環保設施運營資質證書管理的變化趨勢探析

鐘亦明

（浙江省環境保護產業協會，杭州 310012）

環保設施運營資質證書管理的變化趨勢探析

鐘亦明

（浙江省環境保護產業協會，杭州 310012）

根據國家及行業協會的有關規定要求，環境污染治理設施運營資質認定的管理方式實行改革，資質證書管理已完成了從行政許可到行業自律管理的過渡。闡述了資質證書管理方式轉變的意義和重要性，以及具體實行中需要注意的問題和對策。

環保設施；運營資質證書；管理；行業自律

1 引言

2014年1月28日，國務院下發《關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發〔2014〕5號），涉及環境保護部的有2項，其中一項就是取消“環境保護（污染治理）設施運營單位甲級資質認定”。2014年3月28日，環境保護部下發了《關于改革環境污染治理設施運行許可工作的通知》（環辦〔2014〕31號），要求“各省（區、市）環保部門負責的環境污染治理設施運營乙級、臨時級資質許可，不宜再繼續實施，應當予以廢止。”隨后，中國環境保護產業協會于2014年4月11日下發文件《關于進一步做好環境污染治理設施運營管理工作的通知》（中環協〔2014〕24號），明確環境污染治理設施運營管理工作廢止行政許可后，將實施行業自律管理，其中甲級資質證書由中國環境保護產業協會負責，乙級及臨時級資質證書由各省環保產業協會負責。至此，環境污染治理設施運營資質認定基本完成了從行政許可到行業自律管理的過渡，目前，換證及新證申報工作正在進行。

2 資質證書管理從行政許可到行業自律轉變的意義

（1）是向國際化接軌的體現

應該說，環境污染治理設施運營資質證書管理（以下簡稱：資質證書管理）的這種變化是向國際化接軌的一種體現。市場經濟意味著經濟領域的民主化，其特點是資源配置由市場決定，即決定經濟行為的是影響市場的多數人，而非具有管理職能的少數人。我國目前對行業的管理模式采用的是一種典型的單極化管理模式，政府在行業管理中承擔著重要作用，所以，一些本可通過行業自律的資質證書管理也往往被政府部門統包。而在西方國家，通常采用的是一種多極化管理模式，例如在政治體制上，往往是立法、行政、司法三權鼎立，在社會管理上，采用議會、政府和社會團體來共同維護社會秩序，行業規范、行業標準、資質證書管理則多半由社會中介組織完成。

（2）是政府轉變職能的需要

資質證書管理的這種變化，也是我國轉變政府職能的一種需要。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。《國務院機構改革和職能轉變方案》要求：“按照市場主體能夠自主決定、市場機制能夠有效調節、行業組織能夠自律管理、行政機關采用事后監督能夠解決的事項不設立審批的原則，最大限度地減少對生產經營活動和產品物品的許可”。由此可見，轉變政府職能是新一屆政府確定的大政方向，其目標就是要給政府“瘦身”，改變過去“大而全”的政府職能。政府轉變職能后，重點抓關系到國家安全和國計民生的大事，而將一些事務性的工作下放給社會組織，激發社會組織活力。把一些適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，充分發揮行業協會的作用，同時也為行業協會的發育提供了一個良好的體制環境。

（3）是加強社會管理的需要

資質證書管理的變化，更是加強社會管理的需要。經過改革開放，中國社會獲得了巨大的發展，于是，過去那種“大政府、小社會”的管理模式已經越來越不適應社會發展的需要。政府在社會管理中理應承擔“裁判員”的角色，如果政府包攬所有的社會管理職能，就難免出現“既是裁判員，又是運動員”的尷尬局面，形成很大的被動。如國內有許多公共環保設施（污水處理廠、垃圾處理廠等）往往都是政府有關部門參與建造，如果同時又是這些部門自己管理運營，就難免會出現政府各部門之間的不協調。國家現在推行環境污染第三方治理的目的，就是為了改變政府管理職能模糊的情況，通過第三方治理或第三方運營，環保管理部門就成了真正的“裁判員”，環保設施運營單位就是“運動員”，這樣的監管才會有效。同樣，對于環保設施運營資質證書，如果由政府部門承擔管理職能，一旦資質證書出現問題，作為管理者也就理應要承擔相應的責任，也同樣會存在職能不清的問題。

行政許可意味著政府設置前置審批，同時對企業的資質信譽進行背書。行政審批制度改革的原則就是要加強政府的執法監管，減少前置審批，讓企業自己承擔更多的社會責任，讓社會組織分擔更多的社會管理職能。因此，加強社會組織管理社會的功能，是為了理順政府與社會組織的位置，讓政府成為真正的“裁判員”。這也是從政府管理體制上加強反腐敗工作的需要，使政府機構脫離具體的事務性工作，讓具體操作者受到權力的制約。

3 行業自律進行資質證書管理的實踐

行業協會通過行業自律形式管理資質證書，既是社會發展過程中的“新鮮事物”，也經歷過社會實踐的檢驗，具有旺盛的生命力。

以浙江省為例。浙江省環保產業協會自2009年8月實施《浙江省環境污染防治工程專項設計認可證管理暫行辦法》及《浙江省環境污染治理工程總承包資質證書管理實施暫行辦法》，經過多年實踐，在行業協會通過自律形式管理資質證書方面積累了豐富的經驗。在上述兩項暫行辦法實施初期，也曾面臨過法理依據不充分、同行業有不同意見、社會認可度不高等困境，但通過幾年的實踐，這些發展過程的困難已經逐漸被克服。通過對該兩項暫行辦法的修改，2013年9月1日，浙江省環保產業協會正式發布了《浙江省環境污染防治工程專項設計認可證書管理辦法》和《浙江省環境污染治理工程總承包資質證書管理辦法》，新的管理辦法通過資質證書的分級，希望達到“鼓勵規模企業發展壯大、規范并扶持小微企業成長、給新興企業搭建進入市場臺階”的目的，并標志著環境污染治理工程設計與總承包通過行業自律進行資質證書管理逐步走向成熟。

法理依據不充分曾是浙江省環保產業協會開展這項工作之初面臨的難題。事實上，直到現在，資質證書管理大多還是以行政審批為主。通過行業自律的形式進行資質證書管理是現階段社會管理制度的一種創新，初期缺乏法理依據也在所難免。我國的法律原則是“法無禁止即可為”。資質證書管理也不是強制性的行政許可，而是基于會員自愿的一種行業自律行為，目的是通過會員之間的比較與行業水平對比，對環境污染治理能力的一種技術評估和鑒定。同時，浙江省環保產業協會的工作完全遵守《浙江省環保產業協會章程》（簡稱：章程）進行，章程的內容則是全體會員表決通過，是會員認可的綱領性文件。協會出臺的資質證書管理辦法也以章程為依據，獲得了理事會的認可，所以，協會開展資質證書管理的工作具有充分的依據和保障，尤其是在目前的管理體制下，社團組織的章程及管理辦法的實行都需要經過行業主管部門的認可，并報社團組織的管理部門備案，所以，行業協會對開展這項工作的底氣也很足。

當然，任何新事物的出現都難免受挫折。如，行業協會頒發的設計與總承包證書與建設部門就有過碰撞。但浙江省環保產業協會頒發的資質證書之所以得到社會認可，并且還顯示出旺盛的生命力，關鍵是行業協會找到了市場需求，并且切合了環保工作的實際情況。環保是一門邊緣科學，技術含量很高，環保又涵蓋了所有的社會活動，不同的生產過程會排放出不同的污染物，往往需要不同的技術處理方法，很難找到一種簡單有效的標準化處理手段。環保工作量多面廣，污染治理市場需要培育大量的小微環保服務型企業，而這偏偏又是建設部門設計與總承包資質證書的覆蓋盲點，因此，行業協會的資質證書原則上不是建設部門的重復，而是建設部門的有益補充。因而該項工作在獲得社會認可的同時，也得到了建設部門的理解。

目前，浙江省環保產業協會的頒發資質證書已越來越多地得到了社會各方的認可。曾幾何時，不少單位經常要求行業協會在頒發的證書上加蓋環保行政主管部門的公章，以顯示證書的權威性。但由于蓋上了行政部門的公章就意味著是一種行政許可，所以，這種要求不可能給予滿足。但這種情況現在已經越來越少，說明協會通過行業自律進行資質證書管理已經得到了普遍認可。一個明顯的例證是：目前行業協會頒發的證書已經獲得了大多數環保項目招投標單位的認可，可以作為環保治理工程招投標的資質依據，這表明行業協會推薦的證書單位得到了環保界的普遍認同。當然，這一成果與行業協會近年來不斷規范資質證書管理是密不可分的。浙江省環保產業協會新的資質證書管理辦法在資質類別、等級設計、申報條件等方面都更加符合市場需求，申報程序更加規范，證書質量更有保障，在浙江省環保界獲得了普遍好評。

4 資質證書管理中需注意的問題

在一般人看來，開展這項工作具有一定的權力，所以往往被社會所追捧。但筆者認為，開展這項工作并不是在行使一種權力，即使是一種權力，權力也是一把雙刃劍，該如何正確看待這份權力是每一位從事這份工作的人必須深思的。

客觀地說，我國行業協會目前也存在一些問題尚待改善，主要表現在：缺乏健全的內部管理制度；服務會員的意識比較淡薄，服務手段陳舊；從業人員中多為離退休、下崗分流和兼職人員，專職人員少且普遍素質不夠高。這無疑會直接影響行業協會工作的質量和效率，也影響了行業協會的形象和威信。

由于社會組織的職能通常不是法定的，所以對于行業協會，樹立威信也許比獲得權力更加重要，樹立威信應該成為協會工作的核心目標。現在的政府推行“權力清單”制度，權力是法定的，但權力必須進入清單，權力需要受到約束。資質證書在現階段依然具有存在的價值。盡管未來許多資質證書將會逐漸退出強制性的實施范疇，但其對維持市場秩序、避免無序競爭依然具有積極作用。目前市場普遍對服務單位缺乏全面的了解，需要具有權威的機構通過行業自律來規范市場行為。過去，這塊工作由政府完成，靠的是政府的公信力，將來，會逐步過渡到由社會組織來承擔，這就需要社會組織具有信譽度。如果說權力還可以通過法律授予，那威信就必須由自己建立。將來的資質證書管理也許不是一成不變地由某一個單位來承擔，而是需要通過競爭，靠行業協會的社會影響力來獲取。你有威信，別人信得過你，你的資質證書才可能獲得社會的認可。政府在監管過程中更多的工作將是考核資質證書管理競爭者的市場信譽和社會認可度，把資質證書管理的職能委托給那些能真正能發揮好行業自律作用的社會組織。

5 結語

資質證書管理作為一項新的職能從政府手中轉移出來，行業協會應該如何承接，也是對社團組織的一種考驗。關鍵要做好以下方面工作：

（1）加強服務意識，提高服務能力

管理往往代表著權力，但行業協會不具備法定的權力，沒有現成的權力可以依靠，協會工作需要靠威信來維護。所以，行業協會只能通過不斷提高服務能力，增強服務意識，盡可能為會員單位提供更多的優質服務，才可能得到會員的信任，樹立在行業中的信譽和地位，也只有這樣，才可能真正發揮社團組織在社會管理中的重要作用，保持協會在行業中的地位。

（2）健全行業協會的自律機制

要健全行業協會的自律機制，特別是加強秘書處的自身建設，規范資質證書的管理工作，通過行業自律提高行業管理水平和職業道德。行業協會的工作人員必須按章辦事，不斷提高自身的工作能力和素質。

隨著社會的發展，社團組織一定會承擔更多的社會管理責任，取得更大的發展。

Analysis on Changing Trend of Operation Endowments’ Certifi cate Management for Environmental Protection Facilities

ZHONG Yi-m ing
(Zhejiang Association of Environm en tal Pro tection Industry, Hangzhou 310012, China)

According to the relevan t requirem ents of the state and industry associations, the refo rm of m anagem en t modes of the operation endowment cognizance for environmenta l pollution treatment facilities is put into practice. The transition o f the endowment certificate management has been done from the adm inistration adm ission to industry self-discipline. The paper exp licates the sense and im portance of the management modes transition o f the endowment certificate and the p rob lem s and countermeasures to be concerned in the actual imp lementation.

environmental protection facility; operation endowments’ certificate; management; self-discip line

X32

A

1006-5377（2014）09-0034-04