托舉生命
——“嬰兒安全島”聚焦

策劃執(zhí)行/本刊編輯部

托舉生命
——“嬰兒安全島”聚焦

策劃執(zhí)行/本刊編輯部

導 語

“嬰兒安全島”是兒童福利機構保護棄嬰生存權利的一次嘗試與探索。2011年6月1日，我國第一個“嬰兒安全島”在河北省石家莊市社會福利院設立。2013年7月26日，民政部在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎上，下發(fā)了《民政部辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)中國兒童福利和收養(yǎng)中心開展“嬰兒安全島”試點工作方案的通知》，要求各地根據(jù)實際情況開展試點工作。

2013年11月29日，陜西首個“嬰兒安全島”在西安市兒童福利院投入使用。12月10日南京市“嬰兒安全島”正式啟用。2014年1月1日，天津市“嬰兒安全島”投入使用。1月8日，哈爾濱市兒童福利院的“嬰兒安全島”正式啟用。截至2014年2月18日，河北、天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、福建等10個省區(qū)市已建成25個“嬰兒安全島”并投入使用，另有19個省區(qū)市正在積極籌建“嬰兒安全島”或棄嬰觀察救治中心。

從試點情況看，各地接收棄嬰的數(shù)字因地區(qū)差異有所不同。最早開展試點的石家莊市在兩年半時間里接收棄嬰約200人，內(nèi)蒙古烏蘭察布市兒童福利院于2013年4月開展試點，至2014年2月僅接收4名棄嬰。如果以試點50天接收棄嬰的數(shù)字來看，天津接收棄嬰16人，南京接收棄嬰25人，而廣州在48天內(nèi)則高達262人。

也許新生事物的發(fā)展注定要經(jīng)歷曲折。廣州“嬰兒安全島”自2014年1月28日正式運行，至3月16日因不堪重負而宣告暫停。作為既是道德、文明進步的產(chǎn)物也是道德、法治責難的對象的“嬰兒安全島”，再次被推上輿論的風口浪尖。

怎么看待“嬰兒安全島”的設立？“嬰兒安全島”又將何去何從？為還原“嬰兒安全島”的本來面目，本刊特意梳理“嬰兒安全島”的歷史發(fā)展，集中展現(xiàn)各種不同的觀點聲音，從不同角度為“嬰兒安全島”發(fā)言發(fā)聲、獻計獻策。

緣起與現(xiàn)狀

追溯“嬰兒安全島”的歷史，不能不提“棄嬰羅盤”。棄嬰設施最早出現(xiàn)于1188年的法國。一家醫(yī)院在沿街窗戶內(nèi)放置簡易木床接收棄嬰，完成撫養(yǎng)權交接。因木床可繞一根木軸轉(zhuǎn)動，得名“棄嬰輪盤”。1198年，羅馬設立了宗教關懷色彩濃烈的“嬰兒安全島”。在教堂外墻設圓柱箱子，旋轉(zhuǎn)箱子即可將棄嬰送進教堂，然后搖動鈴鐺通知教堂收養(yǎng)。中世紀后期，棄嬰輪盤在歐洲得到普及，其一個基本的理念在于設置棄嬰輪盤可讓母親以隱秘安全的方式放棄自己的嬰兒，以防止隨意丟棄、甚至虐殺。1709年，德國漢堡一孤兒院設置了棄嬰旋轉(zhuǎn)抽屜，由于財務緊張，1714年停止使用。此外，德國早期著名的棄嬰旋轉(zhuǎn)抽屜還出現(xiàn)在卡塞爾（1764年）和美因茨（1811年）。值得注意的是，由于爭議較大，棄嬰輪盤在1880年后逐漸消失。

19世紀末棄嬰輪盤逐漸消失，但棄嬰現(xiàn)象仍然存在。在持續(xù)爭議的一個世紀里，西方國家一直試圖對棄嬰問題進行立法、探索設施建設、流程管理。棄嬰保護艙從1952年開始出現(xiàn)。

1996年匈牙利率先設置“嬰兒安全島”，并為此修改法律，使其成為棄嬰的唯一合法場所。隨后，德國（2000年至2012年，德國共設立了99個棄嬰保護艙）、比利時、瑞士、荷蘭、捷克、斯洛伐克、奧地利、意大利、梵蒂岡、俄羅斯、立陶宛、加拿大等國相繼設立。不可忽視的是，在這期間出現(xiàn)了私人慈善組織設置的棄嬰裝置。比利時安特衛(wèi)普私人慈善組織“母親為了母親”設立了“母親的摩西搖籃”棄嬰保護箱。法國有匿名生產(chǎn)法，它允許婦女匿名并免費在醫(yī)院進行分娩，并放棄嬰兒將其送養(yǎng)。美國各州法律均嚴厲禁止遺棄兒童行為，也沒有設置固定設施接收棄嬰，但它通過立法明確了“安全棄嬰”行為。比如，德州于1999年9月1日實行“避風港法案” （Safe haven laws），允許父母依法以匿名方式、在安全的地方——警察局、醫(yī)院、救援隊、消防局等地——放棄剛出生的嬰兒（72小時內(nèi)）。目前，美國50個州都已通過了某種形式的“安全港法案”，如加州的《安全交出嬰兒法》。根據(jù)該法，父母或合法監(jiān)護人可以放心和保密地在嬰兒出生后72小時內(nèi)交出嬰兒，還能在14天內(nèi)“反悔”，索還自己的嬰兒。

近些年來，“嬰兒安全島”陸續(xù)在中國、馬來西亞、印度、巴基斯坦、菲律賓、日本、南非等亞非國家開始設置。日本最有影響力的棄嬰收容點設于熊本市的慈惠病院，2007 年5 月，民間運營、政府補貼的慈惠醫(yī)院開始正式運營名為“鸛之搖籃”的棄嬰箱。澳大利亞尚未設置棄嬰裝置，但是澳大利亞在對棄嬰的暫時和長期處置上有一套完善的流程。2011年6月，我國石家莊設置了第一個“嬰兒安全島”，2013年我國陸續(xù)在一些城市開展試點。

總體看來，“嬰兒安全島”并無統(tǒng)一名稱，比如“棄嬰保護艙”、“嬰兒窗口”、“嬰兒郵箱”、“生命搖籃”等；全球“嬰兒安全島”也一直開開關關、爭議不斷。但是，“嬰兒安全島”最初的“尊重生命、救助生命”的理念一直傳承至今；它體現(xiàn)了現(xiàn)代政府的福利職責，是對生命權的尊重，也是對人性的尊重。雖然“嬰兒安全島”背負道德、法律的兩難，但它卻在爭議中前行。

生命權高于一切，“嬰兒安全島”因此而設立。

爭議中的“安全島”

關于“嬰兒安全島”的爭議，從其出現(xiàn)就一直存在。爭議主要集中在道德、倫理、法律、父母責任、政府責任、社會責任等方面。“嬰兒安全島”在我國發(fā)展，同樣也無法逃避上述爭議點的論爭。但是，了解是澄清爭議的前提，辯論才能讓問題更加明晰。正是在爭議之中、辯論之中，我們對“嬰兒安全島”的認知才能達成共識。基于此，我們需要認真聽取公民、專家的意見和建議，仔細察聽試點城市的聲音和訴求、主管部門的考量和統(tǒng)籌。

社會議論

面對托舉生命的“嬰兒安全島”，其初衷并沒有在社會上達到高度認同，社會上的聲音不一、爭論不斷。一方面，支持者贊之有加。律師王旭陽認為，法律需要進一步明確遺棄罪的相關規(guī)定。刑法規(guī)定，對患病或者其他沒有獨立生活能力的家庭成員，應當撫養(yǎng)而拒不撫養(yǎng)，情節(jié)惡劣的行為，應該以遺棄罪追究當事人的法律責任。但如何界定“行為人能夠撫養(yǎng)卻拒絕撫養(yǎng)”、“情節(jié)惡劣程度”，法律沒有明確的規(guī)定。此外，一般來說，遺棄罪是將被害人遺棄于能夠獲得救助的場所，如他人家門口、車站、碼頭、街口等。可安全島屬于什么場所，法律沒有明確。安全島的出現(xiàn)暴露了我國社會保障與救助制度的缺陷。社會工作者羅典認為，打擊違法棄嬰應當有所區(qū)分，對于販賣嬰兒、有組織棄嬰必須執(zhí)法從嚴、絕不手軟；但對于走投無路的父母，還是應該綜合考量實際情況，在予以懲戒的同時也應提供必要的救助。同時，嬰兒保護的前端應該延伸到對父母的產(chǎn)前教育，父母責任應該要納入國民教育，從青春期就開始，在學校和社區(qū)都可以做。廣州市社會工作協(xié)會副會長朱靜君認為，應當對那些困難家庭撫育嬰兒的困難、需求進行評估，進一步探討接下來如何運用政策、制度來進行幫扶。社工團隊要積極收集各地民政系統(tǒng)的政策資源和慈善機構的救助資源，匯集成冊，向目標對象發(fā)放。安全島應該是最后一道防線。媒體人毛開云認為，無論是石家莊的安全島還是韓國、日本等國的棄嬰接收箱，都是在一片質(zhì)疑聲中蹣跚前行。必須加強孕前、孕期檢查。棄嬰大多存在缺陷，父母也多是迫不得已，把嬰兒的出生缺陷控制在最低限度，這是減少棄嬰的治本之策。知名網(wǎng)友“渝西鋒光”認為，嬰兒安全島需要社會合力呵護。安全島能讓棄嬰脫離生命危險，這無疑會讓人看到福利院作為社會管理細胞，從關愛棄嬰的生存狀況角度出發(fā)主動提前介入，是尊重生命的體現(xiàn)。福利院還只是一個社會公益事業(yè)單位，除了尊重生命、接納棄嬰、盡量維護棄嬰的生命權利之外，因此而來的更多事項還需要更多職能部門來共同完善，合力呵護好安全島散發(fā)的道義溫暖與人性光輝。記者王馳認為，在社會保障和醫(yī)療保障不到位的現(xiàn)實困境下，在遺棄罪必須后果嚴重才能追責的法律軟肋下，與其希望堵住棄嬰這個社會“漏洞”，不如先兜住棄嬰這個社會底線。

另一方面，反對者質(zhì)疑不斷。媒體人畢詩成認為，“嬰兒安全島”是對棄嬰行為的縱容。解決棄嬰的根本出路不在于設置安全島，需要從以下三個方面著手：一是嚴厲打擊遺棄嬰兒的父母，嚴刑峻法一定能夠震懾不良父母。二是加強婚檢與孕檢，大幅降低殘疾嬰兒的出生率。三是加強對貧困家庭的救助力度。南京市民王女士說，最近她也看了南京設立“嬰兒安全島”這個新聞，心里不知道是悲還是喜，“本來扔孩子是偷偷摸摸地扔，現(xiàn)在有一種感覺好像是政府在鼓勵，你要是不想要孩子了，就送到那里去”。同樣，市民丁先生也認為，既然法律已經(jīng)規(guī)定了遺棄嬰兒是非法行為，政府相關部門應該對此嚴加防范，堅決打擊。而現(xiàn)在，公開設立棄嬰的接收設施，等著遺棄孩子的父母來這里，是對他們這種行為的縱容和鼓勵，甚至可能會誘導一些困難家庭放棄子女。網(wǎng)友“中國人”認為，棄嬰是違法行為，設置專門接收棄嬰的設施，鼓勵了不負責任的人做不負責任的事，會變相縱容棄嬰行為。 網(wǎng)友“鑫特曼求好運”認為，應該安攝像頭，還是那種能拍到正臉的，并把視頻資料留存下來。以后孩子長大了也能有機會看一眼。“自貢社保陶永康”認為，如果因為有了安全島，反而讓父母丟得坦然、棄得心安，情況就不妙了。一方面要辦，最大化體現(xiàn)對人的關愛；一方面要治，以制度法規(guī)確保父母不能棄、不敢棄。“NEWS_dog”認為，設立安全島是為了關愛幫助棄嬰，然而安全島的出現(xiàn)卻打消了一些棄嬰家長的顧慮，違背了安全島設計的初衷。

專家觀點

韓克慶（中國人民大學勞動人事學院 教授）認為，“嬰兒安全島”是新時期兒童福利制度的創(chuàng)新舉措。“嬰兒安全島”不僅體現(xiàn)了對生命的尊重，而且延伸了兒童收養(yǎng)的制度觸角，成為新時期兒童福利制度的創(chuàng)新舉措。首先，“嬰兒安全島”的設立，可以為棄養(yǎng)兒童提供最初的生命安全保障。“嬰兒安全島”是基于現(xiàn)代科學技術之上的生命安全島，體現(xiàn)了人類文明進步對每一個生命的尊重。它可以有效避免被遺棄兒童在棄養(yǎng)過程中造成身體傷害甚至失去生命，彰顯了人道主義和“人人生而平等”的社會倫理。其次，“嬰兒安全島”是新時期兒童福利制度的創(chuàng)新。我國目前的兒童福利制度，主要由機構養(yǎng)育制度、家庭收養(yǎng)和寄養(yǎng)制度、流浪兒童救助管理制度、殘疾兒童福利制度幾大板塊構成。兒童福利制度在很長一段時間內(nèi)，存在機構養(yǎng)育不足、救助管理失靈等問題。“嬰兒安全島”的設立，可以有效彌補政府救助管理和兒童養(yǎng)育制度方面的漏洞，把兒童福利服務的制度觸角延伸到社會大眾觸手可及的地方。通過“嬰兒安全島”收容的棄嬰，便于政府管理部門和相關機構進行服務分流，提升了兒童福利服務的便捷性。最后，“嬰兒安全島”的出現(xiàn)為政府責任提出了新要求。現(xiàn)代兒童福利制度的核心理念是“兒童權利最大”。在相應的制度安排上，機構養(yǎng)育、家庭收養(yǎng)、救助管理、殘疾康復、社區(qū)照顧、特殊教育等，成為針對特殊兒童群體的主要內(nèi)容。國家在兒童福利尤其是針對特殊兒童的救助管理和福利服務提供方面，承擔著不可推卸的法定責任。“嬰兒安全島”的設立，無疑會增加政府的管理環(huán)節(jié)和財政支出，帶來制度設計、人員配置、財務管理、社會監(jiān)督等一系列后續(xù)問題，需要統(tǒng)籌兼顧，合理銜接。總之，“嬰兒安全島”的設立和完善，必將成為我國兒童福利制度創(chuàng)新發(fā)展的一個重要突破口，成為匯集政府能力、社會活力、市場動力的重要實踐場所和理論研究陣地。

童小軍（中國青年政治學院中國社會工作研究中心 副教授）認為，廣州“嬰兒安全島”的“開放”和“關閉”帶給了我們更多的思考，反映了我國棄嬰救助制度乃至兒童福利制度在變革過程中的現(xiàn)實狀況，對推動我國棄嬰救助制度和兒童福利制度建設都有著深遠的意義。“開放”標志著我國棄嬰救助制度建設理念的進步。“棄嬰”這一社會問題，不僅不能見容于傳統(tǒng)道德和社會輿論，并且長期被歸于犯罪受到打擊。懲罰理念的邏輯是，如果打擊得力，就能威懾棄嬰者的行為，“棄嬰”這一社會問題就會得到解決。但是，現(xiàn)實并非如此。為逃避懲罰，棄嬰者常常不惜將嬰兒遺棄在偏僻而且生存環(huán)境惡劣的地方，嬰兒的生死只能聽天由命，常常因為發(fā)現(xiàn)太晚而死亡。因此，開放“嬰兒安全島”之前，只有那些被發(fā)現(xiàn)時還活著的棄嬰才有機會被送到福利機構獲得救助；這種救助是一種被動救助，體現(xiàn)的是社會對棄嬰這個群體的樸素的同情和慈善情懷。設立和開放“嬰兒安全島”的指導思想是“生命第一，兒童優(yōu)先”。它是在無法兼顧保護嬰兒和打擊遺棄者的情況下，優(yōu)先保護毫無生存能力的嬰兒，讓棄嬰救助從被動變成主動，讓“尊重生命”從口號變成行動。它標志著我國棄嬰救助制度建設理念的進步；它弘揚了社會的慈善精神，也體現(xiàn)了政府保護兒童權益的執(zhí)政理念。“關閉”表明棄嬰救助服務需要以更加完善的兒童福利制度建設為前提。以保護生命為目的，“嬰兒安全島”的功能不是改變嬰兒被遺棄的命運，而是嬰兒被遺棄的結(jié)果。針對棄嬰現(xiàn)象，更有效的方法應該是改變幼兒被遺棄的命運，即讓棄嬰者改變棄嬰行為。要做到這一點，就需要了解棄嬰者棄嬰的原因。廣州暫停“嬰兒安全島”的原因為尋找棄嬰現(xiàn)象的原因提供了線索。廣州“嬰兒安全島”在開放的48天里，共接收棄嬰262名，全部患有不同種類和程度的疾病，多數(shù)是中、重度病殘。要讓這樣的孩子生活得體面、有尊嚴，一個家庭需要極大的付出，包括情感和經(jīng)濟的付出。人們往往能夠理解這樣的家庭在經(jīng)濟方面面臨的困難，但很難理解他們在情感上面臨的挑戰(zhàn)：接受孩子身患重癥的事實，擔心病情隨時可能惡化，以及對擁有健康孩子、享受天倫之樂的渴望。現(xiàn)實中，重大疾病患兒的父母，往往難以承受長期在精神和經(jīng)濟上的雙重挑戰(zhàn)，棄嬰往往成為他們唯一的選擇。對有類似上述患兒存在的家庭，如果在他們育兒的不同階段提供不同的服務，就會改變他們和患兒的命運，從源頭減少甚至消滅棄嬰現(xiàn)象。雖然“嬰兒安全島”是針對棄嬰現(xiàn)象設立的，但它只是整體兒童福利制度的一部分。因此，棄嬰救助服務體系想“獨善其身”，其面臨的挑戰(zhàn)之大、應對時的無奈感之強，就不難想象。棄嬰現(xiàn)象的原因分析，說明了在棄嬰救助服務之前，兒童福利服務體系必須先行開展一系列針對已婚夫妻的優(yōu)生優(yōu)育服務、疾病患兒診治的信息服務、情感支持服務和實際的照顧和照料替代服務，讓“嬰兒安全島”成為棄嬰的最后一道防線。

夏吟蘭（中國政法大學民商經(jīng)濟法學院 教授）認為，設立“嬰兒安全島”方向正確，但應完善家庭、社會、國家監(jiān)護體系。設立安全島在方向上是正確的，應當堅持推廣。一是安全島的設立符合憲法、未成年人保護法的基本原則，有法律依據(jù)。設立“嬰兒安全島”可以避免棄嬰遭受二次傷害，及早得到救助，體現(xiàn)了尊重和保護人權，生命至上，兒童利益優(yōu)先，最大限度地保護兒童的生存權的人權觀和憲法原則。二是符合國際社會保護兒童的慣例。世界各國都立法反對棄嬰現(xiàn)象，但在反對棄嬰的同時，大多采取安全港法案、匿名生產(chǎn)法、棄嬰保護艙等多種形式的人性化措施，允許生父母將新生兒遺棄在指定的場所或?qū)ｉT的設施，確保棄嬰得到妥善照顧，生父母無需透露身份并可免受法律制裁，尊重和保護棄嬰的生命權。三是我國已有成熟的試點經(jīng)驗。如2011年6月1日，石家莊市福利院“嬰兒安全島”設立。目前廣州嬰兒島的管理遇到一些困難，應當堅持，不能一關了事，而應當采取更好的方法，以救助兒童的生存權為己任。比如可以考慮全省統(tǒng)籌，將收養(yǎng)的兒童疏散到周邊城市的兒童福利機構。設立安全島不應免除父母的遺棄責任，應當區(qū)分情況加大打擊遺棄罪。父母是子女的法定監(jiān)護人，遺棄子女應當承擔法律責任。應當加大普法宣傳，嚴厲打擊遺棄嬰兒的犯罪行為。鑒于目前出現(xiàn)的問題，可以對安全島的設立條件適當改變，如增加攝像頭，追蹤父母的情況，區(qū)別情況處理。對于惡意遺棄子女的父母應當依據(jù)刑法遺棄罪的規(guī)定處罰。最后，通過設立家庭補貼，建立家庭、社會、國家監(jiān)護三位一體的監(jiān)護模式。對兒童監(jiān)護責任社會化和監(jiān)護法的公法化是兒童監(jiān)護立法的大趨勢。就兒童最大利益和中國的現(xiàn)實情況以及世界各國的實踐來看，完善社會救助體系，通過政府對困難家庭予以補助和提供津貼的方式，讓困難家庭和病殘兒童家庭得到政府的救助，讓父母能夠養(yǎng)得起孩子，讓孩子與父母及家庭成員生活在一起。再通過兒童大病重病救助減輕父母的負擔，就可以從根本上減少遺棄兒童的現(xiàn)象。同時，還應當通過社會救助、國家投入，建立更多的兒童福利機構。我們必須改變觀念，在現(xiàn)代社會對兒童人權的保護，對兒童的監(jiān)護不僅僅是父母的責任、家庭的職責，也是國家的責任、社會的職責。在國家和社會治理體系中，既要考慮對常態(tài)家庭中兒童權益的保護，也需要對困難家庭、困境家庭（單親家庭、人口流動家庭、孤兒家庭、服刑人員家庭、隔代家庭）等等非常態(tài)家庭中的兒童給予特殊的關懷，在監(jiān)護制度中給予專門的制度安排。要建立以兒童為本位、以保護兒童為導向的“家庭、社會、政府”三位一體的“監(jiān)護模式”。

苗泳（中央司法警官學院講師、中國政法大學憲法學與行政法學博士）認為，要認清真問題，不能對“嬰兒安全島”求全責備。“嬰兒安全島”引起了全社會的廣泛爭議，贊成、反對者的聲音相互交織，是正常的。新鮮事物的出現(xiàn)不可能一下子被民眾接受，即使在發(fā)達國家，這種舉措同樣引起過廣泛的爭議。一些先行先試的地方迫于各種壓力暫停實施的確是件遺憾的事情，但也有利于各方冷靜的思考。把“嬰兒安全島”爭論的焦點放在是否縱容或助長了棄嬰的行為上是“跑題”了，在縱容、助長基點上提出的問題都不能稱為是真問題。拋棄嬰兒這種行為是父母在萬不得已情況下才可能做出的，不會因為有了安全島就任意拋棄嬰兒。如果父母實在是無力或無法承擔養(yǎng)育責任，即使沒有安全島也會忍痛棄嬰。安全島設立后棄嬰“增多”只是假象，是本來散落在各個地方的棄嬰向相對安全的安全島迅速聚集的結(jié)果，也是各地福利機構保護棄嬰能力不均衡的結(jié)果。可以看到，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)“嬰兒安全島”接收棄嬰的增速要比經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)快得多。除了這些地方外來人口多、私生子女多等因素外，不發(fā)達地區(qū)的棄嬰向發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移是一個很重要的原因。從本質(zhì)上來講，“嬰兒安全島”就是一個福利機構采取的福利措施，是政府保護兒童的整個制度體系中的小小一環(huán)，不能讓其承擔過多的功能和寄予過高的期望。保護棄嬰是全社會的責任，政府、社會、家庭、個人都應當盡一份力、擔一份責。政府在組織保護過程中，每一個機構、每一項舉措都只能發(fā)揮一定的功能，只有各個機構相互配合、各種舉措多管齊下才能更好的保護嬰兒。任何機構和舉措都不可能憑一己之力改變現(xiàn)狀，盡管每一個機構的設置和舉措的實施都是朝向目標的一種努力。“嬰兒安全島”是在短時間之內(nèi)無法根除社會病灶、消除“棄嬰”的深層誘因時采取的補救措施。它向社會傳遞的是一種愛心，表達的是尊重生命的價值觀念，它不僅與中國固有的尊老愛幼的傳統(tǒng)美德相符合，也與保護人權特別是弱勢人群權利的現(xiàn)代精神相契合。政府的這種舉措顯示出政治品格的提升和對現(xiàn)代政治理念的接受，與國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要求也是恰相匹配。圍墻的缺口并不是“安全島”撞開的，它只想添一塊磚、加一掊土，填漏補缺而已。所以，對它的要求和期待理應適可而止，不能求全責備。

試點聲音

石家莊

“嬰兒安全島”的建立是石家莊市社會福利院改革創(chuàng)新的一次有益嘗試。作為全國首個棄嬰初期救助設施，深受各級領導、社會各界以及業(yè)內(nèi)同行的關注與重視。石家莊市社會福利院院長韓金紅認為，從建島的初衷來看，安全島將彌補棄嬰接收程序鏈上的一個薄弱環(huán)節(jié)，有其存在的必要性。一是棄嬰初期救助一直是薄弱環(huán)節(jié)。沒有專門的棄嬰接收場所，一些棄嬰被遺棄在公共場所，比如醫(yī)院、公園、車站、胡同、公廁等相對隱蔽的地方，或遺棄在荒郊野外，時間以凌晨和傍晚居多，導致多數(shù)被遺棄的小生命得不到及時救助而死亡。二是保護棄嬰（童）的生存權是社會福利機構的神圣職責。《聯(lián)合國兒童權利公約》明確了兒童享有的4項權利，即生存、自由、受保護和受教育的權利。任何一個嬰兒，不論殘疾與否、遺棄與否，都應當享有這些權利。既然棄嬰現(xiàn)象不可避免，及時救助棄嬰、保全棄嬰生命安全、撫育棄嬰健康成長，是社會福利機構義不容辭的責任。三是建設幸福石家莊為建立“嬰兒安全島”提供了依據(jù)和保證。棄嬰是社會上最弱勢、最需要呵護的群體，做好棄嬰救助，是一個城市人文素質(zhì)和文明程度的體現(xiàn)。韓院長說，從嬰兒安全島的運行來看，它發(fā)揮了積極作用，有其存在的合理性。棄嬰進入安全島后，死亡率明顯降低。這說明嬰兒安全島發(fā)揮了積極作用。經(jīng)過兩年多的運行，嬰兒安全島的服務功能也越來越明顯：它為棄嬰提供了舒適、安全的空間，避免了嬰兒遺棄后的自然傷害；它為及時救助搭建了平臺，縮短了棄嬰等待救助的時間；它創(chuàng)新了接收棄嬰模式，拓展了服務功能，使服務半徑得到延伸；它為棄嬰父母或困難家庭提供了一條救濟通道，雖是無奈之舉，卻在一定程度上解決了家庭矛盾，維護了社會穩(wěn)定。韓院長認為，從社會各方面的反映來看，它詮釋了“生命至上”的理念，是社會進步的表現(xiàn)。新華社、中央電視臺等主流媒體對嬰兒安全島的建立，給予了充分肯定，認為這是兒童救助方式的創(chuàng)新，體現(xiàn)了“以人為本”、“以兒童權益為本”的思想，體現(xiàn)了社會的進步。隨著嬰兒安全島的正常運行，保護生命、創(chuàng)新救助模式已被越來越多的人認同和接受。我們雖然改變不了社會遺棄嬰兒的行為，但是我們可以想方設法改變嬰兒被遺棄的后果。“嬰兒安全島”就是在這方面邁出的第一步。韓院長說，一個安全島不能從根本上解決棄嬰問題，但它開啟了解決棄嬰問題的一扇窗，引起了全社會對棄嬰保護的關注。要實現(xiàn)棄嬰的無縫隙救助，應逐步形成政府主導，民政主抓，公安、財政、衛(wèi)生等部門協(xié)同、齊抓共管的局面，進一步規(guī)范棄嬰接收程序，發(fā)現(xiàn)棄嬰后，公安機關應將棄嬰直接送入定點醫(yī)療機構，經(jīng)檢查救治后，再將棄嬰送入兒童福利機構，實現(xiàn)棄嬰救助的無縫隙對接；二是建議中央有關部委加強頂層設計，標本兼治，從根本上減少或消除棄嬰現(xiàn)象。

南京

南京市自2013年12月10日“嬰兒安全島”啟用以來，截至2014年4月8日已接受棄嬰224名，已超過2013年全年接受的棄嬰數(shù)。其中男139名，女85名，嬰兒（1歲以下）占總數(shù)的80.2%，疾病和殘疾的占總數(shù)的98.6%。

南京市兒童福利院院長朱洪說，嬰兒安全島的設立初衷是明確的，是避免棄嬰受到第二次生命傷害，是人性化和文明進步的具體體現(xiàn)，是得到社會普遍認同的利大于弊的創(chuàng)新舉措。但小小安全島折射出了許多問題。一是試點時機把握欠妥。現(xiàn)在的中國各地區(qū)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟水平差異大，社會保障和福利制度還不健全。同時，嬰兒安全島試點前期宣傳和認識不充分。二是有棄嬰行為，沒有打擊行為。我國刑法禁止遺棄嬰兒是重在預防棄嬰，設立“嬰兒安全島”重在棄嬰現(xiàn)象發(fā)生后的補救和應對，設立“嬰兒安全島”與打擊棄嬰犯罪目的是一致的。現(xiàn)實中公安機關對棄嬰行為確實難以界定，且受到傳統(tǒng)文化影響，難以對惡意遺棄行為予以強制措施。三是源頭上預防與治理不足。棄嬰現(xiàn)象的發(fā)生，一是嬰兒患有重病和/或殘疾，且需高昂的費用；二是未婚生子。現(xiàn)在婚前、孕前及孕期宣教不足，孕前和孕期檢查不到位及存在收費項目，農(nóng)村偏遠的貧窮的婦女根本得不到生育知識的教育與宣傳，孕前和孕期檢查就更難以保證。同時，受制于《計劃生育法》、《收養(yǎng)法》、社會保障和社會福利制度等限制，受制于社會道德滑坡及對生命的漠視等現(xiàn)實，棄嬰行為不斷發(fā)生。朱洪院長認為，面對上述問題，需要注意以下幾點：一是提倡普及試點，緩解試點城市壓力。安全島建立后，從收養(yǎng)孩子的質(zhì)量看，與沒有建島時幾乎沒有區(qū)別；從孩子來源看，大多是來自南京市以外的安徽、河南、山東等地，廣州、南京等地收養(yǎng)壓力大就是這原因。建議盡快普及建立“嬰兒安全島”，緩解試點城市的壓力。二是完善福利制度，保障困境家庭兒童福利。就民政工作而言，應積極研究制定社會兒童保障福利制度，尤其對剛出生的重病或殘疾孩子及殘疾孩子的家庭給予到位的福利保障，通過醫(yī)療保險、大病醫(yī)療救助、殘疾康復補貼、生活補貼等方面切實讓困境孩子及其家庭享有國家、社會的關愛，享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的福利，從而減低棄嬰現(xiàn)象。三是保持合作聯(lián)動，解決試點院后續(xù)困擾。一旦出現(xiàn)棄嬰死亡、認返等問題，后果會很嚴重。因此，希望民政部左右聯(lián)動，與新聞署、公安、司法、發(fā)改委等相關部門保持聯(lián)動，并在即將出臺的《兒童福利法》中能充分考慮棄嬰行為帶來的工作風險，解除福利院的后顧之憂，激發(fā)各地試點工作的積極性。四是給予政策扶持，緩解試點工作壓力。希望民政部加以協(xié)調(diào)，出臺地方分流棄嬰和治療費用的政策性支持文件，以緩解試點院工作壓力。

廣州

2014年3月16日廣州市“嬰兒安全島”試點工作暫停。廣州市兒童福利院院長徐久對此強調(diào)，“嬰兒安全島”試點工作已取得初步經(jīng)驗，考慮到市福利院接收棄嬰的能力遠超過預期已達到極限，現(xiàn)在需要進行試點總結(jié)及做好接收棄嬰分流、防疫等工作。徐久院長介紹，試點自2014年1月28日在市福利院啟動以來，截至3月16日早上共接收棄嬰262名，接收數(shù)量遠超過開展試點工作的其他城市同時期的接收數(shù)量。徐院長認為，試點工作啟動后，改善了棄嬰被遺棄后的生存環(huán)境，接收的棄嬰都能夠得到及時救助，實現(xiàn)了保障棄嬰生命權和兒童生命至上的初衷。徐院長說，暫停“嬰兒安全島”試點工作是出于三方面的考慮：一是試點工作已取得了初步較為豐富的試點經(jīng)驗，目前更需要的是對試點工作經(jīng)驗進行認真總結(jié)。二是市福利院居室及床位已經(jīng)飽和。長期超負荷運作導致市福利院工作已不堪重負。三是隨著棄嬰人數(shù)不斷增多，市福利院現(xiàn)有的隔離設施已無法滿足需要，很容易導致院內(nèi)傳染病的交叉感染和快速傳播。徐院長認為，“嬰兒安全島”試點工作帶來的啟示主要有：一是要加快建立健全兒童福利保障制度，構建患重大疾病、重度殘疾兒童救助及其家庭扶助體系，切實減輕困境兒童的家庭負擔；二是要大力開展優(yōu)生優(yōu)育宣傳，推動婚檢和產(chǎn)檢；三是要完善相關法律法規(guī)，打擊惡意棄嬰行為；四是要推動棄嬰保護工作，一方面加強兒童福利機構建設，完善棄嬰救治、養(yǎng)育機制，另一方面采取有效措施，避免棄嬰過于集中流向特大城市。徐院長說，市福利院的主要職能是承擔孤兒、棄嬰的養(yǎng)護、醫(yī)療、康復和教育等服務工作。試點工作暫停后，市福利院將集中精力認真做好接收棄嬰的護理、治療及分流、收養(yǎng)工作。今后一段時間，市福利院將按照原來的工作程序，只接收公安部門送達的棄嬰。市福利院如發(fā)現(xiàn)有人在“嬰兒安全島”或福利院其他區(qū)域遺棄嬰兒時將立即報警，并向警方提供棄嬰行為的視頻監(jiān)控錄像等相關追查證據(jù)和線索。市民如在公共場所發(fā)現(xiàn)棄嬰應撥打110等報警電話聯(lián)系警方前來處置。徐院長呼吁，家庭是兒童成長的最佳環(huán)境，兒童從小失去家庭的關愛將導致其心靈遭受終生的傷害，棄嬰是違法行為，希望想要遺棄孩子的家長慎思慎行。同時，希望全社會共同關注患有重病、重殘兒童及家庭，用切實的措施和行動支持和幫助他們渡過難關，緩解他們承受的經(jīng)濟和精神壓力。

西安

西安市兒童福利院“嬰兒安全島” 于2013年11月29日啟用,從2013年12月4日接收第一例棄嬰開始，至2014年4月3日，共接收棄嬰（棄兒）168名。其中男孩85名，占51%，女孩83名，占49%。加上同期島外的66名，18周時間共接收棄嬰（棄兒）234名，同比增長102%。168名棄嬰（棄兒）中，1歲以內(nèi)嬰兒127名，占75.6%，1～2歲20名，占11.9%，2歲以上21名，占12.5%。（附圖）

目前該院“嬰兒安全島”所接收的棄嬰（棄兒）全部為殘疾或有身體缺陷。其中：21-三體綜合征30名，占17.9%，先天性心臟病22名，占13.1%，先天性唇腭裂16名，占9.5%，智力低下12名，占7.2%，腦性癱瘓53名，占31.5%，其他綜合性殘疾（有苯丙酮尿癥、膽道閉鎖、生殖器發(fā)育畸形、肛門閉鎖、發(fā)育遲緩、白化病、脊柱裂等）35名，占20.8%。

“嬰兒安全島”秉著搶救棄嬰生命的原則，在提高棄嬰的成活率方面發(fā)揮了極大的作用，充分體現(xiàn)了“生命至上，兒童權益優(yōu)先”的理念。西安市兒童福利院院長王穎濤分析指出，一是殘病和經(jīng)濟壓力仍然是棄嬰產(chǎn)生的主要原因。二是家長的心態(tài)因為安全島的出現(xiàn)而發(fā)生了微妙的變化。一些家長認為：安全島就是讓他們遺棄孩子的，從而出現(xiàn)了各種怪象。

針對上述情況，王院長建議，一是要加強法律、科普和相關救助信息的宣傳。要讓家長知道棄嬰行為是社會道德和法律所不允許的；有些落后地區(qū)對部分外觀有殘疾的孩子歧視，可以引入社工機制對家庭予以幫助；對政府和慈善組織的一些大病救助等幫扶項目要大張旗鼓地進行宣傳，讓家長了解救助的途徑，給家長以信心，會使部分家長回心轉(zhuǎn)意。二是建立生產(chǎn)時父母和嬰兒DNA采集制度，將會使遺棄行為有跡可循。然后根據(jù)查找、比對情況對確實有困難的家庭予以幫助，也方便對惡意遺棄行為采取法律懲戒措施。三是盡早出臺《兒童福利條例》，推廣正在試點的適度普惠型兒童福利制度，執(zhí)行過程中盡量降低門檻，省去冗長的申報過程，給家庭更多的幫扶，才是解決棄嬰現(xiàn)象的根本所在。四是針對部分接收棄嬰較多的福利院建議分流到省級行政區(qū)域內(nèi)其他棄嬰比較少的福利院，孩子的監(jiān)護權及費用由省民政廳進行協(xié)調(diào)，這樣會更有利于孩子的成長。

個案：廣州“嬰兒安全島”觀察

既要看到全國整體的情況，也要注意個別地區(qū)的問題，只有這樣才能全面地把握“嬰兒安全島”的運行情況。我們選取廣州作為特例考察，一是因為作為特大城市的廣州確實出現(xiàn)了棄嬰數(shù)量顯著增長、顯著高于同期數(shù)量的情況；二是因為作為試點的廣州“嬰兒安全島”已經(jīng)宣布暫停。

廣州“嬰兒安全島”運行48天以來，共接收了262名棄嬰（所謂嬰兒，嚴格意義上是指小于1周歲的兒童）和兒童。需要注意的是，試點這段時間廣州從公安系統(tǒng)接受的棄嬰（童）只有33例。1月28日試點當天沒有收到；29日凌晨接收了第一個棄嬰。隨后棄嬰漸漸增多，試點的第10天接收棄嬰增加到33個，其中男孩22人、女孩11人，年齡則從最小的幾天到最大的5歲不等，日均3.3個。第十天之后，棄嬰數(shù)量開始急遽上升。試點第13天人數(shù)變成了51人；第15天數(shù)量攀升至79人；2月14日，達到100個，大大突破了其他試點城市的增幅。（具體增長趨勢參見圖1）

此外，在所有接收的262名棄嬰（童）中，100%為中重度病殘。男148人、女114人，全部患有不同程度的疾病，而且都是中、重度病殘，占前三位的是腦性癱瘓、唐氏綜合征和先天性心臟病。（具體病殘情況參見圖2）從上述數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，惡性疾病和殘疾已經(jīng)取代逃避計劃生育、重男輕女等因素，成為遺棄嬰兒最主要的原因。

廣州“嬰兒安全島”試點運行過程中逐漸暴露出許多問題。第一，嬰兒（童）接收數(shù)量多，非嬰兒比例高；所收262名棄嬰（童）患中重度病殘比例達100%。第二，福利院承載功能有限，人員、設施資源緊張。廣州市福利院目前設有床位1000張，收留撫養(yǎng)的孤殘兒童、青年已達2240人（是全國養(yǎng)育人數(shù)最多的福利院），其中院內(nèi)集中供養(yǎng)約1013人。按1000張床位數(shù)和部、省相關規(guī)定，福利院應配備醫(yī)護人員、特教老師不少于400名，但目前只有314人（其中在編210人，聘請臨時護工104人），人員缺口仍達86人。安全島啟用后，棄嬰數(shù)量在短時間內(nèi)急遽增加，導致原已飽和的床位、護理人員等資源供應不足。目前福利院醫(yī)療、護理、康復、特殊教育、安全保衛(wèi)、后勤保障等已不堪重負。第三，防疫工作形勢嚴峻。廣州市安全島對在島內(nèi)撿拾的棄嬰（童）無條件接收，接收人數(shù)驟增；因條件受限，新接收的嬰（童）與原集中供養(yǎng)的其他兒童共同生活。在內(nèi)部空間無法拓展和外部無法“分流”的情況下，嬰、童居住密度過高，部分兒童是2人甚至3人一張床，易致傳染病的交叉感染、快速傳播。第四，民政部門、福利機構等工作人員壓力巨大。一是工作壓力。由于棄嬰（童）數(shù)量急劇上升，廣州市福利院既定配備的工作人員的工作量顯著增加、工作強度顯著增強。二是心理壓力。面對社會上關于安全島的爭議之聲以及自身對棄嬰（童）的照護、防疫工作的壓力，民政部門、福利院工作人員都面臨不小的的心理壓力。第五，法律責任風險、社會道德風險并存。2014年2月23日，廣州安全島首例死嬰事件凸顯了道德與法律之間的沖突。法律禁止遺棄行為，但是法律無法杜絕遺棄現(xiàn)象的發(fā)生，如同法律嚴禁拐賣婦女兒童，但仍無法避免現(xiàn)實中拐賣婦女兒童的違法行為發(fā)生一樣。安全島的初衷是收治被遺棄的嬰兒，避免嬰兒遺棄后身心受到外部不良環(huán)境的“二次侵害”，使其能夠得到及時治療和救助，從而保障其基本的生存權。在整個處理棄嬰的行為鏈條中，嬰兒安全島處于最末端，是一種兜底保障，而不是位于鏈條頂端，鼓勵遺棄、歡迎拋棄。嬰兒安全島被廣泛宣傳，被賦予了過多的“意義”，功能也被扭曲。部分媒體刻意宣揚傳統(tǒng)道德、倫理，而忽略嬰兒安全島設立的初衷、夸大了安全島的功能，使民政部門刻意承擔了更多的法律責任。同時，認為安全島“默認”、“鼓勵”遺棄的道德責備、倫理壓迫也日益增強。安全島被認作遺棄行為增多的罪魁禍首，其導致的社會倫理壓迫、道德責備已成了民政部門不得不正視的問題。第六，引致的其他問題。一是“嬰兒安全島”接收的大齡棄童數(shù)量增多。這些大齡棄童的年齡在2至5歲之間，而且殘疾程度較重。殘疾兒童的年齡越大，占用的生活空間就越大，所需的人力資源也相應增多，工作人員的勞動強度也越大。二是棄嬰者認識不足，認為設立安全島是政府應盡之義務為他們“排憂解難”。三是疑似形成介紹、指引、幫助棄嬰者的“利益鏈條”情況。四是2月23日出現(xiàn)了首例將死亡兒童拋尸安全島的惡性刑事犯罪事件。正是這些問題的存在，在一定程度上導致廣州嬰兒安全島于3月16日暫停試點。

出現(xiàn)問題并非不正常，暫停試點也并非無法理解，關鍵要弄清問題背后的原因，從而有針對性地提出對策建議。第一，廣州“洼地效應”導致“個別集中”，試點布局缺乏“分流”功能。“洼地效應”是指一個區(qū)域相較于其他區(qū)域，生態(tài)、經(jīng)濟、社會人文環(huán)境質(zhì)量較高，其自身比較優(yōu)勢對各類生產(chǎn)要素具有更強的吸引力，從而具備獨特競爭優(yōu)勢。作為廣東省第一個“嬰兒安全島”，廣州因其生態(tài)氣候優(yōu)良、社會經(jīng)濟發(fā)達、社會寬容度較高、社會保障制度完善且水平較高、流動人口數(shù)量巨大而成為整個華南地區(qū)棄嬰的“集中地”和“圣地”，許多棄嬰者甚至不惜跨省市來此棄嬰。與廣州“洼地效應”對應的則是棄嬰者的“用腳投票”選擇行為。棄嬰者通過比較不同地區(qū)的條件從而最終選擇了“廣州條件”。另一方面，廣州的毗鄰城市、廣東周邊省份試點分布少。這樣的試點分布沒有充分發(fā)揮“分流”作用。第二，我國兒童福利保障制度缺乏頂層設計，具體制度不完善。在頂層設計方面，兒童福利保障制度缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，部門協(xié)調(diào)機制尚未建立起來。棄嬰管理涉及到民政、公安、衛(wèi)生計生、人社保障、殘聯(lián)、婦聯(lián)等多個部門，部門之間需要健全的協(xié)調(diào)機制、統(tǒng)一的政策法規(guī)。從具體制度來看，一些具體制度對棄嬰的保護力度不足、舉措不實。一是重大疾病及重度殘疾兒童的醫(yī)療救助以及津補貼發(fā)放等制度尚待健全。二是社會力量尤其是社會組織、慈善機構對兒童慈善事業(yè)的支持及投入力度不足，社會面向困境兒童的慈善捐助滯后。三是現(xiàn)行的婚檢產(chǎn)檢制度存在缺陷。強制婚檢取消之后，政府對婚檢的投入及宣傳力度不足，婚檢意愿低、意識淡漠。第三，規(guī)范棄嬰行為的綜合治理體系不夠完善。一是法律法規(guī)不完善，法制宣傳不足，懲戒不力。表面上看，遺棄行為有行政罰款規(guī)制，遺棄罪由刑罰規(guī)制，但是現(xiàn)行法律法規(guī)對棄嬰行為尚無細化界定、分類，客觀來說把孩子送到安全島仍是遺棄，這種模糊不清的規(guī)定不僅讓棄嬰者偷偷摸摸、擔驚受怕，也讓民政、公安部門管理、執(zhí)法時難以把握。二是道德手段運用不夠充分。棄嬰行為悖德逆?zhèn)悾踩珝u的收治托底從某種意義上就是對道德的再次致敬和尊崇。在社會轉(zhuǎn)型期和重塑社會道德體系大背景下，宣傳貫徹社會主義核心價值體系、弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，強化道德約束對減少棄嬰行為同樣具有重要意義。廣州為遏制日益增長的棄嬰數(shù)量印制了《勸諭信》，由保安人員向疑似棄嬰人員派發(fā)，其內(nèi)容除了規(guī)范指引外，更希望以德勸服遺棄者。三是其他手段的缺失。綜合治理需要綜合運用法律、道德、行政、經(jīng)濟等多種手段，在棄嬰收治方面，治理手段不是太多，而是太少；不是多元共治，而是單一應對；不是系統(tǒng)有序，而是疲于應付。缺乏治理手段、方式的整合、創(chuàng)新是治理棄嬰現(xiàn)象的“木桶短板”。

主管部門：為什么要在全國試點？

民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司副司長徐建中說，為完善棄嬰發(fā)現(xiàn)、救助機制，切實保護棄嬰合法權益，2013年7月，民政部在全面總結(jié)石家莊社會福利院開設嬰兒安全島經(jīng)驗的基礎上，下發(fā)《關于轉(zhuǎn)發(fā)中國兒童福利和收養(yǎng)中心開展嬰兒安全島試點工作方案的通知》，在全國范圍內(nèi)組織開展了嬰兒安全島的試點工作。試點主要基于三點考慮：

首先，救助棄嬰這樣的特殊弱勢群體是政府的重要職責。我國是聯(lián)合國《兒童權利公約》的締約國，保障兒童生存、發(fā)展、受保護和參與的權利，是政府的重要職責。設立“嬰兒安全島”，實質(zhì)上是前移兒童福利機構的工作陣地，對及時發(fā)現(xiàn)和救助棄嬰這一社會上最弱勢的群體極具幫助。試點工作充分體現(xiàn)了政府職能部門以人為本的執(zhí)政理念，有力地彰顯了我國政府加強社會治理、造福兒童的責任擔當和對兒童權益的切實保障。

其次，設立“嬰兒安全島”是保護棄嬰生命權益的重要舉措。生命權是棄嬰享有其他各項權利的前提和基礎，因生命權遭到侵害而喪失生命，則棄嬰的權益保護毫無意義，保護棄嬰的生命權是切實維護棄嬰合法權益的基礎。設立“嬰兒安全島”，能夠盡可能地縮短嬰兒從被遺棄到進入福利機構的時間，有效延伸福利機構的服務半徑，加強棄嬰接收鏈條中的薄弱環(huán)節(jié)。

再次，設立“嬰兒安全島”是借鑒國際社會經(jīng)驗的重要嘗試。國際社會通過專門設立或指定棄嬰安全保護設施、允許生父母在孩子出生后匿名放棄監(jiān)護權的做法，來確保被遺棄嬰兒的生命安全。民政部推動設立的“嬰兒安全島”，類似于歐洲各國采用的棄嬰保護艙，是立足于保護兒童生命權、堅持兒童利益優(yōu)先原則而設置的專門性棄嬰安全保護設施，是借鑒國外先進經(jīng)驗、結(jié)合我國棄嬰權益保護現(xiàn)狀進行的有益探索和創(chuàng)新。

正如棄嬰保護艙和美國安全港法案在設立和實施過程中引發(fā)爭議一樣，石家莊首家“嬰兒安全島”設立特別是全國開展試點工作后，亦引起了社會公眾對“嬰兒安全島”的關注和熱議。贊同者認為，設立“嬰兒安全島”提高了棄嬰的存活率，保障了棄嬰的生命安全，充滿了人性溫暖，體現(xiàn)了社會進步；質(zhì)疑者則認為，設立“嬰兒安全島”是對遺棄行為的變相縱容和鼓勵，與法律禁止棄嬰的要求不一致。“嬰兒安全島”作為新生事物，在社會思想和價值趨向多元的情況下，有各種聲音表達，是一種正常現(xiàn)象。試點工作作為探索性工作，因各種因素影響暫停和中止，也無可厚非。

作為關心棄嬰權益保護的社會各界和社會人士，要理性看待設立嬰兒安全島問題。一是要理性看待嬰兒生命權保障與國家監(jiān)護的問題。從憲法角度來看，生命權的憲法保護體現(xiàn)了國家與社會主體應有的社會關系。依據(jù)國家監(jiān)護理論，父母是嬰兒的法定監(jiān)護人，當父母無法履行監(jiān)護職責或者父母出現(xiàn)缺位、失職時，國家權力應對監(jiān)護行為進行干預。國家監(jiān)護職能的有效發(fā)揮有賴于一個國家健全的社會保障體制。“嬰兒安全島”為被遺棄的嬰兒提供了基本的保障，但這僅僅是國家保護棄嬰的第一步，尚需多層次、多方位和綜合性配套機制支持。二是要理性看待保障嬰兒生命權與打擊棄嬰犯罪行為的問題。根據(jù)我國刑法第261條對遺棄罪的規(guī)定，情節(jié)是否惡劣是區(qū)分遺棄罪與非罪的一個重要界限。根據(jù)罪刑法定原則，遺棄嬰幼兒的當事人是否構成犯罪，需要經(jīng)過人民法院依法作出審判。但是如果遺棄人并非惡意，而是出于某種客觀困難，如因貧困、疾病等無力撫養(yǎng)而迫不得已將其遺棄，且沒有使嬰幼兒的生命、健康受到嚴重損害的，比如說遺棄到安全島內(nèi)，該如何界定？從立法本意來看，刑法第261條遺棄罪放在公民人身權利的章節(jié)規(guī)定，目的也是為了保護年幼未成年人的權益。法律通過禁止棄嬰和打擊棄嬰犯罪來保護嬰兒的生命權益，設立“嬰兒安全島”是在發(fā)生棄嬰現(xiàn)象后，通過采取彌補和救助措施達到對棄嬰生命權益的保護，二者的目標是完全一致的，只不過在保護棄嬰生命權益的環(huán)節(jié)上有先后之分，前者重在預防，后者重在棄嬰現(xiàn)象發(fā)生后的補救和應對。“嬰兒安全島”作為新時期保護棄嬰生命權益的人性化措施，是符合我國保護未成年人權益相關法律精神的。三是要理性看待設立嬰兒安全島棄嬰增減的問題。棄嬰問題出現(xiàn)的原因復雜多樣，與社會的文化、道德、經(jīng)濟等有關，解決棄嬰問題需要長期過程。目前，棄嬰仍然是一種客觀存在的社會現(xiàn)象。從邏輯上講，為嬰兒設置一個舒適安全的場所不會誘導遺棄行為，因為對于遺棄者來說，這是一個慎重的、不得已而為之的決定，不會因一個安全的場所就促使其遺棄，也不會因為沒有這個場所而改變其遺棄的決定。從實踐上看，石家莊和國外社會的經(jīng)驗中，并沒有數(shù)據(jù)顯示安全島的設置和措施會引發(fā)棄嬰數(shù)量的增長或鼓勵棄嬰行為。根據(jù)石家莊嬰兒安全島的實踐經(jīng)驗，安全島接收的棄嬰數(shù)量會在短時間內(nèi)有所增長，但很快就趨于平穩(wěn)甚至下降，而且，安全島棄嬰數(shù)量增加了，在街頭巷尾等其他地點撿拾的棄嬰就減少了，棄嬰總量并沒有增多。

作為政府職能部門，應深入分析棄嬰現(xiàn)象產(chǎn)生的深層次原因，搞好源頭治理和綜合治理。要抓緊困境兒童分類保障制度建設，研究建立新生兒營養(yǎng)補貼、貧困家庭子女津貼、殘疾兒童醫(yī)療康復和家庭護理補貼、收養(yǎng)殘疾兒童津貼等兒童福利制度，通過發(fā)放補貼津貼、減免稅收等方式，加大政府對困境兒童和家庭的支持扶助力度，避免家庭因無力治療、照顧病殘兒童或因貧困將孩子遺棄；要研究完善兒童監(jiān)護權轉(zhuǎn)移制度，建立兒童監(jiān)護監(jiān)督干預機制和國家監(jiān)護服務體系，防止兒童因家庭監(jiān)護缺失而被遺棄；要探索建立未婚媽媽關愛保護機構，為不適宜或不愿意養(yǎng)育子女的未婚媽媽提供生活居所、醫(yī)療救助、心理咨詢等支持服務和制度關懷，預防遺棄行為的發(fā)生；要研究建立兒童福利領域慈善行為導向機制，充分調(diào)動社會力量，形成合力，共同加強對兒童的家庭福利支持，努力讓兒童生活在良好的家庭環(huán)境中，在父母的關愛下幸福健康成長，實現(xiàn)兒童的最大福利。

托舉生命：“嬰兒安全島”的啟示

考察“嬰兒安全島”試點運行工作，我們需要在怎么看和怎么辦上有所明確。

關于怎么看，我們必須厘清棄嬰數(shù)量增多與設置安全島的關系。一方面從根本上說，“嬰兒安全島”的設立改變了棄嬰的空間分布狀態(tài)和結(jié)構，這一群體的數(shù)量可能在某一時間段內(nèi)以更加集中的方式快速增長；同時，安全島的設置無法也不能改變、消滅棄嬰行為的滋生土壤。設置“安全島”之后，棄嬰現(xiàn)象明顯增多，只不過是把被遺棄在“陰暗角落”里的嬰兒從暗處放到了明處，從分散的狀態(tài)變得更加集中。把被棄嬰兒從沒有生命保障的可能遭受“二次傷害”的危險處境中拯救出來保障其生命權，是“嬰兒安全島”的最大價值所在。如果非要說安全島設置與棄嬰數(shù)量增長之間呈現(xiàn)某種正相關關系的話，那么必須要認真調(diào)查研究，選取樣本、長期追蹤、定量分析。只有在獲得充足數(shù)據(jù)的基礎上，才能最終得出客觀的結(jié)果。另一方面，設立“嬰兒安全島”是保障公民福利權的集中體現(xiàn)。福利權（又稱社會保障權），作為一種接受利益和援助的權利，主要與公共福利制度、社會保障制度相關聯(lián)。我國憲法條文明確規(guī)定了福利權。第四十二條第二款規(guī)定：“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。”第四十四條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”……這些規(guī)定既是國家的憲法義務，更是公民的基本權利。從福利權的角度說，設立“嬰兒安全島”保障嬰兒的生命權無疑是對福利權的基本落實，也是政府憲法義務的基本實現(xiàn)。

關于怎么辦，我們必須明確：安全島是兒童福利機構保護棄嬰生存權利的一次嘗試與探索；安全島并不是一個獨立的工作，而僅僅是保護嬰兒生命權益的一個環(huán)節(jié)，它在試點階段出現(xiàn)了問題，恰恰說明與其他環(huán)節(jié)的銜接和相互作用仍不夠緊密；解決棄嬰行為是全社會的系統(tǒng)工程，絕不是單靠民政部門或幾個行政部門便能夠解決的。

啟示一：加強頂層設計，統(tǒng)籌兒童社會保障制度建設。安全島接收的棄嬰（童）大多是病殘嬰（童），背后的邏輯直指撫養(yǎng)責任能力的欠缺。一是要健全困境兒童分類保障制度，研究制定重病殘兒童社會保障政策，著力從重病殘兒童醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、生活補貼、醫(yī)療康復補貼、家庭服務等多個方面減輕重病殘兒童及其家庭的經(jīng)濟負擔和服務負擔，減少相關家庭把孩子推向社會的可能性。二是要探索建立家庭支持福利制度建設，建立新生兒營養(yǎng)補貼、貧困家庭子女津貼、殘疾兒童醫(yī)療康復和家庭護理補貼、收養(yǎng)殘疾兒童津貼等兒童福利制度。通過發(fā)放補貼津貼、減免稅收等方式，加大政府對困境兒童和家庭的支持扶助力度，預防家庭因無力治療、照顧病殘兒童或因貧困將孩子遺棄。尤其要注重兒童重大疾病醫(yī)療保障制度建設，細化重大疾病目錄，配套家庭扶持政策，對殘疾和大病兒童的家庭提供支持。

啟示二：建立健全兒童福利法律法規(guī)體系，依法治理棄嬰行為。在我國目前社會保障框架下，擔負兒童權益保障的部門多而亂，職責不明確、有交叉，民政部門無法獨立擔負起棄嬰（童）保護的全部職責。要根本解決棄嬰和兒童福利保護問題，必須推動兒童福利保護的立法。一是監(jiān)護權的轉(zhuǎn)移、救助、如何緊急處置、與治安處罰法、刑法等法律的協(xié)調(diào)問題等亟需法律明確。二是在堅持依法打擊遺棄行為、嚴厲懲處遺棄犯罪與保障兒童權益并重的原則下，立法機關、司法機關應當盡快出臺相關解釋，重新界定棄嬰行為，完善、細化何種情況下為棄嬰行為。三是要健全未成年人保護的司法制度，建立兒童監(jiān)護監(jiān)督干預機制和國家監(jiān)護服務體系，切實加強對棄嬰的保障。如美國紐約州頒布的《棄嬰保護法案》就規(guī)定了政府30天的監(jiān)護干預期（亦是家長免責期）：在新生嬰兒出生后30天之內(nèi)，家長假如采取安全的方式匿名遺棄孩子，不會遭到起訴。

啟示三：堅持源頭治理，強化綜合治理。源頭治理除了上述所說的新生兒營養(yǎng)補貼、貧困家庭子女津貼、兒童重大疾病醫(yī)療保障制度建設外，還應當強化醫(yī)療機構和父母、家庭的社會責任。一是強化婚檢的基本公共服務屬性。政府可以將其作為基本公共服務來提供，即免費但必需。二是科學干預，強化孕期檢查。要加強孕前、孕期指導和檢查，通過科學干預，提高生育技術水平，通過源頭治理，降低嬰兒出生缺陷發(fā)生率。三是加強宣傳，引導觀念。綜合治理要求各方積極參與，各種手段共同使用。政府、社會、媒體、醫(yī)療機構等應當大力宣傳、科普婚檢、孕檢、普及相關知識，同時在全社會營造包容、認同缺陷嬰童的觀念；借鑒國外經(jīng)驗，在全國建立互聯(lián)互通的關于出生缺陷科普知識的服務網(wǎng)絡。四是推廣優(yōu)生優(yōu)育商業(yè)保險。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有條件的懷孕家庭可購買優(yōu)生優(yōu)育保險，一旦有缺陷兒出生時可通過保險金賠付減輕家庭的負擔。

啟示四：探索建立政府預警和評估系統(tǒng)建設，充分發(fā)揮社會力量參與作用。一個社會棄嬰數(shù)量的多少，是與一個社會的公共福利、社會保障政策的廣度和深度緊密相聯(lián)的。一是建立政府預警、評估體系。建立撫養(yǎng)能力評估機構，對有棄嬰傾向的父母、家庭做撫養(yǎng)能力的調(diào)查評估。確認其無力撫養(yǎng)后，政府承擔撫養(yǎng)的責任；對不申報卻私自遺棄嬰兒的，應以違法論處。對此，可借鑒香港經(jīng)驗。二是政府干預應當立足于社區(qū)，充分調(diào)動社會組織、慈善機構、社會工作者、志愿者、企業(yè)等力量積極參與。政府可通過購買專業(yè)社會組織服務等，利用社會組織、社工的專業(yè)技能、專業(yè)知識對單身母親和困難家庭進行專業(yè)評估、跟蹤評估，為政府幫扶提供專業(yè)支持。值得重視的是，建立專業(yè)的醫(yī)務社工隊伍和專門從事病殘兒家庭支援的社會組織對于減少病殘嬰（童）數(shù)量具有重大意義。

啟示五：完善政策創(chuàng)制、施行、評估機制。任何一項政策的制定、出臺都應當有一套完善的論證機制、評估機制、監(jiān)督機制；在政策施行過程中更應及時跟進評估，按照評估及時調(diào)整政策：或者暫停，總結(jié)經(jīng)驗；或者部分調(diào)整，待完善后再推行；或者完全停止。安全島政策的出臺、施行在遵循這樣的政策投入產(chǎn)出規(guī)律過程中，不可避免地出現(xiàn)了方方面面的問題。對于問題，一是要區(qū)分地區(qū)、辨析類別。分類考察各地區(qū)嬰兒安全島的運行情況，區(qū)分大城市、特大城市與中小城市，東部城市與西部城市，沿海城市與內(nèi)陸城市等情形，跟蹤考察、全盤掌握。既要看到如石家莊安全島棄嬰數(shù)量的溫和增長情況，也要注意到如廣州安全島數(shù)量的急遽飆升情形。除此之外，在接收棄嬰時也應當區(qū)分類別，建立棄嬰甄別機制，嚴格接收查找不到監(jiān)護人的1歲以下被遺棄嬰兒。我國在地市級設了400多所兒童福利院，在800多個綜合社會福利中心設有兒童部，它們的功能是托底的，即養(yǎng)育查找不到監(jiān)護人、監(jiān)護人無力撫養(yǎng)和未被家庭收養(yǎng)的孤兒、棄嬰，這個資源是有限的；安全島的初衷也是該托底功能的體現(xiàn)，而不是無條件接收。二是具體問題具體分析。棄嬰（童）短時間內(nèi)大量增加，是一種常規(guī)現(xiàn)象，南京、西安、廈門等城市自設置了嬰兒安全島后，無一例外地出現(xiàn)了短暫的棄嬰童增加的情況。一方面，充分發(fā)揮政府主導作用，合理分配資源，完善“嬰兒安全島”試點分布，合理布局；另一方面，鼓勵民間慈善組織、社會組織收治棄嬰，政府可以通過購買服務的形式，讓民間慈善組織、社會組織通過接手服務獲得資源，政府要給予政策扶持和優(yōu)惠。

結(jié) 語

聯(lián)合國《兒童權利公約》規(guī)定：“關于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執(zhí)行，均應以兒童的最大利益為首要考量。”設立嬰兒安全島正是基于生命權至上、兒童權益優(yōu)先保護的考量。“兩害相權取其輕、兩利相權取其重”，利益稱量之后，生命權至上、兒童權益優(yōu)先應當是“共識”；遺棄有罪，被遺棄的孩子無罪，這是人性的共識。正如李立國部長在“兩會”期間接受記者采訪時所表示，“棄嬰安全島”的做法仍處于試點階段，總體來說利大于弊。

嬰兒安全島是為了尊重生命、救助生命，不是為了鼓勵棄嬰。并不是嬰兒安全島制造了問題，而是安全島讓尖銳的問題徹底暴露。對此，我們需要對試點工作多些耐心、多些寬容，同時也多些反思。我們需要在爭論中明晰問題，在辯論中達成共識。當然，達成共識需要時間，需要制度建設，需要治理智慧。