檢調對接的理解與適用

文◎彭光明張興榮

［案件速遞］

檢調對接的理解與適用

文◎彭光明*張興榮**

【典型案例】2010年12月，農民阿昆（化名）酒后駕車造成摩托車駕駛員重傷及兩車損壞的交通事故，阿昆當即電話報案。經查，阿昆承擔全部責任。2011年6月19日移送審查起訴后，雙方當事人在民事部分有調解意愿，并各自向縣檢察院提交了《刑事和解申請書》，縣檢察院遂依法向司法局發出該案民事部分的《移送調處函》。經鎮人民調解委員會調解，雙方簽署了《人民調解協議書》并開始履約。6月28日，在縣檢察院的建議和引導下，雙方當事人經過充分溝通協商，自主自愿簽訂了《刑事和解協議書》。7月14日，縣檢察院根據《刑事訴訟法》第142條第2款的規定，對該案做出了不起訴決定。案件辦結后，雙方當事人均未提出申訴或自訴。

檢調對接是在檢察實踐中探索發展起來的極具中國特色的檢察工作機制。盡管檢察機關檢調對接的相關做法由來已久，但直至2005年檢調對接這一概念才正式出現在浙江省人民檢察院相關規范文件中，直至2007年才得以在全國范圍內宣傳，步入試點階段［1］。作為一個新生課題，少數基層檢察院對檢調對接的實踐價值、內涵范疇及落實機制理解不深、探索不夠，將檢調對接局限適用于控申環節的現象依舊存在，一定程度上不利于充分發揮檢調對接應有的功能作用。鑒于此，有必要對檢調對接的相關基礎問題進行專門探討。

一、檢調對接的實踐價值

阿昆交通肇事案的成功處理，可以管中窺豹：檢調對接有利于實現法律效果、政治效果與社會效果的有機統一，有利于促進社會矛盾化解，有利于促進和諧社會建設，無疑具有獨特的檢察實踐價值。

（一）檢調對接的法律效果分析

合法性是良性法律效果的最低限度和基本內涵，機制創新或司法活動首先必須符合現行法律規定，并契合一般法律精神和原則。除此之外，是否有利于保障和促進法律、司法自身的科學發展，也是良性法律效果的重要因素［2］。

前案中，檢察機關就案件的民事部分移送調解，并綜合考慮雙方刑事和解等因素后，作出相對不起訴的決定當然具有合法性。更為重要的是，前案沒有出庭，沒有強制執行，沒有長期監禁，整案的處置過程快捷而簡便。這在一定程度上證實了檢調對接機制對緩解案多人少頑疾、提高檢察執法效率的重大意義。實際上，類似前案的輕微刑事案件在司法實踐中占有很大比例。2005年昆明市兩級人民法院對檢察院機關提起公訴的被告人判處三年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的有4094人，占有罪判決總人數的50.76%，2006年這一比例則上升至52.86%。［3］如此高比例的輕微刑事案件，如果均能如前案一樣適用檢調對接機制進行處置，將會減輕檢察機關的辦案壓力，促進司法資源的最優配置，最終實現司法公正與司法效率的雙贏。

但是，假設前案并未適用檢調對接機制，即僅有阿昆的自首情節而沒有簽署《人民調解協議書》及《刑事和解協議書》，即使阿昆積極作出損害賠償，執法人員出于對“花錢買刑”社會輿論壓力等執法風險的考慮，很可能不會作出相對不起訴決定，而只是提出從輕處罰的量刑建議［4］。由此可見，檢調對接機制對于規范檢察執法辦案中的自由裁量權具有積極作用。事實上，由于忌諱權力膨脹以及自由裁量伴隨的潛在風險等因素，檢察執法辦案中的自由裁量權在實踐中已經日趨萎縮。檢調對接系由群眾自治性調解組織進行人民調解，既保證了檢察執法辦案自由裁量權的公開、規范，又天然地具有群眾基礎。同時，《人民調解協議書》及《刑事和解協議書》等程序設計能夠在最大程度上夯實檢察執法辦案自由裁量權的行權基礎、降低行權風險，有利于檢察執法辦案自由裁量權的合理運用，實現其在填補立法局限、實現個案正義等方面的價值，進而使法律實施更為科學合理。

（二）檢調對接的社會效果分析

社會效果主要包括社會公信與社會規范兩層含義，前者即社會公眾對司法的接受或認可程度，后者則指司法在引導規范社會行為、塑造良性社會價值等方面起到的作用。如果說一項司法制度或司法活動能夠得到社會公眾的廣泛認可，并有利于塑造一個行為規范有序、價值取向積極的和諧社會，則具有了良性社會效果。

前案中，雙方當事人均未提出申訴或自訴，檢調對接做法得到當事人的認可和支持。同時，前案從自首到主動承擔賠償責任，都透露出阿昆對自身“無心之失”的真誠悔過，而被害人也要求不予追究刑事責任。況且，通過履行損害賠償責任，阿昆已受到了應有的懲罰和教訓。此時若仍拘泥于法條內容的束縛，堅持對阿昆予以定罪并作刑罰處罰，則可能導致辦案社會效果不夠理想，形成矛盾依舊在、案結事未了、效果不如意的無奈和尷尬。

從深層意義上講，前案的成功處置表明，刑罰并不是唯一的懲治手段，而懲治也并非絕對有效的預防、矯正和教育、改造途徑。司法強制與法律理性并無必然的聯系，理性的法律和理性的司法必須尊重、吸納生活的“德性”，有必要在維護公共利益的同時，權衡、采納群眾的樸實正義觀。如前案中，被害人認為自己的主張已得到實現，自己的損害已得到彌補，因為犯罪所受到損害的社會關系已經得到修復而彌合，那么，在此前提下，不論是行政權還是司法權，都應在社會和諧的意境下，保持必要的謙抑和克制，而不應絕對地以“公共利益”來否定被害人的“樸素正義”。這就要求檢察執法辦案模式實現由傳統“國家——罪犯”向“當事人——（國家）——罪犯”的轉變，即檢察機關不再單純是國家利益的維護者，更應當是社會關系的修復者，不再單純地站在執法者的角度追訴犯罪，更應當站在當事人的角度化解矛盾。從這個意義上講，檢調對接成為這種角色轉變的具體機制途徑和契機，其既是西方恢復性司法理念的中國探索，也是和諧社會建構的本土實踐。

（三）檢調對接的政治效果分析

法律天生具有政治屬性［5］，司法也必須充分關注、權衡政治因素，具體包括以下兩個方面的標準及要求：宏觀層面，必須在司法各個環節嚴格貫徹落實司法政策的精神和要求。除組織人事外，黨領導司法更多的是政策導向型的領導。司法政策集中體現了一段時期內政治活動的階段性特征，不論是“三反”、“五反”時期的嚴打刑事政策，還是當前的寬嚴相濟刑事政策，無不表明司法政策是融合政治追求與法律精神的有效途徑。微觀層面，必須在執法辦案中實現依法監督糾正與維護政府公信權威的有機統一。執政是政治活動的最高形式，行政是執政活動的直接形式，而政府則是行政活動的直接主體，是否有利于樹立政府公信權威、有利于保障政府依法行政是良性政治效果的重要因素和標準。

同時需要指出的是，政治效果的具體內涵并非絕對獨立于法律效果和社會效果。黨的利益與人民利益是高度一致的，黨的事業與和諧社會建設是有機統一的，從這個意義上說，政治效果既是實現法律、社會效果的基礎保障，也是追求法律、社會效果的根本目的，而法律、社會效果則是實現良性政治效果的應然之義［6］。前案中，阿昆系輕微、過失犯罪，且有積極悔罪表現，此時適用檢調對接機制并對阿昆作相對不起訴決定，無疑是貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的鮮活實踐，也取得了良好的法律效果和社會效果，符合良性政治效果的基本要求和內涵。

二、檢調對接的內涵解讀

迄今為止，檢調對接雖然已經成為司法實踐中正在普及的術語，但從理論上講還是一個較為模糊的概念。從現行規定來看，最高人民檢察院在《關于開展檢調對接試點工作的意見》（以下簡稱《13號意見》）與《關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》這兩個內部規范性文件中，對檢調對接的理解與適用，特別是對適用范圍及對象的規定不盡相同。［7］從學界研究來看，對檢調對接的概念內涵理解也是眾說紛紜、莫衷一是，甚至有學者誤認為，司法實踐從概念上講就沒有檢調對接的提法。［8］因此，有必要對檢調對接的內涵予以分析。

（一）相關概念的內涵分析

理論上講，檢調對接與刑事和解、檢察調解的基本內涵各有千秋，但都可納入檢察環節化解社會矛盾、促進社會和諧穩定的機制范疇來考量。正確認識刑事和解與檢察調解的基本內涵，有利于準確把握檢調對接的范疇。

1.刑事和解。嚴格意義上的刑事和解，并不包括雙方當事人私下自行和解或“私下私了”。盡管雙方可以自發地進行刑事和解，但必須有法定第三方組織（如人民調解組織）的介入。正是在這個意義上，刑事和解又可稱為刑事調解，是指在刑事訴訟過程中，在相關組織的斡旋與調停下，加害方與被害方達成和解，從而影響加害人刑事責任有無及大小的刑事司法制度。［9］可見，刑事和解或刑事調解是檢察調解與檢調對接的上位概念，而檢察調解與檢調對接則是刑事和解司法制度的具體表現形式。有必要說明的是，根據“兩高”2011年頒布的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》（以下簡稱《1號意見》）第12條規定以及《最高人民檢察院關于辦理當事人達成和解的輕微刑事案件的若干意見》（以下簡稱《2號意見》）第4條規定，刑事和解范圍得以進一步擴大，包括了刑事調解與當事人自行和解。

2.檢察調解。根據《最高人民法院關于執行〈刑事訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第90條的內容［10］，似乎嚴格意義上的檢察調解應僅適用于刑事附帶民事部分的調解，檢察機關調解的直接結果應當是雙方就民事責任部分達成協議并履行，至于刑事責任的諒解或影響并非檢察調解的當然結果。但是，經過十余年的探索和實踐，對檢察調解的理解和運用也正在逐步深化。當前意義上的檢察調解，指的是檢察機關依職權主動進行的，以被害人、加害人同意調解為前提，在檢察機關的建議和引導下，由社區代表和相關人員參與，被害人與加害人通過溝通，自主自愿達成諒解協議，從而影響案件最終處理結果的一種辦案方式。［11］檢察調解的開展具有一定法律依據，并具有極大的實踐價值和意義，但檢察調解具體適用于何類案件以及是否所有符合刑事和解條件的案件都可納入檢察調解對象范疇等問題，仍缺乏明確、專門的法律規定，理論與實務界仍有較大爭議和分歧。但從《2號意見》第4條規定的內容來看［12］，當前檢察調解的適用，尚未明顯超出《解釋》第90條的規定范圍。

（二）檢調對接機理分析

根據《13號意見》相關規定，檢調對接主要是指在人民調解組織的主持、調停下開展的關于刑事案件的部分和解，與檢察機關內部調解機構發起或者推動的檢察調解之間，在程序與實體、措施與效果、方法與效率等方面的對接、協作、配合。而當事人自行和解則包括在檢察機關建議下當事人自主和解以及當事人自發進行和解兩種情形。相較于檢察調解，檢調對接已有相對完備和明確的規定。因此從相關規定的內容和發展趨勢來看，檢調對接應當把檢察調解與人民調解、當事人自行和解并列為刑事和解的主要途徑，這實際上有利于防范檢察執法風險。

1.檢調對接的適用機理。檢調對接的適用范圍經歷了由模糊到清晰的規范過程，從目的的正當性來看，檢調對接應發揮更為廣泛的功能作用，但從工具理性［13］的角度來看，檢調對接并非在所有情況下都是最為恰當或有效的途徑［14］。正是出于這種考慮，當前相關規范對檢調對接的適用范圍予以了明確限制。根據檢調對接適用的案件性質可以看出，在檢察執法環節層面，檢調對接應貫穿于批捕、公訴、民事申訴環節，其余檢察執法環節的相關案件，只有在進入前述三個環節后才能適用檢調對接機制進行處置。需要特別說明的是，民事申訴案件既包括對程序性問題的申訴，也包括對實體性問題的申訴；既包括對民事裁判活動的申訴，也包括對民事執行活動的申訴。前述司法活動，均可納入民事申訴案件檢調對接的范圍。總體上看，檢調對接機制已經涵蓋了當事人和解、人民調解、檢察調解這三種達成刑事和解最基本的路徑。

2.調解協議的法律分析。檢調對接機制視野下的調解協議應當是指人民調解協議，與司法調解，尤其是法院調解結案過程中達成的調解協議有著本質的區別。根據《人民調解法》第31條規定，人民調解協議一旦達成即可以申請司法確認并據此向法院提起訴訟，要求強制執行協議約定內容。但司法調解作為一種結案途徑或辦案機制，調解協議本身僅具有程序意義，而不產生實體權利。同時，刑事和解實際上包括民事賠償部分的和解約定與被害人諒解兩個部分，前者具有可訴性，即能夠起訴至法院要求強制執行，而后者僅能作為定罪量刑的證據使用，不具有可訴性。因此，筆者主張檢調對接實踐中應將人民調解協議書與刑事和解協議書區分使用。具體而言，人民調解協議的可訴性決定了其只能就民事責任的內容進行約定而不宜同時就刑事諒解予以約定［15］，后者應屬于刑事和解協議的范疇。但是，考慮到當事人的文化水平、程序簡化等方面的因素，檢察實踐中也有將兩者合并為一個協議書的情況，《2號意見》關于刑事和解的內容規定也在一定程度上肯認了這種做法。對此，筆者認為，如果將兩者合并為一個協議書，對于具體條款的效力也應當按照前述標準予以區分對待。

三、檢調對接的模式選擇

現有規范僅對檢調對接的工作模式進行了原則性規定，具體操作模式仍由各地自行探索。筆者擬在比較分析現有幾種主要操作模式優劣的基礎上，進一步探討檢調對接的模式選擇問題。

（一）現有模式評述

在當前的基層實踐中，檢調對接的工作機制，主要有以下三種模式［16］：

1.大調解的工作模式。此種模式的組織方式，具體是由當地政法委牽頭，聯合檢察院、法院、公安局、司法局、信訪局等單位組成大調解中心，即“社會矛盾糾紛調處中心”，獨立機構，獨立編制人員。檢察院則成立調處中心（辦公室），負責與大調處中心的日常業務聯系工作。這種模式的優點在于能夠最大限度地整合社會調解資源，充分發揮黨委政府及相關職能部門參與調解、支持調解、促進調解的功能作用，形成調解合力。但是，檢察機關的調處中心（辦公室）在調解職能、調解力量、調解資源、調解經驗、調解效率等方面，可能需要更大的精力和投入。

2.三級調解的工作模式。該模式脫胎于村組、片區、鎮三級調解組織互成系統的“楓橋經驗”，具體包括:一是控申、民行、公訴、偵監等職能部門負責對歸屬于本部門的一般性檢調對接案件調處;二是檢調對接調處中心（辦公室）專門負責各職能部門移送的比較疑難復雜的案件;三是檢調對接領導小組（檢察長為組長）及其辦公室專門負責調處有較大影響力的或者特別重大、疑難復雜的涉檢案件以及與信訪、公安、法院、司法行政等部門就相關問題進行協調。這種模式因案制宜地采用不同的檢調對接程序，能最大限度確保工作效率。但其劣勢在于，由于存在多個層級的檢調對接機構，不利于對檢調對接案件實施有效的統一管理和監督。同時，案件區分標準勢必難以涇渭分明，可能導致上一級檢察院的調解任務加重。

3.專門調解的工作模式。該模式的組織方式具體是由檢察機關從相關職能部門抽調人員組成檢調對接辦公室（類似于偵查指揮中心），負責全院的檢調對接日常工作，各職能部門配備專人負責部門的檢調對接工作，各司其職，各負其責，這種模式一方面符合當前檢察案件集中管理的要求，有利于對檢調對接這一檢察自由裁量權行使機制的統一管理和監督；另一方面由于相關調解機構設在檢察機關內部，對檢調對接機制的運行效率也有較好保障，且避免了多層分工情形下可能引發的工作推諉和扯皮。但這種模式的缺點在于：如果調解工作人員與具體辦案人員相分離，可能導致“知情的不調解、調解的不知情”的“兩張皮”現象。

（二）具體模式設計

1.對接機構。鑒于當前高檢院已經成立案件管理辦公室，對高檢院機關案件流程、案件質量和案件統計信息等進行集中管理，并承擔對全國檢察機關案件管理工作的指導職責，各地檢察院也陸續成立了案件管理中心。為精簡機構、避免職能重復，建議在推進設置案件管理辦公室的基礎上，下設檢調對接辦公室，或者指定案件管理辦公室專門人員或小組統籌負責檢調對接相關協調事宜和流程監控、辦案及調解期限預警、督促跟蹤回訪等工作。但由于輕微刑事案件及民事申訴案件數量較大，基于案件質量終身負責的精神，為保證檢調對接機制的運行效率，到場支持配合人民調解等工作仍由案件承辦人負責到底。

2.辦事流程。具體辦事流程應按照《13號意見》規定開展，具體可主要包括以下幾個環節：（1）程序啟動。承辦人對可以適用檢調對接的案件，應征詢當事人意見并告知相關權利義務。經當事人同意后或經當事人主動申請，承辦人應向當事人發放《人民調解申請書》，依規定填寫完畢后移交至檢調對接辦事機構或案件管理辦事機構專人。（2）轉辦審查。專門機構或專人在收到《人民調解申請書》后，應及時將申請書及相關案件材料復印件統一送人民調解組織，并按《13號意見》第6條第2項處理。（3）調解展開。對采用人民調解解決的，應按《13號意見》第6條第3項處理，在場支持配合的案件承辦人應將《人民調解協議》副本并《協議審查意見》報專門機構或專人審查、登記備案。（4）調解終結。人民調解組織出具《調解程序終止意見書》或調解期限屆期仍未收到相關法律文書的，專門機構或專人應通知案件承辦人在告知當事人后終結檢調對接程序，按通常辦案程序及時辦理。（5）刑事和解。對達成《人民調解協議》且經審查通過的，案件承辦人應及時發放《刑事和解（民事申訴和解）協議書》，并在填寫后報送專門機構或專人審查、備案。經審查通過，《刑事和解（民事申訴和解）協議書》即可作為從寬處理的依據。（6）跟蹤回訪。承辦人應定期電話或登門回訪《人民調解協議》履行情況及檢調對接適用效果，并定期向專門機構或專人匯總報備。屆期未收到相關情況報告的，專門機構或專人可以督促承辦人及時回訪，也可自行回訪了解情況并登記備查。需要說明的是，由于各檢察執法環節的法定期限不同，相應地，前述“檢調對接”辦事流程相關期限也應區別對待。

注釋：

［1］參見彭新華：《“檢調對接”若干問題探析》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2011年第1期。

［2］此處的法律效果與法哲學對法律效果的學科界定不同。后者是指法律適用或實施的現實效果或影響，包括對政治、經濟、社會以及公眾行為的影響。從更深層次看，法律制度本身就是政治、社會生活實踐的產物，法律效果當然應包括實現良好的政治效果和社會效果。

［3］參見《昆明：輕微刑事案件“在陽光下私了”》，載中國法院網，http://www.chinacourt.org/html/article/ 200710/17/269867.shtml,訪問時間：2014年5月5日。

［4］作為裁判作出者，量刑環節的執法風險大部分都由法院承擔。

［5］參見［美］E·博登海默：《法理學法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第136頁。

［6］也正是在這個意義上，本文將貫徹落實刑事政策作為政治效果的基本要求，而不單獨作為法律效果或社會效果的內涵對待。

［7］《最高人民檢察院關于開展檢調對接試點工作的意見》第1條規定：檢調對接是人民檢察院在辦理輕微刑事案件、民事申訴案件過程中，依托各類矛盾糾紛調處平臺化解社會矛盾、促進社會穩定的工作機制；《最高人民檢察院關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》第8條規定：檢調對接是對輕微刑事、民事申訴等案件，依托“大調解”工作體系化解社會矛盾糾紛的工作機制。前者將檢調對接的適用范圍限定在“輕微刑事案件和民事申訴案件”，而“等”字表明后者的適用范圍更廣。這在一定程度上表明對檢調對接的概念內涵還未形成穩定、統一的認識。

［8］參見錢昌夫：《“檢調對接”的理性思考》，載《河北法學》2011年第8期。

［9］參見汪明亮等：《寬嚴相濟刑事政策研究——理論與基層檢察實踐的雙重考察》，中國人民公安大學出版社2010年版，第323頁。

［10］《最高人民法院關于執行〈刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第90條的規定：“在偵查、預審、審查起訴階段，有權提起附帶民事訴訟的人向公安機關、人民檢察院提出賠償要求，已經公安機關、人民檢察院記錄在案的，刑事案件起訴后，人民法院應當按附帶民事訴訟案件受理；經公安機關、人民檢察院調解，當事人雙方達成協議并已給付，被害人又堅持向法院提起附帶民事訴訟的，人民法院也可以受理。”

［11］毛勁、周禮麗、唐倩：《公訴環節檢察調解的適用》，載《中國檢察官》2010年第9期。

［12］該條規定：“（輕微刑事案件）當事人雙方的和解，包括當事人雙方自行和解，也包括經人民調解委員會、基層自治組織、當事人所在單位或者同事、親友等組織或個人調解后達成和解。”同時規定了檢察機關在特定情形下建議當事人自行和解、提供法律咨詢的職責，以及一般情況下檢察機關支持配合人民調解組織工作的職責。

［13］“工具理性”關注的是如何去做，而不是為什么去做，即在意圖實現特定目的時，應考慮各種可能的手段及附帶的后果，以選擇成本最小收益最大的手段去實現目的。參見［9］，第3-4頁。

［14］例如，對于行政賠償訴訟申訴案件而言，由于糾紛主體的特殊性、行政糾紛本身的復雜性以及社會公眾對行政糾紛的敏感性，在沒有充分的實踐支撐和社會支持情況下，由行政機關與行政相對人自行和解的效果會更好，更有利于維護行政、司法的公信與權威。

［15］從民事合同的角度來看，將“同意從寬處理作為自身履行賠償的對價”，不論是“私了”還是“公了”，此種約定本身都會導致合同無效。

［16］同［1］。

*云南省人民檢察院專職檢委會委員［650228］

**云南省人民檢察院檢委會辦公室負責人［650228］