礦產資源-資產-資本研究現狀與思考

施俊法，齊亞彬,張洪濤，唐金榮，吳傳璧

(1.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；2.中國地質調查局，北京 100037；3.國土資源部信息中心，北京100812)

縱觀人類社會發展歷史，人類文明的每一次進步，都與礦產資源利用能力、方式和水平的提高有關，沒有充分的礦產資源保障，人類的物質文明就失去了生存基礎。在經濟全球化時代，一個國家的礦產資源稟賦和管理狀況，直接或間接地推動或制約著其經濟的發展。因此，完善乃至變革礦產資源管理制度，全方位提升管理水平，是保證國家資源安全、關系國家經濟發展的重大戰略問題。

1 三資研究的主要背景

1.1 中國是世界資源生產和消費重心，倒逼礦產資源管理市場化改革

縱覽全球礦業發展史，世界礦業重心出現了幾次大轉移。19世紀中期在歐洲，19世紀末轉移到美國，從20世紀后半葉開始，全球礦業重心與消費重心開始出現分離，需求方多為包括日本、韓國在內的經濟發達國家，供應方多為發展中國家。進入新千年以來，新興國家嶄露頭角，全球礦業重心出現多元化的發展，中國成了礦產資源消費、生產和進口大國，也成了世界資源消費重心和世界主要礦業重心，將全球礦業推向了新一輪礦業繁榮周期[1]。

在經濟全球化條件下，中國以出口為導向的經濟發展方式一方面消耗了發達經濟體過剩的初級資源需求量，另一方面通過國內生產又將制成品出口至發達經濟體。中國扮演了“世界工廠”的角色，成為了世界第一的資源生產國、消費國和進口國。據統計，2013年，煤炭、鐵礦石、銅、鋁土礦、金產量分別達到36.8億t、14.5億t、175.18萬t、4000萬t、428.16t，較2003均翻了一番以上，占全球的比例分別達到47.4%、48.3%、9.6%、14.6%和14.2%。2013年，煤炭、鐵礦石、銅、鋁土礦、金消費量分別為36.1億t、10.86億t、983萬t、2195.5萬t、1176.4t，占全球的比例依次為50.3%、51.7%、46.8%、47.3%和31.3%，有22種礦產消費量居世界第一，消費占全球30%以上。

在這種情況下，中國的礦產資源需求和礦業活動，都對全球礦產品供應、價格和礦產勘查投入具有舉足輕重的影響。中國礦產資源管理制度改革和礦業發展必然受到世界關注，也必須著眼全球大勢，推進礦產資源管理市場化改革，使礦產勘查與開發管理工作與世界接軌。

1.2 市場經濟條件下我國礦產資源管理面臨巨大挑戰

礦產資源管理要從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，我國的資源調查、勘查到開發利用各環節的管理與國際礦業市場通用規則接軌，仍然面臨著巨大挑戰。特別是從“三資”關系的角度認識礦產資源管理，優化管理制度和體制，面臨著一系列實際問題，主要表現在以下方面。

一是要克服計劃經濟時期礦產資源管理的慣性思維。我國計劃經濟時期的礦產資源管理體制以政府為主導，集中統一勘查與調配資源，曾對我國經濟發展發揮了重要保障作用。然而，在這種體制下，資源勘查與開發的資本來源單一，資產經營權限不清，運營實體經濟責任不明，相關法律法規不完善甚至缺失，限制了各方面的積極性，民營資本無法投入。在從行政管理為主的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡時，必須轉向經濟、法律、行政、科技手段并用的綜合管理，逐步實現市場機制在礦產資源勘查與利用管理中發揮決定性作用。但是，礦產資源管理中計劃經濟的慣性思維，仍約束著資源管理改革、服務經濟建設的總目標。

二是礦產資源的產權管理錯位和缺位。“國家對礦產資源所有”，依法對屬于它的礦產資源享有占有、使用、收益和處分的權力，是一組權力，而不僅僅是單一的所有權[2]。在這一組權力中，所有權是礦產資源核心產權的核心，它體現一個國家的“主權”，為國家經濟系統的穩定運行提供資源保障[3]。

我國將礦產資源所有權與使用權分離，以礦業權形式將使用權授予經濟實體，這是推進礦產資源管理市場化改革的根本原則和重大嘗試。因此，礦業權不過是礦產資源所有權派生出來的一項權力，是所有權人賦予礦業權人對礦產資源進行勘查、開發等一系列經濟活動的權利。但在實際運行中，由于對這一根本原則認識不一，產生不少偏差。例如，把礦產資源國家所有誤認為各級政府所有，甚至認為“資源在哪，就歸哪里所有”，把礦業權許可環節當作重要財政來源。在礦業權出讓方面，仍存在有償和無償取得的“雙軌制”，企事不分，使礦產資源租地(探礦區塊)被國有企業或事業單位幾乎無償占有。有的地方不管原探礦權人是誰，一旦找到大礦，政府一律回收，強權“配置”大型國有企業，或以“拍掛招”形式出讓，損害了探礦權人的權益。有的地方為招商引資，擅自擴大礦業權協議出讓的范圍。一些探礦權人“跑馬圈地”、“圈而不探”、“以采代探”、無證勘查，不履行法定義務，無意找礦突破，熱衷探礦權炒賣。很多地方礦山的產權不明晰，存在多家實質占有但并未明確使用權的情況。一些地方私挖濫采，越界開采，“挑肥棄瘦”，破壞式開采普遍存在，“吃菜心”、“采厚棄薄”、“采一棄一”，礦主只追求短期經濟利益，開發秩序混亂。礦業權二級轉讓市場不規范，“大礦小賣”、“小礦大賣”現象屢屢發生。

三是我國礦業市場主體不發育。企業是礦產資源勘查與開發利用的主體，是實現資源到資產再到資本的運營主體。因此，離開了企業，談礦業市場是毫無意義的。從國際來看，礦業企業找礦人、初級公司、高級公司組成。這些勘查主體之間，既有分工，也有重疊，完成從最前端到最后端的全部礦產勘查工作，有利于勘查要素的優化配置，有利于礦床的迅速發現，有利于降低勘查風險，有利于勘查資本的增值。作為地質找礦的主力軍，我國國有地勘單位改革進展緩慢，未能成為礦業市場的主體，相反在事業單位改革過程中有向后退縮的傾向。我國礦產勘查主體仍以地勘單位為主，民營公司較少，與高風險、高回報的風險勘查不適應；大型礦業企業實力不強，管理不精，難與跨國公司競爭。

四是我國礦業資本市場建設滯后。我國現有礦產勘查標準規范和服務體系不能滿足礦業企業上市的要求。我國礦業資本市場的建立還面臨配套的服務體系建設滯后的約束，如儲量評審機構絕大部分是事業性質單位，缺失自主經營、自擔責任的市場主體；缺少涵蓋地質、投資、法律等的綜合性中介服務組織，造成資本、信息難以自由有序流動；注冊地質師制度缺失，從業責任難以落實，從業質量難以保證。當前，即使國有地勘單位都轉變為企業，但如果沒有各種市場支撐，特別是沒有化解勘查風險和礦業權流轉與變現的礦業資本市場，以商業性礦產勘查為主業的地勘企業必死無疑。

五是礦產資源管理體制機制存在缺陷。由于產權制度不健全，礦產資源稅費制度和利益分配機制不完善，造成礦產資源價格體系不合理，無法充分反映礦產資源的市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本。

據統計，2011年國家資源稅為598.87億元，同比增長43.4%，同年代表國家所有的礦產資源補償費(相當于國外權利金)為182億元，不到資源稅的三分之一，明顯有“揚稅抑費”的制度改革傾向，壓縮了資源補償費的改革空間。據統計2007～2010年間，云南省礦產資源補償費征收額為4.27億元，而有償使用費(價款)高達27.25億元[4]。

我國礦產資源損害權益補償機制不完善，使得礦產資源價格中的外部性補償成本缺失，不能充分反映因礦產資源的可耗竭性而需要的代際與代內補償，以及因礦產資源對環境、生態和社區的破壞而需要的環境價值補償和礦區補償，從而使生產過程中企業成本小于社會成本，地方政府對負外部性無力內部化[5]，導致了礦區環境污染嚴重，地質勘查工作外部環境日趨惡化。

黨的十八屆三中全會明確提出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更加可持續發展”，這為深化我國礦產資源管理制度改革指明了方向，提出了要求。

2 三資關系研究進展與問題

礦產資源作為一種基本生產資料，在實際的經濟運行中具有資源、資產、資本三重屬性。資源強調的是自然屬性，是實物量，是市場經濟的“糧食與燃料”。資產強調的是經濟屬性，是資源的價值，是實物量的貨幣化，是市場經濟的“靈魂”。資本是流動的資產，是資源價值中能夠帶來價值增值的價值，是市場經濟的“血液”。在廣義的礦業活動中，礦產資源的這三重屬性同時并存，是同一事物不同側面的反映。在礦產資源勘查、開發和利用的各階段，資源、資產和資本既是三重屬性，又是礦業生產的三種生產要素，兩者的疊加，使三資關系更加復雜。

2.1 三資關系研究進展

我國與礦產勘查工作有關的三資研究始于20世紀80年代。改革開放之初，各行各業積極探索市場化改革，礦產資源的資產屬性也逐漸被認識，礦產資源產權制度改革成為一個重大研究課題。盡管當時處于計劃經濟條件下，礦產資源勘查與開發仍由國家計劃驅動和管理，但已出現了地質勘探工作“三化”(地質單位企業化、地質工作社會化和地質成果商品化)的思考，朦朧地觸及到礦產勘查工作中的三資關系和市場化改革。1986年《礦產資源法》頒布實施，設置了探礦權和采礦權，明確了礦產資源產權管理內涵。2003年以來，隨著全球化、市場化、工業化進程加快，礦產資源供需矛盾日益突出，礦產資源的資產屬性進一步顯化，資本屬性日益凸顯，使三資研究有了新發展。

一是關于資源資產化研究。強化對所有權管理研究，通過對礦產資源實行資產化管理，向以產權為中心的礦產資源綜合管理模式的過渡，將國家所有權與使用、經營權分離，使資源性資產進入市場，從而實現其價值的流動，保障國家所有權在經濟上的實現，也保證了礦業企業的市場運營[6]。礦產資源資產的產權分為所有權和使用權，由所有權產生的資產是自然資源價值，由使用權產生的資產是投資形成的價值[7]。資產化的關鍵是化在“礦業權”上，即資產化在用益物權上，而不是化在所有權上[8]。中國國土資源經濟研究院資源資產與市場項目組(2010)認為，資產管理以“礦業權管理”為核心[9]。

二是關于資源資本化研究。關于資源資本化，不同學者在內涵關注點存在較大的差異。礦產資源開發利用中如何體現所有者權益、礦產資源發現權權益，以及使采礦權人更珍惜有償獲得的礦產資源問題，被認為是資源資本化的論題。有人認為，礦產資源資本化包含采礦權購入資本化、探礦權占有資本化、礦產資源所有權收益資本化三層含義[10]。進而提出，破除探礦權的“物權所有權”屬性，將其確認為“用益物權”；設立“發現權”，確認發現權價值予以“商品化”；設立“開采權”，由礦山企業付費取得；國家征收的“資源稅”應改為“環境資源稅”或“資源損失費”；國家征收的“礦產資源補償費”應改為“資源替代費”；對國家收取的“礦山地質環境恢復保證金”進行資本化運作[11]。實際上，這種觀點是資源或資產的內部資本化問題。另一種觀點認為，只要外部資本進入礦業生產領域的各個環節，通過礦業權的投資、融資或者股權的變動間接地對礦業權和礦產資源開發利用活動施加影響，屬于資源或資產外部的資本化，是推動礦產勘查開發有效途徑。因此，礦業資本市場監管以“信用管理”為核心[12]，更加關注外部資本與資源資本化對接的市場化建設。

三是關于資源、資產、資本三者關系研究。方克定在何賢杰等(2002)《礦產資源管理通論》的序言[12]中有這樣的論述，即“狹義的礦產資源管理與礦業權市場和礦業資本市場是脫節的，如何把它們銜接起來，促進其一體化，并據以調整礦產資源管理內容和管理方式是非解決不可的問題”，這可能是最早提出的關于三資關系的觀點。從現有研究成果來看，國內學者對礦產資源具有資源、資產、資本三重屬性達成共識，且認為儲量管理、產權管理、資產及收益管理是我國實行資源、資產、資本綜合管理的重點研究內容。礦業權是資源資產化和資本化的核心[13-14]等等。向建群(2013)認為，礦產管理的資源化、資產化和資本化，是以礦產價值為基礎，核心是礦產權益的流轉[15]。付英(2011)提出建立以產權管理為核心、以儲量管理為基礎的礦產資源、資產、資本“一體化”管理的制度框架[15]。劉欣(2010)認為，資源管理要向實物性的資源管理、權利性的資產管理和價值性的資本管理有機結合、良性互動的一體化管理模式轉變[13]。

過去礦產資源更多的是關注礦產的資源屬性(自然屬性)，市場經濟條件下其資產屬性、資本屬性突顯。前者是實物形態，后者是價值形態，兩者既有聯系，又有區別。強調資源的資產、資本屬性，重點是要明晰產權，突出財產權益，考慮運營增值，體現權益分配等。相對來說，傳統的資源管理是靜態的管理，而“三資”綜合管理，是一個全價值鏈管理，是動態管理。

2.2 三資關系研究面臨的主要問題

關于三資關系研究當前主要存在問題，可以概括為“四多四少”，即資產研究多，資本研究少；三資概念本身研究多，三資轉化途徑研究少；理性分析多，實證分析少；宏觀層面研究多，微觀操作層面研究少。之所以出現這種現象，是因為：

一是基礎理論研究薄弱。資源、資產、資本及其相互關系研究是一個很大課題，涉及面寬，內容廣，需要眾多基礎理論支撐，例如，“價值理論”、“交易費用理論”、“產權理論”、“信用制度理論”等。這些理論是三資關系研究的基礎理論，但如何將這些理論用于解釋三資關系及其應用，需要深入研究。

二是對我國礦政管理實踐經驗總結不夠。進入新世紀以來，我國主要資源省(區、市)都根據自己的情況，出臺了一系列礦產資源管理政策，推進資源-資產-資本的轉化，促進了礦產勘查與開發，積累了豐富經驗。這都需要我們從理論上加以分析、提煉、提升，從實際案例中總結模式，深化認識。

三是市場經濟條件下三資作為礦業生產要素對礦產資源管理的重大問題研究不足。在礦產資源管理與礦業管理的關系上，在計劃經濟時期，重產品和產業管理、輕資源管理，重產業上游的資源管理，輕下游的資源管理，重資源開發利用、輕資源保護；在市場經濟條件下，礦產資源管理必須貫穿于礦產資源勘查、開采、加工利用、流通、節約保護和儲備的全過程。

3 關于三資關系研究的思考

礦產資源是不可再生的，它不可能取之不盡，用之不竭。礦產資源具有有用性、稀缺性、不可再生性、隱蔽性，以及投資的風險性。礦產資源有用性、稀缺性具有動態性變化的特征，即隨著經濟、技術、科學的變化而變化。因此，礦產資源不同于土地、森林等自然資源，其產權管理、資本化管理都具有明顯的特殊性，而且管理難度明顯加大。

3.1 研究思路

以勘查開發過程為橫軸，以三資轉化關系為縱軸，以礦業權管理為主線，研究在礦產勘查與開發不同階段的政策與環境對三資轉化的影響，從多視角、寬領域、全方位、深層次地研究資源、資產和資本關系，明晰市場經濟條件下礦產資源管理市場化改革的方向。從理論上理清礦產資源、資產、資本的基本內涵、相互關系、轉化條件，進而指導解決礦產資源領域突出的實際問題，構建礦產資源、資產、資本綜合管理的新體制、新機制，適應礦產資源管理的市場化改革，打通資源、資產和資本關系轉化的梗阻問題，建立起一套“簡約、高效、明晰、法制、公平、共贏”礦產資源管理機制，推進資源、資產、資本的有效轉化，實現礦業可持續發展。

3.2 主要研究方向

3.2.1 三資關系基礎理論研究

鑒于目前我國對資源、資產、資本三者關系的較為薄弱，建議從資源、資產、資本三重屬性入手，以三資轉化路徑為依據，借鑒并靈活運用價值理論、產權理論、物權理論、交易費用理論、信用制度理論、現代企業制度理論、資本市場理論、公共管理理論等相關理論，從多領域、多層次、多角度認識三資關系，構建三資關系研究的理論邏輯。

3.2.2 三資轉化中角色定位

通過考察礦產資源的資源、資產、資本三重屬性和三種生產要素的特征，以及在礦產勘查開發全過程中的演化與轉化關系，發現資源、資產和資本三者之間。資源如何顯化繼而成為資產，資產在交換與流通中實現資本化，資本通過技術勞動等實現與資源的融合，兩兩之間轉換是有條件和前提的，在這個過程產權如何分配、流轉與交換。分析研究礦業與三資轉化的關系；政府、市場、企業在三資關系中的地位和作用。

3.2.3 三資關系的國內外實證分析

剖析不同主體的三資關系，重點分析政府主導型(挪威)、市場主導型(加拿大)、政府干預型(日本)、改革發展型(俄羅斯)等三資綜合管理模式，以及大型跨國公司在不同發展階段的“三資一體化”運營模式。總結我國不同省份的三資綜合管理與企業的三資一體運營的實踐探索，以便進行國內外對比。

3.2.4 重大問題研究

一是政府角色定位。按照十八屆三中全會精神，充揮發揮市場在資源配置中決定性的作用，解決政府越位、缺位、錯位等問題。二是礦業產業的定位。礦業應定位于第一產業，既有利于我國礦業的健康發展，又能更準確地反映我國的工業化水平。三是抓住礦業權市場和礦業資本市場兩個關鍵，推進市場化改革。四是推進國有地勘單位改革，促進礦業市場主體建設。五是健全礦產資源價格形成機制，完善礦業稅費制度改革。六是礦產資源全球配置。在上述六個方面研究基礎上，提出《礦產資源法》修改核心問題及修改建議。

筆者深感三資綜合管理是我國全面深化改革的需要，也是實現資源全球配置、破解資源瓶頸的需要。在三資綜合管理實踐中，核心是厘清政府與市場的邊界，尊重地質工作規律和市場經濟規律，使市場在資源配置中起決定性的作用。筆者期望通過“三資”研究，深化認識礦產資源作為自然資源產權管理的理論基礎，為礦產資源資產管理、資源資產負債表編制提供有益的啟示。

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