中國無限權力和無限責任的“文治”政治傳統研究

常永達

（重慶行政學院，重慶 400041）

我國具有深厚的無限權力和無限責任的政治文化與領導文化傳統，這雖有其正面的道義價值和某種效率優勢，但是易于造成權力壟斷和責任不清，最終可能導致行政權力運行的低效、無效、負效，甚至導致權力腐敗。黨的十八屆二中全會強調，“加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系，切實提高政府管理科學化水平”。十八屆三中全會強調，“深化行政執法體制改革。整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。”這些都是政府管理體制改革的目標，然而為了達到這個目標，僅僅進行制度性的建構，或者盲目效仿西方的政治圖景，都無法實現，為此，筆者擬對我國無限權力和無限責任的領導文化基因進行研究，以期為新一輪政府管理體制改革貢獻力量。

一、中國無限權力和無限責任的“文治”傳統分析

1.何為文治傳統？

何謂“文”？“文之為德也大矣!”是《文心雕龍》的開篇《原道》第一句話。其最后一句是“贊曰：道心惟微，神理設教。光采玄圣，炳耀仁孝。龍圖獻體，龜書呈貌。天文斯觀，民胥以效。”有學者以為《原道》之“道”為自然之道，筆者以為根據《易經》 的“觀物取象”說，“原道”之“道”為“象”的內在特質、“象”為“道”之深刻模擬，“觀物取象”實則為“觀‘物之文’而取象”，即“道”以“文”作為其呈現方式。當然，在劉勰看來，能夠“觀物取象”者只有圣人，而道也多體現為“仁孝”等“神理”［1］，乃觀天地宇宙之“文”而書于《河》《洛》。

朱熹曰：“道之顯者謂之‘文’，蓋禮樂制度之謂，不曰‘道’而曰‘文’，亦謙辭也。”(《論語集注·子罕》)“三代圣賢文章，皆從此心寫出，文便是道。”(《朱子語類》卷一三九)

文、道、德、禮樂制度，有其意義上的密切關聯，“道之顯者”為“文”，“文德”實為“道之德”，于是，“德”遂于“天地宇宙之道”暗合，而“禮樂制度”不過是“德”在人世間的體現。這樣，一條從“天道”而至“人倫”的文化傳統邏輯就昭然若揭了。當然，這里的“文”，接近于其原始含義，正是在這個意義上，孔子才會有“與于斯文”之說，而君子也正是在這種意義上展開其“天人通達、安身立命”的“文”的事業［2］。君子之至，則為圣人，正如《原道》 這部溝通“文”“道”關系的經典文獻所言，唯有圣人能夠“觀天文以極變，察人文以成化”，故而“道沿圣以垂文，圣因文而明道”。而“《易》曰∶‘鼓天下之動者存乎辭。’辭之所以能鼓天下者，乃道之文也。”至此可見，“圣人”之“辭”與“道之文”獲得了等同的含義，一方面，“道”以“文”“辭”為中介獲得了與“圣人”的不可分割的關聯，其“宇宙律法”與“圣人的人格魅力”出現某種程度的混同；另一方面，“文”的含義，從“道之文”滑向“圣人之辭”，其“客觀呈現”與“圣人的語詞表達”也出現某種程度的混淆。這樣，“道”“圣人”“文”出現了三位一體的混同，文，既是對“道”的表達，也是“圣人之言辭”或者“圣德”，進而表現為合乎“禮”的“典章制度”。于是，在國學研究者看來，“在中國傳統的儒家思想中，人文精神以人格精神為載體，體現于人文與人生的一致”，乃是“中國傳統文化基本的價值觀念”；而于法制史研究者看來，所謂“德主刑輔”“以儒入法”就有了更為根本的根據。文，伴隨著上述混淆，自然內部出現了故意而為的歧義和內涵的分裂，制度自身、“圣德”精神、文辭宣言常常是在混淆的同時，彼此矛盾，一方面，“文”其作為儒家思想的道德內核，成為儒生們踐行、堅守的根本，甚至試圖以“圣人垂文”之來制約皇權；另一方面，“圣上”又口含天憲，言寓圣德，行誅有據，圣人垂文，歸根結底成了圣王的自我約束，終于無法落實為規范化的治理。

文治，即以文而治，一面是統治者、實權者對自我具有切合天道之圣德（文德）的一種宣示，另一面，又是統治力量對既有典章制度乃至圣王言辭合乎天道的一種宣示——天道與文辭、乃至制度之間的深度分裂被強行捏合，而且其表現為常常以圣人言辭（行）、圣德宣示代替具體規范制度，也就是說文治社會中，“治理之根本”的宣言性、告示性、理念正當性遠遠大于其規范性、操作性和規范自洽性。

文治之所以構成中國傳統，就在于其不是一時一地，而是中國幾千年來千古不易的根本法，由此展現出中國人治社會別于其他人治社會的獨特樣貌。其中，所謂文治宣言就是整合民心的著力點，是所謂的當時民族“承認規則”（哈特）的現實版，文治宣言所代表的政權將成長為新的國家政權。即便在文治社會，其政治主權者長遠來看仍是人民，現實掌控者往往是人民中的宣揚“文”治精神的精英份子和掌權者，而這正恰恰表明文治傳統和強人政治或者說魅力統治密切關聯。

2.文治傳統和無限權力及無限責任的關系

就文治傳統對應于中國的強人政治或者說魅力統治而言，文治理念下的“天道”“人倫”乃至“統治秩序”相互統一的某種天人合一觀念，致使天道體悟者的圣人，與世間規則制定者的君王，統合為強力與魅力一體的“圣王”；致使政治統治者的君主，與家族執掌者的家主，統合為強力與全能性的“君父”。作為了悟人間及天道秩序的圣王，作為執掌公共秩序與私人秩序的君父，難道人世間還有比之更為全知全能的“領導人”嗎？

中國古代的帝王，其有至少三重身份，其一，作為天道秩序的代表者——天子的身份；其二，作為合乎天道的人世秩序的代表者——圣賢的身份；其三，作為合乎天道的人世間秩序的制定者——圣王的身份。三重身份的合一，與前述文治傳統下天道、圣人、文的三位一體，是因由相繼的。而此三重合一的身份證成，正是中國政治具有無限權力和無限責任的歷史文化基因。

天命不語，圣人不“作”，君王之命即成圣人之“述”；于是，一切的君主行止具有了神圣化的合法性外衣，此即為無限權力之根基。

父有責于子，家主有責于家族，君父有責于天下，此種責任超越公私界分，超越具體緣由，是一種絕對的負責，此即為無限責任之根基。

二、建國后無限權力與無限責任的文治因由及其對策分析

1949年建國，誕生了新的政權，然而中華民族的千年歷史傳統雖經歷了近代的不斷消磨，承受了各種外來思潮的侵襲，仍然以一種民族血脈的形式獲得延續。“天下為公”的“大道”，與共產主義實現公有制且解放全人類的理念彼此接納；“民為本”的孟子思想，與無產階級革命和建設的理念相互融合。而作為合乎歷史發展規律的共產主義理想化的無產階級政黨，與這種中國傳統文化的文治傳統，獲得某種邏輯上的共鳴，于是，“偉大的中國共產黨”作為為實現共產主義而領導一切的先進性政黨，在文治傳統的視角里就有了某些神圣性。在這種意義上，黨的先進性由于這種文治傳統的歷史基因而更容易為人民接受；但是如果這種文治色彩侵害黨的領導方式，則可能導致一些權力絕對化、無限性的問題。

以下筆者將以鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》講話（以下簡稱“講話”）中的內容為例，對當代社會的文治色彩及其對策做出具體分析：

鄧小平首先提出來權力不宜過分集中，這點就是對于民主集中制的執行力度的說明，而且強調了“社會主義民主制度”，否則就會造成個人專斷、產生官僚主義。

講話指出“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。”這些現象，都比較符合筆者提出的文治傳統，因為無法可依或者有法不依，凡事以主義或者信仰由集中的權力進行靈活處理、直接掌控，其必然結果就是官僚主義、家長制等特權現象。

講話分析了我國文革中官僚主義的特點，“我們現在的官僚主義現象，除了同歷史上的官僚主義有共同點以外，還有自己的特點，既不同于舊中國的官僚主義，也不同于資本主義國家中的官僚主義。它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關系。我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根。”新中國的官僚主義確實不同于歷史上的其他文治社會下的官僚主義，在歷史上，君主才是中央集權的中心，而官僚們只是君主甕中的“統治工具”，伴君如伴虎；在新中國，黨中央成為領導核心，作為組織性的領導核心，顯然不同于舊社會，黨的干部其獨立性就較舊社會高，主動性可能更強，然而，主動性、獨立性高，既是好事，也可能是壞事，“各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”，什么事情都想管，直接控制，將社會主義認識為某信仰層面下的高度集權。鄧小平在這里有意的用了很多“制度”，實際上文革期間哪里有什么制度觀念，有制度觀念的基本上都被打倒了，這里的制度等說法，表達了當時作為黨的領導人的鄧小平急迫的想要改變這些文治社會的舊傳統，建立社會主義法治的心情。

講話指出“官僚主義的另一病根是，我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉文件。有些本位主義嚴重的人，甚至遇到責任互相推諉，遇到權利互相爭奪，扯不完的皮。還有，干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進不能出，能上不能下。這些情況，必然造成機構臃腫，層次多，副職多，閑職多，而機構臃腫又必然促成官僚主義的發展。因此，必須從根本上改變這些制度。當然，官僚主義還有思想作風問題的一面，但是制度問題不解決，思想作風問題也解決不了。”這里再次印證了鄧小平同志期盼規范化、制度化的法治社會到來，將社會轉型和政治轉型的根本點落腳于制度轉變上。

關于權力過分集中的問題，鄧小平分析道，“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”權力的過分集中，首先就是過分的把權力集中于第一書記，黨的一元化領導，就變成了個人領導，導致了組織領導滑向個人領導甚至個人獨裁。“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。這種現象，同我國歷史上封建專制主義的影響有關，也同共產國際時期實行的各國黨的工作中領導者個人高度集權的傳統有關。”權力過分集中，就導致官僚主義，損害民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制。簡言之，權力代替制度的可能被放大了，除了共產國際既往的領導方式的影響，鄧小平同志敏銳感覺到這里還有中國文治傳統問題。“我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權。過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題。”這里鄧小平同志第一次在黨內高層旗幟鮮明的強調，必要的分權和自主權，反對個人過分集權。鄧小平明確指出，要考慮，黨與政府、黨與經濟組織、黨與群眾團體等等如何具體分權的問題，如今讀來仍然倍受啟發。鄧小平接著指出，權力過分集中，是文革的一個重要原因，一定非抓不可：“黨的中心任務已經不同于過去，社會主義建設的任務極為繁重復雜，權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。現在再也不能不解決了。”實際上根據筆者對于文治的理解，權力的過分集中既是文治傳統形成的原因，也是文治傳統自身的表現［3］；小平同志反復強調權力集中的危害是抓住了中國政治文化的根基。

關于家長制，鄧小平指出：“革命隊伍內的家長制作風，除了使個人高度集權以外，還使個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具。”鄧小平對于家長制的分析，實則已經揭示了存在于中國社會的公權力過分強大的問題，如果黨的領導能夠堅持黨內民主，實現制度化運行，那么，這種情況的危害性就能降到最低，反之，革命隊伍的家長制，同樣會使個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具。鄧小平的分析是非常非常深刻的。緊接著就列舉出黨內曾經的民主傳統，即“從遵義會議到社會主義改造時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常。可惜，這些好的傳統沒有堅持下來，也沒有形成嚴格的完善的制度。”這里，鄧小平對于這樣的民主作風沒有形成制度，表達了深深的遺憾，并舉例說明，這種非制度情況，進一步導致了家長制的滋長，“例如，黨內討論重大問題，不少時候發揚民主、充分醞釀不夠，由個人或少數人匆忙做出決定，很少按照少數服從多數的原則實行投票表決，這表明民主集中制還沒有成為嚴格的制度。從一九五八年批評反冒進、一九五九年“反右傾”以來，黨和國家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現象，不斷滋長。”

鄧小平進一步分析道，“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關系。我們的組織原則中有一條，就是下級服從上級，說的是對于上級的決定、指示，下級必須執行，但是不能因此否定黨內同志之間的平等關系。不論是擔負領導工作的黨員，或者是普通黨員，都應以平等態度互相對待，都平等地享有一切應當享有的權利，履行一切應當履行的義務。上級對下級不能頤指氣使，尤其不能讓下級辦違反黨章國法的事情；下級也不應當對上級阿諛奉承，無原則地服從，‘盡忠’。……總之，不徹底消滅這種家長制作風，就根本談不上什么黨內民主，什么社會主義民主。”鄧小平非常深刻的指出，即便要尊重下級服從上級的組織原則，但是，不能否定同志們之間的平等關系，上下級之間的關系是一種權利（權力）義務關系，是根據制度產生的命令服從關系，堅決不能回復到那種文治傳統的理解，領導成為被領導者的父母官，道德上和地位上都高人一等。這種分析隱含了明確的法治觀念：只有法治上的命令服從，沒有道德上的優越與否或者天然的命令服從，人人在制度面前都是平等的。

總之，按照“講話”內容，對于無限權力和無限責任問題，中國文治傳統的延續具有至關重要的影響，講話提出如下對策：政治上，在民主集中制上，強調要發揚社會主義民主；在法治建設上，要求健全社會主義法制，正確處理人民內部矛盾；具體細節上，要厘清各種權力關系，避免文治社會那種原則脫離規則而靈活獨存的情形。這些主張在深化改革成為主流話語的今天仍然具有關鍵的啟發意義，任何一條改革目標實行起來，舉措得當、規范務實推進，與陽奉陰違、原則脫離規則以至于為反對改革的利益集團利用，其效果當然是大相徑庭。

習近平總書記在講話中，反復提到，要“將權力關進制度的籠子”、讓權力在陽光下運行，其實質都是力圖改變中國的文治傳統中，制度性建設不足、以“權”“言”代法現象嚴重、公權力曝光率不足、缺乏人民監督的問題，實現從文治向法治的嬗變，從根本上改變無限權力和無限責任的舊有政治傳統。習總書記在最近的講話中更是將所有的改革的前提確定為“依法”進行，更是顯示了與文治傳統之糟粕訣別的改革決心。

［1］汪耀楠.《文心雕龍·原道》辨[J].湖北大學學報(哲學社會科學版)，1978，Z1，110-114.

［2］陳赟.中庸的思想[M].北京：三聯書店，2007：66-95.

［3］常永達.論憲法作為國家的根本法和最高法[D].北京：中國政法大學，2011：95-101.