用權流轉，建設果園基地。縣委、縣政府也協調各部門將支農惠農項目資源有效整合，明確要求縣林業局組織技術人員為果樹栽植提供技術保障，縣農業局提供化肥、地膜，組織技術人員引導民營企業和水保治理大戶在幼齡果園內種植全膜覆蓋玉米、馬鈴薯、地膜黃豆，縣水利局為土地流轉戶無償提供雨水集蓄工程。同時縣政府將土地使用權流轉建基地作為考核鄉鎮政府的內容之一，實行縣人大、政協巡視調研和定期聽取匯報制度。縣四大班子領導定期、不定期深入建園現場進行督導檢查，協調解決有關問題和困難，為土地使用權流轉建基地提供了有力的組織保證。據統計，秦安縣以新修梯田為主體，與天水豐收農業公司、秦安縣炫通工貿有限公司及當地果樹專業戶簽訂合同，流轉土地面積達400 hm2，實施高標準建園，建成蘋果、核桃等果業生產基地，為區域內經濟發展起到了良好的示范作用。

4.3 技術服務

各級水利水保部門充分發揮技術優勢，積極為民間資本參與水土保持工程建設提供技術咨詢和指導服務。環縣高度重視民間資本參與水土保持工程建設工作，縣水保局充分發揮技術優勢，從項目選擇、建設內容、建設規模、措施配置、工程設計、施工建設、建后管護等方面提供技術指導和服務，確保民間資本參與的水土保持工程符合縣上的水土保持綜合治理目標和專項規劃要求。崆峒區民間資本參與水保建設突出“自發集資、主動治理”的特點，以經濟效益為引導，以民間融資、市場融資為驅動，集中勞力、時間和機械按照標準規范進行水土保持工程建設，確保工程建后效益發揮正常，也使投資人享受到了參與水土保持工程建設所帶來的實惠。

4.4 項目支持

近年來，甘肅省加大了民間資本參與水土保持工程建設的扶持力度，在國家政策許可的范圍內，安排資金支持民間資本的發展。景泰縣民營企業家郭維平抱著造福桑梓的信念，開展水溝流域的治理。按照“溝底打壩蓄水，溝坡植被綠化，水域周邊建造休閑娛樂場所，逐步形成融漢長城遺址、民俗文化、水利風景區為一體的水溝濕地公園”的治理思路，先后投入3 110萬元，修建了相關配套設施，對周邊生態環境進行了治理。2012年省上從中央預算內資金中安排120萬元，用于水溝流域水土保持綜合治理，工程完成治理水土流失面積0.75 km2。水溝濕地公園邊投資、邊開發，人文效益、環境保護效益、生態效益、社會效益逐年在提高，僅旅游經濟收入一項2012年就累計達到260萬元。秦州區在耤河示范區一期項目建設中共吸引社會資金達1億多元，其中開發商投入9 800多萬元，企事業單位、社會團體、部隊、學校共投入5 000多萬元。

5 民間資本參與水土流失治理的困難與問題

甘肅省民間資本參與水土保持工程建設的形式多樣，各具特色，有成功的典型，也有失敗的案例。如莊浪縣農民王利民投入資金400多萬元進行生態旅游開發，由于前期未規劃，資金鏈斷裂，項目建設處于停工狀態。再如環縣農民自發打壩蓄水，因缺乏資金中途被迫停工，工程目前處于危險期，若有大暴雨，后果不堪設想。這些都表明民間資本參與水土保持工程建設還存在一些困難和明顯不足：

一是因我省經濟相對落后，民間資本參與水土保持工程建設數量少、規模小的現狀在短期內難以改變。

二是因水土保持生態建設項目的經濟效益不明顯和技術指導、治理監管、項目扶持措施跟進不及時等諸多原因，民間資本參與水土保持工程建設的積極性一時難以調動起來。

三是盡管水利部出臺了《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，但我省各級在引導上還不夠主動，缺乏實質性的、可操作性強的省、市、縣三級配套的優惠政策。

四是宣傳發動不夠廣泛深入，各地對民間資本參與水土保持工程建設的重要作用認識不足，民間資本參與水土流失治理的廣度還不夠大。

6 關于民間資本參與水土保持生態建設的建議

一是及時掌握參與治理情況。按照水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》要求，督促和指導民間資本參與大戶特別是規模以上的大戶，做好水土保持規劃，制定治理開發實施方案，并向縣級水行政主管部門提出申請；依據實施方案，加強項目實施工作中的監督檢查，及時跟進，掌握工程建設相關信息。

二是逐級制定相關配套政策。結合水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》和國家相關政策，制定我省對民間資本參與者最為關心的土地流轉、銀行貸款、項目支持、稅費減免等具有實質性的、可操作性強的配套優惠政策。

三是加強技術服務與指導。我省各級水保部門要進一步摸清水土流失狀況，統籌做好省級和市縣兩級水保專項規劃，結合當地經濟社會發展要求，明確防治區的功能定位，以便在為政府決策提供依據的同時，為民間資本參與治理提供參考。各級水保部門也要向民間資本主體提供規劃、設計等技術指導，定期對大戶進行科技培訓服務。

四是強化治理開發初期監管。我省民間資本大戶在參與水土流失治理初期，由于開發強度較大，容易產生新的人為水土流失。各地在貫徹落實水土保持法、甘肅省水土保持條例的同時，應加強監督檢查，在保證參與大戶享有相關合同權益時，嚴格履行水土保持責任義務，按照有關規劃、標準和治理開發方案，保質、保量按時完成治理任務，防止造成新的水土流失。

五是加大項目扶持力度。由于水土保持項目見效較慢、投資回報率不是很高、形成的資產難以評估抵押，許多金融企業不愿向民間資本業主發放貸款，工程建設融資難度較大。建議各地出臺支持民間資本參與治理的小額低息、無息貸款優惠政策。同時，省上應加大項目支持，以中央預算內投資水土保持工程建設項目支持吸引民間資本投入水土流失治理，以項目扶持建立“以獎代補”“先建后補”等激勵機制。

六是加強政策宣傳引導。我省各級政府應緊扣民間資本參與水土流失治理服務生態、促進民生的特點，不斷總結，廣泛宣傳。要充分利用廣播、電視、報刊、網絡等，做好政策的解讀，用生動的實例、鮮活的形式，宣傳民間資本參與的重大意義、優惠政策和明顯成效，總結推廣先進典型，擴大工程實施的社會影響，在全社會營造關心、重視、支持民間資本參與水土流失治理的良好氛圍。