淺談國(guó)外礦業(yè)資源管理制度經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

劉翀 黃存權(quán)

(安徽工業(yè)大學(xué)商學(xué)院 安徽馬鞍山 243032）

1 礦業(yè)用地及礦業(yè)用地管理制度的內(nèi)涵概述

1.1 礦業(yè)用地的內(nèi)涵概述

礦業(yè)用地是與礦業(yè)生產(chǎn)緊密關(guān)聯(lián)的、一種較特殊的利用土地類(lèi)別,礦業(yè)用地之所以特殊,一是因?yàn)榈V業(yè)用地雖然屬建設(shè)用地,但與其它建設(shè)用地相比,具有礦業(yè)用地的位置唯一且不可替代、礦業(yè)用地方式對(duì)土地影響差別較大且復(fù)雜、礦業(yè)用地的使用具有階段周期性、礦業(yè)用地具有生態(tài)可恢復(fù)性、礦業(yè)用地大都位于偏僻區(qū)域且土地市場(chǎng)價(jià)值較低等特殊性；二是因?yàn)閷?duì)礦業(yè)用地的管理既要符合土地管理的一般規(guī)定,也要符合礦業(yè)企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)的內(nèi)在特殊性。

礦業(yè)用地可分為探礦用地和采礦用地，其中采礦用地又可分為礦區(qū)、工業(yè)廣場(chǎng)、排土場(chǎng)及尾礦庫(kù)用地三類(lèi)。從礦業(yè)用地性質(zhì)看：按我國(guó)《土地法》第57條的規(guī)定，探礦用地符合臨時(shí)使用的特征，是一種臨時(shí)用地，并不是獨(dú)立的土地利用類(lèi)型；采礦用地是建設(shè)用地的一種，屬建設(shè)用地中的工礦用地，但實(shí)質(zhì)上明顯不同于其它工業(yè)建設(shè)用地；從土地使用視角看：探礦用地是指進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查所需使用的土地,采礦用地與工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地一樣屬二級(jí)類(lèi)用地,都從屬于一級(jí)類(lèi)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地,主要包括地面生產(chǎn)、排土及尾礦堆放用地；從礦地使用權(quán)屬視角看：礦業(yè)用地取得和使用管理問(wèn)題與礦地使用權(quán)的獲取與歸屬問(wèn)題密切關(guān)聯(lián)。探礦與采礦用地的使用權(quán)主體應(yīng)與探礦、采礦權(quán)主體相一致，在我國(guó)對(duì)探礦和采礦權(quán)的主體資格有較嚴(yán)格規(guī)定。通常來(lái)講，礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘探、開(kāi)采必然使用土地,針對(duì)的是地下礦產(chǎn)資源,使用權(quán)屬上自然應(yīng)該具有地下使用權(quán),但目前我國(guó)法規(guī)還并非如此,礦業(yè)權(quán)人要進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)還必須重新依法重新獲取地表土地使用權(quán)。

1.2 礦業(yè)用地管理制度的內(nèi)涵概述

礦業(yè)用地管理制度所牽涉到的社會(huì)法律問(wèn)題很復(fù)雜,礦業(yè)用地管理制度主要是強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)或與政府管理權(quán)之間規(guī)范的一種制度設(shè)置,其管理制度并非礦業(yè)用地和人之間的關(guān)系,而是因礦業(yè)用地的客觀存在和關(guān)于其使用所造成的,有關(guān)人們之間互相認(rèn)同的行為關(guān)系。所以,正因?yàn)槿魏我粋€(gè)主體都必須要遵從此種關(guān)系,或者是必須承擔(dān)違背此種關(guān)系的懲治后果,通常認(rèn)為礦業(yè)用地管理制度是指一系列用以明確所有相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

可見(jiàn),礦業(yè)用地管理制度內(nèi)容較廣泛,包涵諸多制度因素,主要有礦業(yè)用地的取得、使用、復(fù)墾、退出、損害賠償和再利用等制度。同時(shí),礦業(yè)用地管理問(wèn)題不僅僅是關(guān)于土地和礦產(chǎn)資源的問(wèn)題,而且還會(huì)牽涉到一些物權(quán)和公法制度規(guī)則。

2 國(guó)外礦業(yè)用地的取得及使用管理制度梳理分析

2.1 國(guó)外關(guān)于礦業(yè)用地取得管理制度的分析

從美國(guó)的礦業(yè)用地取得的管理制度看：早在1866年的礦法就規(guī)定不管是測(cè)量過(guò)的還是未測(cè)量過(guò)的公共礦業(yè)用地都無(wú)償?shù)臑楣娺M(jìn)行勘探和占有,但僅限于脈礦請(qǐng)求權(quán)且有一定礦種限制；1872年美國(guó)《通用礦業(yè)法》頒布規(guī)定允許在聯(lián)邦公共土地上提出脈礦權(quán)和砂礦開(kāi)采權(quán),只有在發(fā)現(xiàn)有價(jià)值礦床后才能在公共土地上標(biāo)定礦區(qū),權(quán)利請(qǐng)求人在獲得特許權(quán)后即可將完全產(chǎn)權(quán)從政府轉(zhuǎn)給私人；1920年《礦地租賃法》規(guī)定了石油、煤等可租賃礦產(chǎn)的管理范圍,這些礦產(chǎn)由采礦人交納礦地租金和權(quán)利金后向國(guó)家租用,改變了原先為了私人利益處置公共土地,轉(zhuǎn)變成為公眾謀福利的可持續(xù)的土地政策,美國(guó)將礦產(chǎn)資源和礦業(yè)用地管理分為可標(biāo)定礦產(chǎn)、可租讓礦產(chǎn)及可出售礦產(chǎn)三類(lèi),規(guī)定對(duì)于私人土地上礦產(chǎn)資源的開(kāi)采,必須與礦產(chǎn)所有權(quán)人協(xié)商簽訂礦產(chǎn)租約或買(mǎi)賣(mài)契約,按協(xié)商的條件取得礦地使用權(quán)。

從德國(guó)礦業(yè)用地取得的管理制度看：德國(guó)礦業(yè)法規(guī)定土地所有人只對(duì)依附于其土地的指定種類(lèi)的礦產(chǎn)資源有先占權(quán)利,其它礦產(chǎn)資源須經(jīng)國(guó)家指定的法人在獲得許可證后才能進(jìn)行勘探、開(kāi)采,若礦產(chǎn)所有權(quán)與土地所有權(quán)歸不同主體所有,則土地所有人須容忍礦產(chǎn)所有權(quán)存在,礦業(yè)土地的使用可通過(guò)合同方式解決。實(shí)質(zhì)上德國(guó)是將采礦權(quán)視為擁有排除土地所有權(quán)人效力的,相似于所有權(quán)的先占權(quán),土地所有權(quán)人對(duì)此是負(fù)有相應(yīng)的容忍義務(wù)的。

2.2 國(guó)外關(guān)于礦業(yè)用地使用管理制度的分析

從美國(guó)礦業(yè)用地使用的管理制度看：美國(guó)聯(lián)邦礦業(yè)用地主要設(shè)兩類(lèi)請(qǐng)求權(quán),一是特許采礦請(qǐng)求權(quán),由政府將礦區(qū)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給請(qǐng)求人,一并擁有礦產(chǎn)及土地的所有權(quán)；二是未獲特許權(quán)的采礦請(qǐng)求權(quán),僅限于開(kāi)采礦產(chǎn),只有在發(fā)現(xiàn)有價(jià)值礦產(chǎn)后才能抗衡政府或其它權(quán)利請(qǐng)求人,實(shí)質(zhì)上只是從政府租賃了開(kāi)采礦產(chǎn)權(quán)而并未發(fā)生土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓。美國(guó)礦業(yè)用地遵循有償使用原則,對(duì)于不是自己的土地行使礦業(yè)權(quán),只有付費(fèi)才能使用礦業(yè)用地,也可購(gòu)買(mǎi)所有權(quán),政府也不例外。

從德國(guó)礦業(yè)用地使用的管理制度看：礦產(chǎn)資源具有獨(dú)立性,分別設(shè)土地和礦產(chǎn)資源所有權(quán),土地所有人并非自然擁有地下礦產(chǎn)開(kāi)采權(quán),只有國(guó)家才能自行行使或特許他人行使。德國(guó)礦業(yè)法規(guī)定:為行使勘探權(quán)、開(kāi)采權(quán)而使用的土地,應(yīng)在使用結(jié)束后立即優(yōu)質(zhì)地重新用于農(nóng)業(yè)。土地用于礦山之前就應(yīng)在前期計(jì)劃中規(guī)定重新使用的目的、方式和規(guī)模,因礦業(yè)用地使用而導(dǎo)致的土地利用限制應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

3 國(guó)內(nèi)礦業(yè)用地取得及使用的管理制度概述

自新中國(guó)成立以來(lái)，探礦用地取得是采取臨時(shí)用地方式,而采礦用地取得管理制度主要?dú)v經(jīng)三個(gè)階段,即無(wú)償劃撥方式供地為主的階段、有償出讓方式供地為主的階段和采礦臨時(shí)用地改革試點(diǎn)階段。

3.1 無(wú)償劃撥方式供地為主的階段

該階段時(shí)間上從1953年到1998年,國(guó)家先后在1953、1958、1982和1986年頒布了《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,《國(guó)家建設(shè)土地征用辦法》,《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》及《中華人民共和國(guó)土地管理法》,之后關(guān)于土地征用都按1986年《土地管理法》執(zhí)行,其第21條規(guī)定國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防及公共事業(yè)建設(shè),需要征用集體的土地,按照國(guó)家建設(shè)征用土地有關(guān)規(guī)定辦理,至此采礦用地的有償獲取方式還未建立,不管是國(guó)有或集體土地,企業(yè)都能通過(guò)劃撥方式取得礦地使用權(quán)。

3.2 有償出讓方式供地為主的階段

該階段始于1998年國(guó)家新修訂的《土地管理法》,該法在進(jìn)一步明確規(guī)定了“建設(shè)用地”的基礎(chǔ)上,規(guī)定除了國(guó)家機(jī)關(guān)、軍事、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等用地外,任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地(包括國(guó)家所有及國(guó)家征用的原屬集體所有的土地),而且使用國(guó)有土地應(yīng)以有償出讓等使用方式獲取。至此,我國(guó)還是將采礦用地與建設(shè)用地統(tǒng)一對(duì)待,不管是使用國(guó)有還是集體土地,應(yīng)依法用有償出讓或征收后再有償出讓方式來(lái)取得。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入發(fā)展,2002年國(guó)家又頒布了《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》,規(guī)定商業(yè)、旅游等經(jīng)營(yíng)性用地必須以招拍掛方式出讓?zhuān)坏貕K有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)采用招拍掛方式有償出讓。考慮到采礦用地的取得和使用要以取得采礦權(quán)為前提，2007年又修訂了該法規(guī)，將采礦用地排除在“招拍掛”之外。

總之,目前我國(guó)礦業(yè)用地的管理制度還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法規(guī)進(jìn)行規(guī)定,所牽涉的礦業(yè)用地管理相關(guān)規(guī)定分散在《土地管理法》,《物權(quán)法》,《礦產(chǎn)資源法》,《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》及相關(guān)政策文件中。

4 國(guó)外與國(guó)內(nèi)制度比較的經(jīng)驗(yàn)啟示

通過(guò)上文分析,對(duì)比國(guó)內(nèi)外的礦業(yè)用地取得及使用的管理制度,可以給我國(guó)礦業(yè)用地管理制度帶來(lái)一些有益的經(jīng)驗(yàn)啟示。

4.1 強(qiáng)化礦業(yè)用地立法，制定完善的法律法規(guī)

由于礦業(yè)用地的問(wèn)題不僅僅只是涉及到土地法規(guī),或只是涉及到礦產(chǎn)資源法規(guī),尤其應(yīng)注重兩者的協(xié)調(diào)銜接。因此,考慮到礦業(yè)用地特殊性及重要性,這些國(guó)家均在礦產(chǎn)資源法中同時(shí)對(duì)礦業(yè)用地管理制度作出了規(guī)定,制定了十分明晰的關(guān)于礦業(yè)用地取得及使用的管理制度規(guī)定,有力地保障了礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)合理有效銜接。這對(duì)于完善我國(guó)的礦業(yè)用地管理制度、規(guī)范礦業(yè)用地的管理具有重要的借鑒。

4.2 正確處理礦地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)關(guān)系，保障礦業(yè)用地高效取得及使用

一方面,對(duì)于土地是否該用于礦業(yè)生產(chǎn),各國(guó)都有一定程度價(jià)值衡量,各國(guó)逐漸重視土地的其它效用及土地所有人和占有人的權(quán)利,僅僅是在雙方確實(shí)難以達(dá)成一致且礦業(yè)活動(dòng)有利于公共利益時(shí),才把征收作為最后的手段來(lái)保障礦業(yè)用地；另一方面,大都數(shù)國(guó)家礦產(chǎn)所有權(quán)與土地使用權(quán)是相分離的,在礦業(yè)用地取得程序上重視兩者銜接,有的將取得土地權(quán)屬人的認(rèn)同視為授給礦業(yè)權(quán)的前提條件,有的是在礦業(yè)權(quán)取得后,只有經(jīng)過(guò)土地權(quán)屬人的同意,才能進(jìn)行礦業(yè)生產(chǎn),而且必須進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。國(guó)外這些做法對(duì)于我們有效處理兩權(quán)關(guān)系,保障礦業(yè)用地高效取得有很好借鑒。

[1]中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心,國(guó)土部土地爭(zhēng)議調(diào)處事務(wù)中心.礦業(yè)用地管理制度改革與創(chuàng)新[M].中國(guó)法制出版社,2013.

[2]國(guó)土部地質(zhì)勘查司.各國(guó)礦業(yè)法選編[M].北京:中國(guó)大地出版社,2005.

[3]肖攀.我國(guó)礦業(yè)用地法律制度研究[D].中國(guó)地質(zhì)大學(xué),2011.

[4]駱云中,許堅(jiān),謝德體.我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)用地制度存在的問(wèn)題及其對(duì)策[J].資源科學(xué),2004(5).

[5]劉志強(qiáng),陳文勤.域外礦業(yè)用地管理制度概覽.中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2013(11).