晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督執(zhí)法存在問題與對策

徐 林

(黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

晉陜蒙接壤地區(qū)位于晉西北黃土高原、陜北黃土高原與鄂爾多斯高原的交接地帶，包括山西河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣、興縣，陜西神木縣、府谷縣、榆陽區(qū)和橫山縣，內(nèi)蒙古托克托縣、達(dá)拉特旗、準(zhǔn)格爾旗、東勝區(qū)、伊金霍洛旗等13個縣(旗、區(qū))，面積約5.44萬km2，人口約328萬人。該區(qū)域以黃土丘陵溝壑和風(fēng)沙灘地地貌為主，干旱少雨多風(fēng)，蒸發(fā)量大，植被稀疏，自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴(yán)重，是黃河粗泥沙集中來源區(qū)，屬國家級水土流失重點治理區(qū)。區(qū)域內(nèi)自然資源十分豐富，富含8類48種礦產(chǎn)資源，尤以煤炭、石油、天然氣儲量豐富而著稱，被譽為“黑三角”。其中，神府、東勝、準(zhǔn)格爾及河?xùn)|四大煤田儲煤面積達(dá)3.3萬km2，已探明儲量2 800億t。區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目眾多，是我國“西電東送”的重要起點、“北煤南運”的核心源地和重要的能源重化工基地，在國家經(jīng)濟建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。當(dāng)前，該區(qū)域生產(chǎn)建設(shè)項目基本按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。部批項目監(jiān)管工作基本按照流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的模式進行；地方審批項目主要由市、縣(旗、區(qū))水土保持監(jiān)督部門監(jiān)管，省級水土保持監(jiān)督部門每年抽查少數(shù)項目，流域機構(gòu)基本上不管。黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局作為國家在該區(qū)域設(shè)立的專門水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門，2005年以來，根據(jù)水土保持法的規(guī)定和部、委文件要求，認(rèn)真開展了以在建部批項目督查為主要內(nèi)容的水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，有效地預(yù)防和減少了人為水土流失，遏制了生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，為促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著該區(qū)域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人為水土流失仍在加劇，隨之出現(xiàn)的問題也越來越多，急需進一步研究解決。在今后的監(jiān)督執(zhí)法中，若不認(rèn)真對待這些問題，則勢必影響監(jiān)督執(zhí)法效果，“遏制人為水土流失”也必將成為一句空話。因此，認(rèn)真探索研究這些問題是非常必要的。

1 問 題

1.1 水土保持法配套制度建設(shè)滯后，執(zhí)法依據(jù)缺失

目前，水土保持法有些規(guī)定比較原則，可操作性不夠強，且相關(guān)配套法律制度建設(shè)滯后，導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)缺失。如水土保持法第二十七條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。”但是對建設(shè)單位滯后實施水土保持措施應(yīng)如何懲罰，水土保持法并沒有作明確規(guī)定，導(dǎo)致水土保持監(jiān)督部門在執(zhí)法監(jiān)管中遇到此類問題時，特別是要求建設(shè)單位整改而又拒不整改時，因缺乏相應(yīng)的具體法律依據(jù)而無法執(zhí)法，甚為尷尬。

1.2 部批項目重審批、輕監(jiān)管，流域機構(gòu)履職不到位

一是方案未送達(dá)基層水土保持監(jiān)督管理部門，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)管缺乏依據(jù)。二是重審查、驗收，輕監(jiān)管。流域機構(gòu)尤其是晉陜蒙監(jiān)督局作為國家在該區(qū)域設(shè)立的專門水土保持監(jiān)督機構(gòu)代部行使監(jiān)督檢查權(quán)嚴(yán)重不到位，缺乏常態(tài)化監(jiān)管，導(dǎo)致“三同時”制度落實不到位。三是驗收前既不征求基層水土保持監(jiān)督管理部門的意見也不讓其參加驗收會，致使基層管理部門不能及時掌握存在的問題及跟蹤督促落實。

1.3 水土保持執(zhí)法監(jiān)管力度不夠，地方行政干預(yù)嚴(yán)重

一是流域管理機構(gòu)每年對在建部批項目開展監(jiān)督檢查工作基本以“運動式”的方式，且由于受執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、人員身份等因素的制約對違法行為缺乏有效的處理手段，逐漸讓生產(chǎn)建設(shè)單位認(rèn)為是一種例行檢查，應(yīng)付即可，流于形式。二是受地方保護、行政干預(yù)等因素的影響，地方水行政主管部門遇到重大違法行為不敢查處，極大地?fù)p害了水土保持法律法規(guī)的權(quán)威，降低了水土保持行業(yè)地位。 三是針對一些屢糾不改、存在重大違法行為的項目，查處不力。

1.4 流域與區(qū)域監(jiān)管分工不夠明確，相互間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制

目前，流域機構(gòu)與地方水行政主管部門間的職責(zé)分工不夠明確，且缺乏相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致有些重大違法行為得不到及時有效制止或查處。如水土保持法第二十九條規(guī)定：“縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。”但是，由誰負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)問題、誰負(fù)責(zé)處理、怎么處理，水土保持法并未作明確、具體的規(guī)定，特別是部批項目發(fā)生違法違規(guī)行為時，經(jīng)常不能得到及時有效制止。

1.5 地方政府相關(guān)職能部門間缺乏溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政府項目監(jiān)管缺失

目前，一些地方政府項目由于相關(guān)職能部門間缺乏有效溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致審批手續(xù)不完善，甚至不履行審批手續(xù)，也不采取有效治理措施或治理不到位，且地方水土保持監(jiān)管部門也不敢管。如有些地方審批的公路項目，建設(shè)單位大多數(shù)是地方交通主管部門，地方水行政主管部門因行政干預(yù)而不敢管，流域機構(gòu)因缺乏明確授權(quán)而不管，導(dǎo)致監(jiān)管缺失，致使此類項目水土保持違法違規(guī)行為經(jīng)常發(fā)生，造成嚴(yán)重的人為水土流失。

1.6 少數(shù)生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持法制觀念淡薄，生態(tài)環(huán)境意識差

該區(qū)域大多數(shù)生產(chǎn)建設(shè)單位，能嚴(yán)格按照水土保持法律法規(guī)的要求開展水土保持工作，但也有個別行業(yè)、個別生產(chǎn)建設(shè)單位不重視水土保持工作。如有些項目，在行業(yè)主管部門審核建設(shè)投資時，不執(zhí)行水土保持法有關(guān)規(guī)定，全部或部分核減水土保持投資；個別生產(chǎn)建設(shè)單位只重視與主體工程關(guān)系密切的水土流失防治措施，而降低遠(yuǎn)離主體工程、遠(yuǎn)離工作和生活區(qū)的采石場、取土場、施工跡地、棄土棄渣場的治理標(biāo)準(zhǔn)，甚至根本不治理；有的項目不開展水土保持監(jiān)測和監(jiān)理工作、拒不繳納水土保持設(shè)施補償費，甚至向河道、溝谷中亂棄亂倒，造成嚴(yán)重的人為水土流失，惡化了生態(tài)環(huán)境。以上現(xiàn)象表明個別行業(yè)主管部門和個別生產(chǎn)建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)的水土保持法制觀念淡薄、生態(tài)環(huán)境意識差。

1.7 水土保持監(jiān)測、監(jiān)理開展不到位，流于形式，損害了行業(yè)形象

一是建設(shè)、施工單位對監(jiān)測、監(jiān)理工作重要性認(rèn)識不夠，認(rèn)為開展此工作只是為了驗收的需要。二是市場混亂，資質(zhì)任意借用，相互壓價、無序競爭，合同價款不能滿足實際工作需要，從業(yè)人員水平參差不齊，導(dǎo)致監(jiān)測、監(jiān)理工作不規(guī)范、不深入，甚至流于形式，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，嚴(yán)重地?fù)p害了水土保持行業(yè)形象。三是缺乏行之有效的考核機制，當(dāng)前，國家對從事生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測、監(jiān)理技術(shù)服務(wù)工作的單位和人員的日常監(jiān)管、考核等方面的規(guī)定不夠具體、明確，如誰來監(jiān)管和考核、考核的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、考核結(jié)果的處理等尚無明確、具體的規(guī)定。近年來，我們盡管開展了水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作的考評，但由于缺乏明確、具體的法律依據(jù)，致使考評工作無法深入、有效開展。

1.8 水土保持法律法規(guī)宣傳不到位，群眾參與不夠

目前，水土保持法律法規(guī)宣傳工作開展非常不到位，群眾對水土保持工作不了解，對水土保持違法行為的危害性認(rèn)識不夠，導(dǎo)致水土保持工作缺乏群眾參與，影響水土保持工作深入有效開展。

2 對 策

為了解決這些問題，提高黃河流域晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督執(zhí)法的質(zhì)量與水平，促進流域水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作深入有效開展，有效遏制人為水土流失，筆者提出以下幾點對策：

2.1 實現(xiàn)部批項目監(jiān)管常態(tài)化，充分發(fā)揮流域機構(gòu)的作用

當(dāng)前，流域機構(gòu)對部批項目水土保持工作的監(jiān)督檢查每年都集中在一段時間以“運動式”的方式開展，由于督查任務(wù)重、時間緊，所以督查過程難免會出現(xiàn)走馬觀花的現(xiàn)象，督查工作很難深入、細(xì)致，難以全面掌握在建項目的水土保持工作情況，導(dǎo)致水土保持監(jiān)督管理工作很難深入、有效開展。雖然，我們也針對督查中發(fā)現(xiàn)的問題及時下發(fā)了書面督查意見，但基本上不根據(jù)項目的實際情況進行現(xiàn)場跟蹤督促落實，大多通過電話詢問、生產(chǎn)建設(shè)單位書面匯報等方式了解項目的整改落實情況。正因為如此，我們也就不能及時、有效掌握在建項目的水土保持工作動態(tài)，難以做到有效管理；讓很多地方水行政主管部門、生產(chǎn)建設(shè)單位認(rèn)為我們對部批項目的督查僅是年度的例行檢查，甚至出現(xiàn)應(yīng)付的局面。因此，我們應(yīng)按照水土保持法第五條、第二十九條、第四十三條賦予流域機構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，針對在建項目水土保持工作實時開展情況進行監(jiān)督檢查，實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作的常態(tài)化，以進一步推動生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作，充分發(fā)揮流域機構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)管作用。

2.2 強化執(zhí)法監(jiān)管工作，全力查處重大違法行為

當(dāng)前，隨著區(qū)域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，生產(chǎn)建設(shè)活動愈發(fā)頻繁，水土保持違法行為頻繁發(fā)生，人為水土流失日趨嚴(yán)重。因此，我們應(yīng)加大在建項目水土保持工作的執(zhí)法監(jiān)管力度，及時糾正違法違規(guī)行為，針對屢糾不改、存在重大違法行為的項目，要嚴(yán)格依法查處，如采取通報、組織媒體曝光、聯(lián)合地方有關(guān)水行政主管部門查處等措施，全力遏制人為水土流失。

2.3 加強溝通協(xié)調(diào)，切實做好部批項目監(jiān)督管理工作

一是方案審批階段把好“入門關(guān)”，保證水土保持方案的質(zhì)量和可操作性，落實方案送達(dá)制度。二是方案實施階段做好監(jiān)督檢查工作，確保方案落到實處，切實減少建設(shè)期間人為水土流失。三是驗收階段把好“出口關(guān)”，驗收前應(yīng)征求晉陜蒙監(jiān)督局及當(dāng)?shù)乜h(旗、區(qū))監(jiān)管部門的意見，并讓其參加驗收工作，以便能夠及時掌握驗收時存在的問題，便于后續(xù)跟蹤督促落實，更好地促進水土保持法定責(zé)任和義務(wù)落實到位。

2.4 加大對地方監(jiān)督部門支持力度，避免行政干預(yù)

一是流域機構(gòu)要通過檢查地方監(jiān)督部門工作，發(fā)現(xiàn)問題，向地方政府提出建設(shè)性意見，支持地方監(jiān)督部門的執(zhí)法監(jiān)管工作深入開展。二是流域機構(gòu)要通過對在建地方項目的督查，發(fā)現(xiàn)問題，支持地方監(jiān)管部門查處重大違法行為。

2.5 加強監(jiān)測、監(jiān)理工作考核，促進其規(guī)范有效開展

一是要制定切實可行的考核制度，細(xì)化考核指標(biāo)，嚴(yán)格考核監(jiān)測、監(jiān)理工作，及時公布考核結(jié)果。二是要加強水土保持監(jiān)測、監(jiān)理技術(shù)服務(wù)市場的監(jiān)管工作，嚴(yán)格執(zhí)行資質(zhì)升降、延續(xù)、淘汰制度，嚴(yán)肅查處資質(zhì)借用、無證人員上崗等違法行為，規(guī)范水土保持監(jiān)測、監(jiān)理技術(shù)服務(wù)工作，促進生產(chǎn)建設(shè)項目水保工作有效開展。

2.6 完善法律制度，為執(zhí)法監(jiān)管提供充分法律依據(jù)

一是盡快完善水土保持法相關(guān)配套制度建設(shè)，為執(zhí)法監(jiān)管工作提供充分法律依據(jù)。二是《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》實施20年來，極大地促進了晉陜蒙接壤地區(qū)各項水土保持工作，鑒于該規(guī)定對晉陜蒙接壤地區(qū)的極端重要性，建議上級相關(guān)部門推進此項規(guī)定的修訂工作。

2.7 強化培訓(xùn)、加大宣傳，提高群眾的參與意識

一是流域機構(gòu)多組織和舉辦由水保執(zhí)法監(jiān)管人員、生產(chǎn)建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)參加的執(zhí)法監(jiān)管培訓(xùn)班，組織開展座談交流、現(xiàn)場觀摩等活動。二是要采取各種形式，充分發(fā)揮媒介作用，面向各級領(lǐng)導(dǎo)、面向廣大群眾、面向生產(chǎn)建設(shè)單位，切實做好水土保持法宣傳工作，增強全社會水土流失憂患意識和水土保持法制意識，為水土保持執(zhí)法監(jiān)管工作深入開展?fàn)I造良好的輿論氛圍、打下良好的群眾基礎(chǔ)。