煤炭主體功能區煤炭企業規模化發展政策與機制研究

穆 鑫 王澤江 童 亮 馬 侃 王漢宸

（太原理工大學經濟管理學院，山西省太原市，030024）

以煤炭經濟為主體的煤炭主產區作為我國能源供給的重要區域，呈現出煤炭產業產值比重過大、煤炭產業初級發展、煤炭企業規模小且分散、生態環境脆弱等區域特征。為優化煤炭主產區的煤炭產業結構，通過細化國家層面主體功能區戰略和深入分析煤炭產業發展，煤炭主體功能區按照國家主體功能區劃分思路也可以劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。其中，優化開發區和重點開發區屬于適合開發區，主要承擔煤炭供給功能；限制開發區和禁止開發區屬于不適合開發區，主要承擔生態保護功能。

1 煤炭主體功能區企業規模化發展政策

1.1 優化開發區煤炭企業規模化政策

優化開發區煤炭企業規模化發展的重點是擴大企業規模，提高企業的自主創新能力和現代化水平，提升企業競爭力，并且淘汰部分煤炭企業來優化煤炭產業結構的同時，優先發展對經濟增長和環境保護均有利的其他新興產業。可以從產業政策、投資政策、土地政策入手來推動這些目標的實現。

1.1.1 產業政策

（1）提高煤炭產業進入壁壘。不僅要明確規定煤炭產業項目實施的能耗、水耗、廢棄物排放標準，而且要制定不同規模煤炭企業的資源回采率、綜合利用率、回收率以及廢棄物綜合處理率等強制性標準。

（2）發展大型煤炭企業集團。通過優化開發區內煤炭產業兼并重組，加速產業內人力資源、知識技術、資金設備等要素的優化配置，擴大生產規模，提高煤炭產能，并且要注重重組企業不同的管理理念和企業文化恰當融合，培育具有國際競爭力的大型煤炭企業集團。

（3）加快高新技術的研發、引進和應用。由于優化開發區生態環境承載能力開始減弱，因此需要在優化煤炭產業發展的同時，加快發展潔凈能源產業、信息技術產業、新材料產業和生物科技產業等非煤基型產業，以替代轉移的煤基型產業對區域經濟的推動作用。

1.1.2 投資政策

優化開發區的基礎配套設施較為齊全，市場容量可觀，容易吸引外部人才、資本及其他資源，因此投資環境良好。政府可以從以下4個方面著手制定優化開發區的投資政策。

（1）投資建設非煤基型產業發展所需的相關配套基礎設施，提供良好的生活環境吸引人才流入。

（2）鼓勵支持煤基型產業加速實現工業化和現代化，增加科技研發投入并加大科技成果轉化力度，積極進行煤化工、煤氣化、煤液化和煤焦化產品的研發，實現煤炭產品的多元化。

（3）增加對煤炭開采和加工類專業技術人員的知識教育、技能培訓的投資，推進煤炭企業人力資本結構向知識密集型、技能密集型、智慧密集型轉變，從而提高煤炭產業發展的質量和效率。

（4）加大對市場運行機制改善的投資，打造一體化的煤炭區際市場，提高煤炭主體功能區煤炭市場運行的效率和公平性。

1.1.3 土地政策

由于優化開發區內土地開發密度較高，可利用土地資源不足，因此必須設定高于其他類主體功能區的產業用地門檻，通過土地政策促進煤炭產業向集約化方向發展，使煤炭企業及其他相關企業不斷集中，從而形成大型煤炭生產基地產業集群。在充分了解優化開發區煤炭產業現有用地狀況、未來用地需求以及煤炭產業用地特點的基礎上，制定高于重點開發區的煤炭企業用地的投資強度、容積率、建筑系數、土地產出效益和用地結構等標準。在實施過程中嚴格按照規定的標準進行管理，對于土地利用率高的煤炭企業給予獎勵，對不符合標準的煤炭企業用地申請堅決不予審批，對浪費土地資源的企業給予批評和處罰。

1.2 重點開發區煤炭企業規模化政策

重點開發區煤炭企業規模化發展的重點是加強區域內煤炭產業相關配套設施的建設，擴大煤炭企業發展規模，并促進煤炭產業集群的發展，建成大型煤炭生產基地。

1.2.1 產業政策

（1）通過培育大型煤炭生產基地，帶動其他功能區的煤炭企業向重點開發區集中，提高規模經濟效應，為大型煤炭生產基地的產業集群發展奠定基礎。

（2）制定低于優化開發區的市場進入壁壘，與優化開發區相比，對重點開發區可以在能耗、環境、用地等標準上有所放寬，但也不能一味地追求經濟增長，需要以長遠的眼光看待重點開發區的煤炭企業規模化和生態環境保護問題，防止重點開發區走優化開發區的老路，杜絕高耗能、高污染的企業向重點開發區轉移。

1.2.2 投資政策

（1）要加大相關配套基礎設施的投資力度。基礎設施建設是重點開發區人口聚集和大型煤炭生產基地產業聚集的基本條件，同時基礎設施投資也能帶動區域其他產業的發展以促進經濟增長。建設交通運輸和信息通訊等基礎設施，發展衛生、教育、文化等配套產業，推進煤炭產業內部以及煤炭產業與其他產業之間良好合作關系的形成，為大型煤炭生產基地的發展提供良好的環境。

（2）提高煤炭企業現代化水平。煤炭企業現代化是重點開發區提升煤炭產業合理化水平、提高市場集中度和擴大企業規模的必然途徑，政府必須加大該區域煤炭企業現代化的投資力度。

1.2.3 土地政策

控制土地流向，保證土地的恰當供給，通過土地供給引導重點開發區煤炭企業規模化發展。為此，必須首先保障與區域主體功能定位相符的大型煤炭生產基地建設項目用地；禁止與主體功能定位相沖突項目的供地。同時，合理規劃新增用地的空間結構，優化重點開發區煤炭企業集中發展的空間布局，促進集聚發展，擴大規模效應，培育和發展大型煤炭生產基地產業集群。

1.3 限制開發區煤炭企業規模化政策

限制開發區建設的重點是將人口、資金、技術等要素向重點開發區轉移并發展資源環境可承載的特色產業，減少煤炭企業的數目，為重點開發區煤炭市場集中度的提升提供支持。

1.3.1 建立合理的生態補償機制

限制開發區的主體功能定位是保護生態環境，生產生態財富，需要限制煤炭產業和其他不符合該主體功能區定位的經濟活動的發展，因此會導致部分煤炭企業逐漸退出和轉移。對于這些企業，政府必須按照一定的標準建立合理的生態補償機制給予其補償。基于限制開發區的具體情況，生態補償機制可以從受益者補償受害者條例和公共支付的生態破壞補償基金入手。受益者補償條例可以考慮采用在土地資源和水電資源費用中列支、在旅游收入中列支等方式中執行；公共支付的生態破壞補償基金由國家直接撥款，從中央財政收入中支出，用于保障限制開發區的生態修復和環境保護。

1.3.2 加快財政轉移支付，保障人口、資源等要素順利轉移

隨著限制開發區內不符合其發展要求的煤炭企業和其他相關企業逐步轉出，就業崗位相應地減少；同時，部分地區自然條件惡劣、環境破壞嚴重、居住條件惡化。在這樣的狀況下，需要將部分人口和其他生產要素轉移到優化開發區和重點開發區，在這個過程中，政府必須重視財政轉移工作，保障各要素順利轉移，最終實現人與自然和諧相處、經濟發展與生態建設的協調發展。

1.3.3 打造 “產業飛地”發展模式

考慮到限制開發區不適合繼續發展煤炭產業，可以考慮在空間上置換限制開發區的生態功能與重點開發區的煤炭供給功能，在適宜發展大型煤炭生產基地產業集群的重點開發區設立 “產業飛地”，通過打破現有行政區劃界限的資源互補和協調發展這種方式來實現兩個區域的共贏。

1.4 禁止開發區煤炭企業規模化政策

煤炭主產區禁止開發區要把生態修復和環境保護放在首位，嚴禁發展煤炭產業及其他對自然生態環境造成危害的產業。因此其煤炭企業規模化政策的重點主要是加快財政轉移支付，構建合理的生態補償機制，逐步向重點開發區和優化開發區轉移該區內的超載人口及與生態功能不符的企業 （特別是煤炭企業），提升適合開發區的煤炭市場集中度，從而提高整個煤炭市場的集中度和煤炭企業規模化程度。

2 煤炭主體功能區企業規模化發展政策的實施保障

2.1 提升政策制定的科學性

在各類煤炭主體功能區的煤炭企業規模化政策制定、實施和調整過程中，決策的制定必須由政府統一領導，由各個重要經濟管理部門牽頭，走官、產、學相結合的道路。可以由政府部門、產業領域及大學、科研機構按一定比例派有經驗、有學識的專家組成科學的決策小組，參與煤炭主體功能區煤炭企業規模化政策的制定，增強煤炭主體功能區建設背景下煤炭企業規模化政策的科學性和合理性。

2.2 完善煤炭市場的運行機制

（1）現階段要完善煤炭市場運行機制，保障煤炭企業規模化政策有效落實，首先要發揮政府的宏觀調控作用，對各類煤炭主體功能區的主體功能進行明確定位，合理規范人流、物流、技術流和信息流等要素的流向，從而彌補煤炭市場在資源配置方面的缺陷，實現各煤炭主體功能區域的協調發展、互補共贏。

（2）大型煤炭企業和大型煤炭集團要突破傳統煤炭市場的局限，運用信息化技術建立完善的供銷網絡體系，建設合理的區際煤炭市場和國際化煤炭市場，擴展多層次和多樣化的供求空間，為煤炭企業規模化發展提供更廣闊的平臺。

（3）不斷完善煤炭市場建設政策，充分發揮煤炭市場對人力、技術、資本等各類資源的優化配置功能，有效地進行資本規模與企業規模的擴張，最終形成集團化煤炭企業，并以此帶動其他產業和企業的發展。

2.3 制定保障政策實施的相關法律法規

應通過法律途徑保證煤炭主體功能區的產業政策、投資政策和土地政策的權威性、穩定性、可持續性，確保各類煤炭主體功能區煤炭企業規模化政策有法可依。具體來說，適合開發區 （重點開發區和優化開發區）要加快制定與煤炭企業能效指標、各項投資名目、企業用地規則和煤炭市場進退壁壘等政策相關的法律法規；不適合開發區 （限制開發區和禁止開發區）要加快建立和完善有關生態補償機制、財政轉移支付制度、“產業飛地”模式、特色產業發展以及各類歷史文化遺產和自然資源保護或煤炭戰略儲備等方面的法律法規。

2.4 明確各級政府的權利與責任

為有效發揮中央政府的指導作用和調動地方政府的積極性，在各類煤炭主體功能區的煤炭企業規模化發展政策制定和實施的過程中，應合理界定中央政府和地方各級政府的權利與責任。中央政府的權責以制定導向政策、統籌全局發展以及監督地方政府為主；地方各級政府則按照中央政府的要求，考慮煤炭主體功能區建設大局，認真貫徹實施煤炭企業規模化發展政策。

2.5 加強政策實施的監督

很大程度上，各煤炭主體功能 區煤炭企業規模化政策的實施效果取決于政策制定時的準備、政策執行中的監督和政策執行后的評估與調整。因此，在煤炭主體功能區煤炭企業規模化政策從制定到調整的整個過程中，應建立全面系統的績效評價和政績考核體系，從而促使地方政府對各項煤炭企業規模化政策制定的完善程度、實施的效果和調整的及時性進行監督和評價，形成完善的監督控制體系，保障各項煤炭企業規模化政策的實施效果。

［1］ 張洪潮，李蘇.煤炭主體功能區類型劃分與內生循環模式 ［J］.中國煤炭，2014 （2）

［2］ 孫久文，彭薇.主體功能區建設研究述評 ［J］.中共中央黨校學報，2007 （6）

［3］ 李志強，趙守艷，尤會杰.煤炭產業市場結構與市場績效的關聯度分析 ［J］.山西大學學報 （哲學社會科學版），2011（4）

［4］ 張洪潮，王澤江，靳釗.產業聚集度與煤炭產業可持續發展的關系研究——以山西省為例 ［J］.科技管理研究，2013（18）

［5］ 胡樹華，張冀新，李榮.我國區域企業規模化發展能力評價 ［J］.中國科技論壇，2008 （9）

［6］ 高小萍.建立健全科學合理的生態補償機制 ［J］.中國財政，2010 （16）

［7］ 皮嘯菲.發展飛地經濟下區域產業與用地整合模式研究 ［D］.南京：南京大學，2011