快速城市化過程中半城市化地區城市病的防治
——以武漢市吳家山為例

劉玉成

(長江大學 經濟學院，湖北 荊州 434023)

十六大以來我國城市化加速發展，2011年我國城市化率首次超過50%[1]，但和發達國家80%的城市化率相比還有很大發展空間。我國國民經濟和社會發展第十一個、第十二個五年規劃都提出要“積極穩妥推進城鎮化”，國家領導人李克強多次強調“城鎮化是擴大內需的最大潛力”，這意味著我國在未來的幾十年中依然會保持較快的城市化速度。黨的十六大指出2025年我國的總體城市化率應達到55%左右，今后我國城市化率會達到更高。根據發達國家城市化的經驗，當城市化率進入50%～70%階段時，也就進入了城市病的高發階段。“城市病”是指人口過于向大城市集中而引起的一系列社會問題，一般表現為人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等。

與西方傳統城市化明顯不同的是，在中國存在大量既具有農村特點又具有城市特點的半城市化地區。近年來，我國大中城市集中爆發城市病，吸引了較多研究者的關注，但目前關注的重心主要集中于城市中心地區，而關于半城市化地區的城市病防治問題還未引起重視。與城市中心地帶相比，半城市化地區已經具備了城市的基本功能，但是城市功能尚不完善，在中心城市快速城市化浪潮中，這些地區受中心城區功能輻射、擴散和轉移的帶動也快速城市化，但是這種城市化具有被動、缺乏長遠規劃、無序的特點，一旦這些地區陷入城市病的困擾，將對城市化的整體進程產生嚴重阻礙?；诖?，本文選擇武漢市吳家山作為個案進行半城市化地區城市病的剖析，期望對半城市化地區城市病的防治提出有益的建議。

一、文獻綜述

我國目前的城市化水平還落后于世界發達國家，未來還需進一步提高城市化率，而城市化水平的提高必將進一步擴大城市的規模，因此依靠控制城市規模的辦法來防止“城市病”尚不現實[2]。事實上，大城市與城市病之間并沒有必然的因果關系[3]，而生產和人口在城市過度集中是城市病爆發的直接導火索[4]。由于我國東中西部處于不同經濟發展水平和發展階段，各地城市化應采取因地制宜、因時制宜的策略，由此導致各地不同形式的城市化過程中城市病產生的根源各異。例如，部分城市盲目擴大城市規模引發“空殼城市病”，盲目攀比導致規劃混亂引發城市病，城市吸納人口能力不足導致就業不暢引發城市病。發達國家在100多年的城市化過程中積累了豐富的經驗供我們借鑒，但是我國國情和城市化路徑等方面與國外存在較大的差別，導致我國的城市病除了具有國外城市病的共性外還具有自己的特點，因此需要給以創新性地解決。建設和諧、健康、宜居城市是未來解決城市病的途徑之一，但是如果照搬發達國家推崇的“諾瑟姆曲線”來研究中國的城市化問題將導致一系列問題[5]。目前研究者主要是從我國宏觀層面來探討城市病的治理問題，而僅有少數文獻從微觀層面對城市病進行觀察和分析[6-7]，而關于半城市化地區城市病的研究還鮮有文獻報道。

二、半城市化地區城市病狀況：基于吳家山的調查

吳家山位于湖北省武漢市漢口西北部，是吳家山國家級經濟技術開發區的一部分，行政隸屬于東西湖區，是區機關所在地，現已成為該區政治、經濟、文化中心。轄區面積為8.3 km2，下轄12個社區居委會，2012年常住人口12.24萬，有各類企業1 640余家，GDP達到7.35億元。

吳家山的城市化過程經歷了三個階段：第一階段為建國初期到20世紀80年代初，由只有20來戶人家居住的荒山澤地發展成為國有農場，吳家山作為農場指揮中心，人口逐漸聚集而發展成為小有規模的小集市，總人口達到近萬人；第二階段為20世紀80年代初期至20世紀90年代末期的快速城鎮化過程，總人口達到近10萬人；第三階段為21世紀初至今，發展成為東西湖區政治、經濟、文化中心，并被批準為國家級臺商投資區、海峽兩岸科技產業園區，常住人口超過10萬，總人口迅速擴大至20余萬。吳家山人口達到第一個10萬用了將近50年，而第二個10萬只用了約10年。吳家山的城市病主要表現在以下方面：

(一)企事業單位過度集中，過快的城市化速度，導致人口短期內過度集聚

隨著吳家山街先后被批準為國家級臺商投資區、海峽兩岸科技產業園區，并被劃入吳家山國家級經濟技術開發區，加之區委、區政府機關設在此地，導致吳家山街逐漸成為東西湖區政治、經濟、文化中心。這里擁有7家銀行，9所中小學，1所醫院，30多家大商場、超市、專賣店，大量人口積聚在吳家山街區中部。近10年來吳家山常住人口暴增，2012年比2003年累計增長30.92%，顯著快于沿海經濟發達地區快速城鎮化階段的平均人口增長速度(見表1)。同時，吳家山的人口增長具有短時間內暴增的特點，在2008年之前常住人口還處于緩慢遞增階段，但2009—2012年人口增速分別達到7.47%、9.05%、2.42%、3.87%(見表2)，表明吳家山進入加速城鎮化過程，人口的急劇增加導致城市病加重，隨之而來的是交通、住房、環境、資源等方面的問題。

表1 長三角地區城市常住人口平均增長率(1985—2001)

注：數據來源于《城市規模與聚集效應分析》(白春梅，黃濤珍，2005)。

表2 吳家山常住人口及增長率(2003—2012)

注：數據來源于實地調研。下文中如無特別說明數據均來自于實地調研或各年份《東西湖統計年鑒》。

從全國城市化率來看，2011年才首次突破50%，但吳家山的城市化率在2003年就達到了57%(見表3)。在其他地區尚處于城市化的探索發展階段時，吳家山就已率先進入高城市化率階段，而從世界城市化經驗來看，50%～70%的城市化率是城市病的高發階段。由此看來，吳家山城市病的爆發會比其他城市更早、更嚴重。

表3 吳家山城市化率(2003—2012)

注：*為戶籍人口城市化率；**為常住人口城市化率。

(二)人口結構改變加劇了文化沖突與經濟沖突

在近年的快速城鎮化過程中，吳家山新增人口以外來人口為主。2005至2012年期間吳家山常住人口增加2.7萬，其中戶籍總人口僅增長0.18萬，其余均為流動人口增加(見表4)。吳家山流動人口數量占整個東西湖區的25%，人口密度遠遠超過東西湖地區平均水平。

表4 吳家山人口結構狀況(2005—2012)

吳家山人口結構的改變激化了社會潛在矛盾： (1)本地居民與外來人口之間的經濟和文化沖突。一方面本地居民認為外來人口增多使社會治安和生活環境惡化，并加劇了就業競爭，增加本地居民就業難度；另一方面外來人口認為他們同樣為吳家山經濟發展做出了貢獻，卻難以享受到與本地居民同等的工資薪酬以及醫療和養老等社會福利。這種由中國城鄉二元戶籍制度導致的不平等使得絕大多數外來人口在城市中缺乏歸屬感和主人翁意識，容易出現心理不平衡，甚至引發短期行為、越軌行為和反城鎮化的過激行為，影響正常的社會秩序。(2)本地居民之間傳統文化與現代文化的沖突。吳家山本地居民大部分為“失地農民”和“拆遷戶”，盡管吳家山當地農民實現了市民身份的轉變，但這種變化不僅僅是戶籍的變動，更多表現為對其生產和生活方式的影響。那些習慣了傳統農業種植的農民在成為市民后，失去了賴以生存的土地后，如果缺乏現代工作技能，將難以在城市中找到合適的崗位，這將構成對社會秩序的潛在影響。目前在各還建的居民區時常會發生破壞綠化帶、私自種植農作物的現象，就是一種典型表現。(3)土地和房屋拆遷的巨額補償扭曲了居民間原本單純的關系，加劇了居民間經濟沖突。拆遷中很多居民為獲得盡可能多的補償，使出各種招數，不僅傷害了和睦的鄰里關系，還有些甚至鬧得父子反目、兄弟成仇。拆遷后巨額的補償使部分居民一夜暴富，這改變了他們的生活軌跡，有些人合理規劃其巨額財富，過著富足的生活；還有些人無度揮霍，或沉溺于賭博和毒品，很快將拆遷補償款揮霍一空，成為社會治安不安定因素。

(三)城市規劃滯后，城市發展理念陳舊，導致城市建設無序、城市功能與安居不匹配

在城市規劃滯后、城市發展理念陳舊背景下，快速城市化后的吳家山在未來進一步發展中將受到極大的制約，付出巨大代價進行舊城改造將不可避免。當前存在的主要問題表現在：(1)在城市規劃方面不成熟、不完善、缺乏系統性。比如，在地下管線建設方面長期缺乏整體規劃，各部門之間各自為政，缺乏有機聯系和統一協調，在施工建設中頻繁出現重復建設，道路反復挖填，而且由于各方缺乏協調，導致施工存在較大的隱患，比如挖斷水、電、煤氣管網等的風險。盡管2012年《武漢市城市管理辦法》中注意到地下管線施工中存在的上述問題，并作了相應規定，但是該管理辦法并沒有從源頭上根治地下管線鋪設中存在的問題。(2)規劃的制定與執行脫節。我國《城鄉規劃法》(2008)的頒布使得市域及以下區域城鎮化規劃必須服從城市的整體規劃，因此原有城鎮化規劃的權威性下降，導致執行上的不連續。吳家山在城市化發展中也陷入了“一屆班子，一輪規劃”的怪圈，城鎮化缺乏長遠、整體規劃。(3)城市規劃理念滯后于城鎮化發展。從吳家山的單中心城市化發展來看，其理念比較符合《雅典憲章》中闡述的功能分區思想。但是，大城市的發展經驗表明，這種單中心的城市結構在城市化發展到一定規模后，會產生眾多的后遺癥，比如在交通、環境、工作效率等方面可能有不良影響。

(四)交通擁堵導致生產效率和生活質量下降

隨著城鎮化進程的推進和城市人口的猛增，吳家山機動車數量增速遠遠超過市內道路規劃和建設的步伐，導致嚴重交通堵塞，特別是上下班和節假日出行高峰期，城市主干道交通壓力尤其明顯。最主要的原因是城市化的發展帶來機動車數量的急劇增加，導致道路供應嚴重不足。2002年武漢市機動車保有量僅為24.04萬輛，2012年各類機動車已接近145萬輛。吳家山的人均機動車擁有量也大幅增加(見表5)。其次是城市道路規劃滯后、建設投入不足。例如，1999年建成通車的吳家山高架橋，當初設計流量為每天1.7萬輛，但是，隨著物流產業和臺商投資集聚到吳家山，2004年每天車流量就達到6萬輛。自從2012年6月吳家山高架橋封閉修橋后，此地成為吳家山每天必堵之處。第三個原因是交通配套設施的缺乏。比如，吳家山地區大部分居民區都沒有規劃停車場，導致私家車只能占道隨意停放。第四個原因是部分城市居民素質還不高，特別是部分農民轉變市民身份時間不長、短期暴富者，出于炫富心理，更容易超速駕駛、開斗氣車。

表5 吳家山機動車人均擁有量

交通擁堵給吳家山帶來巨大的負面影響：(1)交通擁堵使普通市民上下班的通勤時間無謂增加，既浪費了大量寶貴時間，也容易造成駕車人和乘客的煩躁不安和心理失衡，增加交通事故發生率。在市區，經常出現“交通事故→交通擁堵→爭搶道路→新增交通事故→更加擁堵”的惡性循環。(2)交通擁堵讓居民和單位在焦急和等待中消耗大量精力，無法將全部精力和力量投入工作中，從而降低了工作效率。(3)交通擁堵加重城市空氣污染。

(五)土地資源供應接近枯竭制約了經濟發展

吳家山目前可供開發的土地接近枯竭，吳家山在城市化和經濟發展過程中過度透支了土地優惠政策、過量供應了土地，導致了土地的無序開發和后續土地供應的嚴重不足。土地問題成為制約吳家山今后發展的瓶頸：首先，土地資源供應緊張制約了原有企業的正常規模擴張，同時也影響了這些企業的產業升級改造。其次，土地資源供應緊張使吳家山與武漢其它經濟開發區在資源稟賦上處于相對劣勢，這將不利于吳家山的招商引資，也會對產業結構調整產生負面影響。從圖1中東西湖地區各街道的固定資產投資情況來看，吳家山新增的固定資產投資無論在總量還是在增長率上都無明顯優勢，由此可見土地資源對吳家山經濟發展的制約。最后，吳家山居住用地開發殆盡，這不僅增加了后期政府的保障性住房建設難度，也對政府財政產生一定壓力，2012年吳家山財政收入甚至出現了負增長。

圖1 2010—2012年東西湖地區分區固定資產投資額及增長率

另外，吳家山的城市病還表現在：生活基礎設施配置失衡導致消費和產業結構調整受到影響，公共基礎設施和服務供給不合理導致供需矛盾、投資浪費，環境污染導致經濟發展質量和吸引力下降等，這些均與城市中心地帶城市病相似。

三、半城市化地區城市病的防治

從我國大城市周邊的半城市化地區來看，這些地區既服從于城市整體發展需要，又承擔了中心城市部分產業和功能的轉移，因此這些地區的城市化進程不同于中心城市，其城市病治理也有著不同的路徑。從吳家山城市病狀況的調研及相關文獻報道來看，半城市化地區在人口、交通、城市發展理念、城市文化建設等方面面臨相同的困擾，基于此，本文有針對性地提出如下的建議，期望有助于半城市化地區的城市病防治。

(一)促進人口分布均衡，緩解人口擁擠導致的城市病

城市病的產生主要根源在于人口向城市集中過程中出現的不均衡分布，其中核心城區人口密度過大，因此城市病隱患尤其嚴重，其治理路徑在于引導人口在城市中由過度聚集向均衡分布轉變，這就需要在城市化推進過程中通過產業結構調整、產業布局、公共資源配置等手段進行合理引導：(1)梳理和分解中心城區的功能，避免中心城區功能的過度集中。具體手段包括產業結構的調整、產業的合理布局，將部分勞動密集型產業向中心城區外圍疏散；加強科技創新、提升產業附加值，由此提升城區的容納度，增強城區的人口承載能力；引導勞動力的就業需求，提升中心城區外圍對勞動力的吸引力，緩解中心城區勞動力過度集中的壓力，化解中心城區的就業矛盾。(2)以城市公共服務資源的布局調整來引導人口在城市的均衡分布和流動。比如，以政府機關、優質教育和衛生資源為中心的區域往往人口最為密集，如果在城市化過程中合理規劃這些公共服務資源在城市中的布局，將會大大緩解這些資源過度集中導致的人口過度擁擠狀況。(3)合理定位城市發展目標，將城市發展融入地區城市化整體布局中。注重勞動力和產業的區域特點，在產業和城市化方面形成自己的特色，避免重復建設和趨同競爭，使勞動力向城市合理流動。

(二)內部挖潛并拓展外部空間，緩解交通梗阻

城市交通阻塞是我國城鎮化過程中的通病，但是，與城市整體發展不同的是，半城市化地區服從于城市整體發展規劃，因此可以從拓展城市的內部空間和挖掘內部潛力來解決交通矛盾：(1)根據城市化的中長期目標來制定相應的交通治理規劃。在快速城市化階段交通設施滯后于需求的矛盾是難以避免的，短期內這一矛盾無法通過向外圍擴展來解決，只能充分挖掘內部交通潛力，中長期應依托城市區域擴展目標，對交通配套設施建設進行系統規劃。當目標地區處于城市化的初期階段時，進行切實有效的城鎮化和交通發展規劃是必需的，首先應充分掌握相鄰地區的城市發展規劃和目標，并對本城市區域的基本情況進行統計與預測，比如人口、交通工具擁有量、交通設施等，在充分考慮這些情況的基礎上制定本城市區域的交通發展規劃。(2)結合交通需求來合理開發城市土地。對于半城市化地區，特別是像吳家山這樣的大城市周邊地區，公共交通發展是未來交通發展的方向，因此其土地開發應該以此為導向。(3)充分挖掘現有交通設施的潛力。外圍拓展空間在短期內無法實現的情況下，通過加強現有交通設施的管理、提高其利用率可以大大緩解短期內的交通壓力，這就需要各部門協調，成立跨部門的機構，并以綜合的方式來負責交通管理。同時還可以鼓勵社會力量參與交通管理和交通設施擴容。以吳家山為例，中心區域集中了大量的政府機關和居民小區，為了緩解中心區域交通矛盾、充分利用現有資源，可以鼓勵眾多機關、居民小區向外來車輛提供富余停車位，由交通部門加強宏觀管理和指導。另外，鼓勵非機動車輛比如自行車的使用，也有助于緩解交通壓力。武漢市純企業化運作的失敗教訓表明，在引入社會力量參與自行車投放、管理和站點建設的同時，應切實加強政府宏觀管理和社會監督。根據已有的城市交通管理經驗，在目前交通擁擠的城市，通過挖潛措施，道路容量可以提高30%～50%。(4)通過政策引導和價格調控來調節個人汽車的擁有量和使用量，緩解交通矛盾。短期內，可以在不限制小汽車擁有量的前提下，加強政策引導和價格調控，盡量減少汽車使用量，既達到汽車使用越多承擔代價越多的目的，又能以完善的公共交通保證交通的便利。中長期內，在城市健康可持續發展的約束下對城市汽車容量進行測算，通過經濟、法規等手段對車輛的數量和結構實行嚴控制。

(三)正確選擇城鎮化模式和發展理念，系統規劃、超前規劃，避免無序發展

半城市化地區應正確選擇今后的城鎮化模式，避免城鎮化過程中出現新的矛盾和瓶頸限制。大城市周邊的半城市化地區應堅持城郊一體化的總體發展戰略，以軌道交通為軸線來推進新型城鎮化，優化現有空間布局，開發建設新的城市功能，促進產業與人口分布平衡協調，堅持新型工業化、新型城鎮化、新社區建設同步推進，實現城市與郊區融合式發展。

在科學、系統制定未來城鎮化規劃的前提下，半城市化地區應選擇適合自身發展的城鎮化理念：(1)在城市化的發展規模和城市化特色方面進行合理定位。我國相當一部分城市之所以出現嚴重的城市病，一個直接原因是城市化過程中對城市的不當定位，而盲目追求大而全，忽視了城市特色。以吳家山為例，和其他半城市化地區不同的是，其城市化規模的外圍擴張受到限制，目前一些大城市的發展模式，比如構建衛星城，吳家山就無法實行，而只能重點發展城市特色，探索適應本地實情的城市化發展模式。(2)在城市拓展上進行科學規劃。從吳家山的情況來看，缺乏科學規劃將會導致土地利用過度透支，使可規劃使用的土地面積越來越稀缺，可拓展的空間被進一步壓縮，因此，對半城市化地區來說制定科學的土地使用規劃尤其重要。在城市化的初期階段應根據特色產業發展和重點項目建設的需要來使用土地資源，同時合理規劃生活區域。(3)城鎮化要與產業優化同步，避免產業空心化。城鎮化可持續發展的關鍵是城市產業的有力支撐，這樣才能使城市具有充分吸納就業的能力，使城市居民能定居、宜居、安居。要避免產業空心化，首先要積極發展高新技術，提高城市第一生產力的能級；其次，要大力發展產業高地，以龍頭產業為主，以特色產業為翼，形成一主多翼的產業發展路徑；第三，探索所有制結構創新，在深化公有產權制度改革的基礎上，大力扶持和發展混合經濟，鼓勵產業結構改革與創新，同時完善產權交易市場，為產權交易和風險資金的順利進出提供必要的平臺。

(四)加強城市文化建設，提升市民素質，緩解城市化過程中的文化沖突

在半城市化地區城市化過程中，外來人口與本地人口、本地人口之間不可避免地會產生文化沖突，這將成為潛在的社會矛盾，為解決這些沖突，應采取措施加強城市文化建設：(1)開展和諧文化建設，增強城市文化內涵。在城市化過程中應注意保護自然和文化景觀，促進景觀與城市建設的和諧統一，并利用傳統文化來提升城市的人文內涵，利用模范效應和典型作用引導市民文明生活，推進城市的人文精神建設。(2)完善城市公共文化服務體系。在完善公共文化體系的基礎上，進一步提升公共文化服務建設，在文化產品推廣、文化設施建設、文化項目的遴選與實施方面服從城市功能完善和城鎮化推進的需要，充分考慮區域差異、文化層次差異、社會階層差異，逐步形成覆蓋廣泛、結構合理、運轉高效、服務良好的公共文化服務體系。(3)大力發展社區文化建設和居民自治建設。一方面，要促進本地居民與外來人口的交流，為不同文化的融合創造條件。充分考慮城市居民在文化需求上的多樣性和互補性，使各種層次的群體都享有基本的公共文化服務，讓和諧文化建設成果惠及全體市民。另一方面，要促進社區居民將自己融入社區，通過民間社團、自治性組織以及志愿者活動等各種形式主動參與到社區的建設與管理中來，形成以社區居民為主體的社區自治模式，同時政府通過政策和制度為社區居民自治創造條件，使居民參與社區管理有制度可依、有公共空間可用、有上傳下達的途徑，由此塑造居民的公共精神與社會責任感，增強居民之間的溝通和團結，提高居民的社區歸屬感。

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