三資綜合管理視角下的礦業權管理改革思路探討

周 平，朱麗麗，施俊法，邢新田

(1.中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京100083；2.中國地質調查局發展研究中心，北京100037；3.中國冶金地質總局，北京100025 )

黨的十八大以來，中央制訂和出臺了一系列政策和措施，施行簡政放權，目的就是要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不斷深化經濟社會各項領域的改革。在礦產資源領域，經過計劃經濟向市場經濟體制的轉變，初步建立了以礦業權為核心的礦產資源多元管理體系[1-5]。然而，由于歷史沿革與管理認知的不到位，這個體系尚不成熟、不完善，往往只是片面強調了資源、資產、資本管理的某一方面，迫切需要綜合認識資源、資產、資本三者的關系，實現三資綜合管理[6-7]。

三資綜合管理理念要求從礦產資源管理者角度出發，結合市場化改革的需要，著眼礦產資源在廣義礦業生產中表現出的資源、資產、資本屬性及其相互轉換關系，探討礦產資源管理的新體制。其核心思想是在社會主義市場經濟體制下，建立一套符合一般經濟運行規律，體現礦業開發“三資”特點的管理體制和運行機制。其核心抓手是進一步理順社會主義市場經濟體制下的礦業權管理與改革問題。本文將通過三資綜合管理視角來審視和探討礦業權管理的改革與發展思路，嘗試為礦證管理提供一套更加完善可行的礦業權管理模式與思路建議。

1 礦業權概念及其內涵

礦業權是指探礦人、采礦人依法在己經登記的特定礦區或者工作區內勘查、開采一定的礦產資源，取得礦產品而通過流轉獲取收益，并排除他人干涉的權利[8-9]。從物權法的角度來看，礦業權是一種用益物權，是在礦產資源所有權上設置與讓渡的他物權，具有相對獨立于所有權而存在的特性，本質上屬于私權，是以礦產資源為使用收益的對象財產權。但是礦業權并非私人所能設定、并非私人所能自由運作的純粹意義上的私權，是公法色彩濃厚的私權。它具有法定性、對世性、排他性、優先性和公示性五個特征[10-12]。

我國礦業權包括探礦權和采礦權[13]。從實際運作來看，二者有著明顯區別。一是權力內容與技術含量不同。探礦權是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內，勘查礦產資源的權利；采礦權是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。因此，前者是知識密集型產業，投入各種生產要素，主要運用地質成礦理論與關鍵勘查技術，發現和查明礦產資源，總體是為社會增加礦產資源儲量；后者屬于勞動和資金密集型產業，運用采選技術勞動與高強度的資金支撐，生產礦產品，總體是在耗減礦產資源儲量，創造社會財富。二是產權運作的目標要求不同：探礦權運作的目的是發現和查明蘊含礦產資源的客體，探明礦產儲量，或肯定或否定遠景區；而采礦權運作則是開采礦產資源和獲得相應的礦產品，保護性地消耗和擴大給定范圍內的礦產資源儲量。三是產權運作的風險程度不同：礦產資源勘查具有很強的探索性和很高的風險性，其成功率近1%～2%，需要更多的智力資源和技術方法；采礦則是在已探明的資源客體上進行，風險程度低，生產過程和結果都是確定的，但需要運用先進采選冶的技術工藝。四是產權成果的載體屬性不同。探礦活動是知識生產，需動用地質理論、地球物理、地球化學、遙感技術、探礦工程、實驗測試等多種技術方法，獲得的成果屬于認識和信息產品；而采礦是物質生產，其運用科技手段，主要在于提高“三率”，保護生態環境，防止地質災害，合理、高效、低耗地將礦產資源轉變成市場所需的礦產品。

2 礦業權與三資的關系

國家建立礦業權制度的根本目的，是以建立和完善產權保護制度為基礎，將礦產資源衍生的相關權利特許給經濟實體(企業)經營運作，使之產生實際的經濟效益。在這個過程中，必然涉及資源、資產、資本三要素的配置和轉換。三資配置和轉換的根本目的是依法追求最大增值，這一目的只有依靠礦業權運作實施。主要體現在“三資”產業鏈單個配置與轉換的行程中有依次接續的三次增值過程，即由未知礦產資源到資源性資產的增值；由資源性資產到礦產品的增值；由礦產品經過市場流通到貨幣資本的增值。前兩次屬于生產性增值，后一次屬于流通性增值，生產性增值是“三資”配置和轉換增值的物質基礎，假如沒有生產性增值，流通性增值則是“紙上談兵”。而生產性增值正是由礦業權有效運作完成的。

2.1 礦業權是三資配置和轉換的前提

礦產資源賦存于地下，隱蔽性較強，需要投入專業技術、勞動和資金才能發現和開發利用，這個過程漫長多變，風險很大。通常，礦產資源的勘查開發過程可劃分為礦產資源評價、礦產勘查、礦床評價、礦山綜合開發、礦山生產、閉坑復墾與環境恢復等6個工作階段。

在礦產資源評價階段，主要由政府、科研院所等開展基礎性、公益性地質工作，其成果為基礎地質圖件、數據包等產品。這些資料信息將成為企業申請礦業權的重要基礎，也是推動礦產資源勘查開發的基本前提。

從礦產勘查至礦床評價、礦山開發3個階段，國家將根據前期調查形成的成果資料設立相應的礦業權，鼓勵企業勘查開發被許可的資源。一旦企業承擔一定風險取得了礦業權，就擁有了對劃定范圍內(潛在的)資源進行勘查查明和開發利用的運作權，該礦業權就成為了企業的資產。這就意味著礦業權范圍內的潛在資源已經投入了實際的經濟運作。因此，從某種程度上說，礦業權是市場經濟條件下對潛在資源進行勘查查明和開發利用，成為進入經濟運作的先決條件，是資源向資產、資本轉換，參與三資配置和轉換的前提。

2.2 礦業權制度是三資配置和轉換的紐帶

礦業權制度是國家將資源勘探或開發授予企業運作的一種啟動機制。國家設立礦業權制度，許可企業運作一定范圍或數量的礦產資源(主要是潛在資源)，使企業能夠利用礦業權吸引社會資金、技術、勞務等生產要素，參與礦產資源的勘查開發。企業獲得礦業權后，就形成了一種無形資產，實現了從資本到資源到資產的初次轉換。可見，獲取礦業權是啟動礦產資源經營性運作的紐帶。

礦業權同時也是資源-資產-資本轉換的標的物。礦業權申請人可以將礦業權作為其資源-資產-資本轉換的第一標的物，以此向銀行借貸、股市融資、申請國家財政資金、自籌資金等多種形式獲得資本，向管理部門申請礦業權。獲得了礦業權，實際上就將劃定的那部分資源(潛在資源)轉換成了企業的資產，實現了資源與資本的第一次對接。礦業權人通過運營礦業權，投入更多技術、勞務及其他資產，實現礦產資源和資源性資產與其他資源、資產的對接，從整體上提升它擁有的資源性資產價值。在這一過程中，礦業權再次成為礦業權人在資本市場中吸引融資的標的物。

此外，礦業權是資源性資產增值保值的載體。礦業權人在獲得礦業權區塊內所進行的任何投入及形成的資產，都可視為對資源性資產的貢獻，均納入資源性資產的價值構成中。只不過在勘查階段的投入轉換成資產時有著正、負之分。

2.3 礦業權管理是三資管理與運營的關鍵

礦業權授予完成，意味著那部分礦產(潛在)資源有了市場主體，礦產的資產屬性就逐漸得以顯現。這有利于調動礦業權人和社會力量的積極性，提高將潛在資源轉化為資源性資產的效率。對于探礦權，探礦權人通過勘查實現自身權利，為所有者查明礦產資源，也使自己的資產增值。對于采礦權，采礦權人依據國家特許的權利，開發利用已探明資源，提高綜合利用效率，生產市場需求的礦產品，經市場流轉增值為貨幣資本，提高三資管理運營效果。

除了勘查開發和利用礦產資源，礦業權也可流轉[14]。許多案例表明，一個勘查區塊在甲探礦權人手中找不到礦，流轉至乙探礦權人手中卻找到了礦。礦業權的流轉是正常的市場行為。在礦業權流轉過程中，礦業權具有了商品屬性或體現了資產屬性。礦業權本身作為“商品”進入了市場，被礦業公司視為資產參與了市場交換，提高了三資的轉化效率。

綜上所述，礦業權作為礦產資源產權的重要組成部分，不僅是實現礦產資源所有者權益的重要手段和途徑，也是礦產資源進入市場的關鍵節點。它促進了資源、資產和資本三者的轉換，是礦產資源進入市場流通與交換的紐帶。

3 礦業權管理現狀與問題

自20世紀90年代以來，我國明確了構建以礦業權為核心的礦產資源配置市場化機制以來，出臺一系列礦業權管理辦法和文件?？傮w來看，我國的礦業權管理向市場化改革方向邁出了很大一步，但是受制于計劃經濟的歷史背景、落后的管理理念等一系列因素，當前我國的礦業權管理問題仍然很多。

3.1 現行的礦業權價款“異化”與資源稅費征收不足并存

我國礦業權制度是在原計劃經濟體制的基礎上建立、轉換而來的，而非脫胎于一個完全的市場經濟體制。這種管理制度將不可避免地與原有的體系對接、調整和改革，特別是在思維與時俱進、手段及時調整等方面嚴重滯后，造成各種認識、相關利益方不斷相互沖突。這已成為我國礦產資源三資綜合管理的一個客觀狀態。

這其中最明顯的是礦業權的價款制度。在原計劃經濟體制下，國家包攬了所有的礦產勘查投入，形成的成果資料，甚至是找到的礦化點、礦床，無不凝聚著國家的投入。這種歷史沿革已經深深地影響和決定了我國初始礦業權出讓制度的制定。礦業權的價款制度具有非常明顯的中國特色，它屬于國家出資勘查權益的范疇。因此，市場化改革之前形成的無論是探礦權，還是采礦權，都要交納價款，客觀上也影響和決定了我國礦業權利益，乃至礦產資源勘查開發利益的分配制度[15-18]。有的省份甚至將礦業權價款“異化”，不管是中央、地方政府出資，還是企業自己出資，形成的礦業權均以量計價，征收價款。按照西方現代礦業稅或資源稅(權利金)制度，國家提供基礎性、公益性地質工作資料成果與服務，拉動商業性礦產勘查，未曾有礦業權價款之說，國家只是根據其對資源的所有權征求權利金，對礦業生產征收資源稅。我國現行的礦業價款制度在多地出現執行“異化”，資源稅費存在著重復征稅/費且征收額度又有不足之嫌，未能完全體現國家作為出資者的資本權益和作為礦產資源所有者的資源性資產權益。

3.2 各利益相關者的職責權利有待進一步明確

礦產資源資產、資本化后，中央與地方政府、政府與企業、企業與礦區周邊社區原有利益關系被打破，新利益關系的形成仍在博弈中，這是我國三資綜合管理的另一基本狀態。

從資源開發利用的收益分配看，政府、礦業企業(包括礦產勘查者)、投資人、礦區居民是最主要的利益相關者，所有礦業收益應全部來自礦企，再通過法規、契約、稅收等進行再分配。但我國礦業收益大部分不是先從礦企開始的，而是政府通過價款先分配一部分，把礦業權以預先支付的形式有償配置給礦業企業(包括礦產勘查者)，而不是國外通常采用的后支付形式[19-20]。這種非正常做法，恰恰是礦業權價款“異化”的表現。在各利益相關者中，礦企與投資人的收益分配一般是契約明確的，現在的問題多出在政府與礦企、中央與地方政府之間，礦企與礦區居民之間。例如，政府與礦企之間主要是礦業稅費的設置及如何更好地體現國家的所有者權益，中央與地方各級政府的礦業收益分配如何更加合理，礦企與礦區居民之間缺乏相應的規定來規范各方權益和責任。

3.3 關于礦產資源國家所有權益的理解有誤區

根據我國母法(憲法)、基本法(民法)和專門法(礦法、物權法、公司法等)的規定，礦產資源國家所有，即全民所有，由國務院行使礦產資源的所有權。礦產資源國家所有的權益主要表現在出讓礦業權時，實行有償取得，礦業權人按規定繳納的礦業權使用費，采礦權人待生產出礦產品，并經市場流轉后，按規定繳納的礦產資源補償費與資源稅，并由行使礦產資源所有權的法定代表——國務院，制定與完善相關法規，或出臺文件制定相關政策，明確礦產資源稅費各級分配比例，以保證將國家所有的收益切實落實在所有者——全民的身上。

在新的利益分配關系中，礦產資源國家所有權權益的實現存在諸多的爭論，也是當前資源管理體制、資源稅爭論的焦點。在自然資源管理的問題上，最突出的是政府既充當了“裁判員”，又是“運動員”，這在地方政府層面最為典型。有的地方存在這樣一種觀點，認為資源在哪里，就由那里的政府管，可以由政府經營資源；一些村級行政單位甚至認為，資源在村里，就是村里的，村里可以發包。這些觀念和認知的錯誤，從某種程度上也就導致了地方礦產資源管理的亂局。

4 三資視角下的礦業權管理改革思路建議

在三資綜合管理框架體系下，礦業權起著非常關鍵的作用，是三資轉換的橋梁和紐帶。礦業權的授予是三資轉換的起點，也是礦產資源進入社會生產領域的開始，是社會資金、技術、勞動等其他生產要素進入礦業領域的總閥門，而礦業權的出讓轉讓貫穿礦業生產全過程，是實現資源顯化，提高資源發現率，資產經營、增值，資本運作與流通的關鍵。因此，科學、合理地管理礦業權，發揮礦業權在三資綜合管理中的關鍵性紐帶作用，應成為當前政府資源部門改革的重點領域。

4.1 建設綜合、高效、高水平的服務型政府

黨的十八大黨的明確強調，要建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。這是對政府改革提出的最新最高要求。在礦業權領域，由于歷史的原因，不少地方政府同時肩負著“裁判員”與“運動員”的角色。因此，首先要科學合理地厘定政府在礦業權管理中的職能，即礦產資源所有者、礦業權市場管理者、礦產資源勘查開發的出資者三重職能，既不越位也不缺位[21-22]。二是要更好地發揮政府作用，包括制定國家礦產資源發展戰略與規劃、施行勘查開發宏觀調控、環境保護、完善法律法規、制定市場規則和勘查開發標準規范、維護市場秩序等。三是要充分發揮市場在礦業權配置中的決定性作用，砍掉政府作為“運動員”之手。

4.2 建立統一開放、競爭有序的礦業權市場體系

按照經濟規律，礦業權市場應該在資源配置中起決定性作用[23-24]。因此，有必要建立全國統一開放、競爭有序的礦業權市場體系，特別是要打破和防止地方保護主義。首先要在統一的礦業權市場規則下，使礦業權市場主體依法平等使用礦業權生產要素，公平參與競爭，同等受到法律保護。二是要充分發揮礦產資源價格與礦山生態補償價格對礦業權市場的自發調節作用，完善礦業權出讓價格與出讓目的相協調，與供求機制和競爭機制相適應的形成機制，按照不同的出讓方式，依法出讓。三是要按照現代產權制度，維護礦業權人財產權權益，促進礦業權轉讓市場良性發展。四是培育和發展礦業資本市場，特別是盡早啟動風險勘查資本市場，為發揮礦業權市場配置資源的決定性作用提供資本支撐[25]。

4.3 構建合理、科學的資源稅費體系

目前，我國的礦產資源稅費價款有的體現了國家作為資源所有者的權益(如礦產資源補償費)，有的則是國家投入的一種補償形式(如礦業權價款)[26]，而資源稅則是為調節開發自然資源的企業因資源品位、開發條件的差異而形成的級差收益，與國外的權利金類似，與資源補償費的定位相似。這些稅費價款的形成有其歷史經緯，但當前的資源稅費款體制相互交織，存在著稅費重復計征，但又沒考慮到礦產品價格波動帶來的影響，更沒有很好地體現出礦產資源國家所有者、資源開發者、投資者等多方的權責利，亟待進一步理順。

西方發達礦業國家的經驗表明，資源稅費的計征應該優先充分考慮資源勘查開發的風險大小。例如，在礦產勘查的早期階段，所需資金相對較少，但風險非常高；在后期階段，則風險變小而資金需求量增大。因此，國外很多國家將申請探礦權的門檻定得很低，收取費用很少，到礦山開采階段才開始征收各種稅費。如果市場行情好，為了體現資源的國家收益，甚至開征資源暴利稅，如澳大利亞。這種做法體現了在市場經濟體制下的政府的一種調控手段，值得借鑒。在當前整個礦業走向低迷的時期，建議抓住機遇，加快資源稅費體系改革的步伐，認清并回歸礦業權價款的經濟屬性，切不可再將其“異化”，混淆國家出資資本權益與國家資源資產權益，既要堅持系統論的觀點加以統籌，注意理順各相關利益方的權責利關系，更要制定與實行礦業開發差別化的稅費政策，提高礦產資源綜合利用水平。

4.4 建立完備、規范的市場中介組織體系

中介機構應作為獨立于政府和市場，但又受法律法規約束的第三方組織，是礦業權市場一個不可或缺的重要組成部分，主要包括礦業權評估機構、儲量評審認定機構、礦業技術服務機構、礦業權交易機構、礦業行業協會以及財務審計機構、法律服務機構、經紀服務機構或公司等。中介組織在礦業權市場建設中主要肩負著服務、溝通和監督三項功能。西方發達經濟體的中介組織和機構相當成熟和完善，而我國礦業領域的中介機構或組織才剛剛起步。因此，需要加強中介組織管理制度建設，注重培育綜合性、專業性的中介組織機構體系，服務于礦業權市場的各個環節、各個領域。同時，政府要加強礦業權相關評估的規范標準建設，如礦產資源儲量的國家評估標準，增強中介結構開展服務的可操作性以及政府仲裁的可度量性，避免人為尺度過大。此外，還需加強構建個人誠信體系建設。

4.5 修改與完善國家礦業法律法規

國家礦業法律法規的修改與完善應堅持要按照黨的十八屆三中全會的改革要求，以使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用為主線，要與《物權法》規定相銜接，充分借鑒《礦法》頒行后的一系列市場配置礦產資源的改革實踐經驗，堅持健全礦產資源資產產權制度和用途管制制度，健全礦產資源資產管理體系。重點突出以下幾方面內容：礦產資源國家所有權及礦業權人的利益保護；礦產資源國家所有權的行使；礦業權出讓方式與其主體準入資格；礦業權要依法審批與辦理物權登記；堅持礦業權物權屬性，處理好公權與私權積極平衡關系，促進礦業權保護嚴格，流轉順暢；實行礦產資源有償使用制度和生態補償制度；解決好礦業用地，保證礦地一體化等。

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