當代中國領導小組類型的擴展與現代國家成長*

賴靜萍

在當代中國政治生活中，領導小組作為一種議事協調機制長期存在于各級黨政部門，其獨特的組織和權力結構既影響了相關政治主體對政治行為的選擇與判斷，也有力地增強了政治決策的執行力度和效果，而其有效性又強化了相關政治主體對這一組織的信心，產生路徑依賴效應。領導小組不是一成不變的，在結構性約束和有效性期待的“雙輪”驅動下，逐漸生長為一種顯見的亞正式制度。領導小組的發展演化與中國現代國家的建構進程有著密切的邏輯關聯，表現在設立、撤銷、結構、運行等諸多方面。本文即試圖在學術界以往研究的基礎上，①對領導小組結構與功能的探討，可參見賴靜萍、劉暉:《制度化與有效性的平衡——領導小組與政府部門協調機制研究》，《中國行政管理》2011年第8期;對領導小組建構、延續與變遷的動因分析，可參見賴靜萍:《領導小組制度的建構、延續與變遷——以中央防治血吸蟲病工作領導小組為個案》，《理論與改革》2012年第1期。對領導小組類型的發展演變進行梳理，并從中考察其與現代國家成長之間的內在關系。

一

新中國的成立開啟了中國構建現代國家的新篇章。特別是主權獲得獨立意義非凡，為國家實現對社會的全面整合、強化其資源汲取能力和社會控制能力，進而推動現代化進程奠定了最根本的政治基礎。新中國成立后，逐步形成的高度集中的計劃經濟體制與中共自上而下、滲透基層的嚴密組織網絡，以及中央集權的單一制國家結構形式，幾方面交相輝映，并通過城市中的單位和農村中的人民公社這類微型細胞結構，將整個社會納入國家，形成了國家全面統制社會 (具體由處于條塊分割體系下的“單位”辦社會)的治理架構。這種治理架構使得國家有能力將原本處于“一盤散沙”離散狀態的中國社會凝聚為一個整體，徹底改變了近代以來國家整體上長期“積弱”的局面。

然而，現代國家的建構并不能簡單地與國家單向強化對社會的控制畫等號。根據美國學者查爾斯·蒂利對西歐民族國家的分析，現代國家除了控制特定地域的人口以外，它還應具備以下特征:(1)它與在該地域內的其他組織產生了分殊 (differentiated);(2)它是自主的(autonomous);(3)它是集權的 (centralized);(4)它的各個分支機構以制度化的方式彼此協調。①Charles Tilly(ed．)，The Formation of National States in Western Europe，Princeton:Princeton University Press，1975，p．70．如果以這一標準來衡量當代中國的現代國家建構進程，可以得出兩個結論。

首先，在改革開放前，國家的分殊性、自主性以及各機構間的協調性都是有欠缺的。其中，各機構間協調性的不足就成為領導小組出現的一個重要原因。

其次，改革開放前后，國家職能的變化導致了領導小組類型的變化。從國家的分殊性和自主性來看，兩者必然要求國家與社會分離，國家在壟斷合法使用暴力和征稅權力的同時，要切實地代表公共利益和公共意志行事，為社會提供公共產品。在改革開放前的中國，國家與社會高度重合，“單位”作為一個集政治、經濟、安全、福利所有職能為一身的組織，承擔了相當程度的社會管理、意識形態傳播、動員、為單位內成員提供各種資源等功能，國家職能則相對集中于政治統治和計劃經濟管理方面，這體現在該時期國務院內經濟管理部門占據絕對多數這一事實中。進入改革開放新時期后，雖然國家的經濟管理職能被進一步強化，但隨著市場經濟體制改革的推進和政治體制中的某些變化，政府與企業、國家與社會逐步分離，社會公共領域和空間不斷擴展，此時國家對市場進行監管、為社會提供公共物品和服務的職能開始凸顯，社會對政府的期望也日益提高，要求其做到“在位”而不“缺位”、“到位”而不“越位”，從而建立包括國家在內的各個社會主體各安其位、各行其是、各盡其責的良性運行機制。改革開放前后國家職能變化的這一過程反映在領導小組類型的變化上，就是與市場監管、社會管理、公共服務相關的領導小組數量顯著增加。

二

從新中國成立到1957年整風運動前，中央一級成立的領導小組數量不多，如編制“一五”計劃領導小組、中央研究知識分子問題十人領導小組、中央防治血吸蟲病九人小組、資本主義工商業社會主義改造十人領導小組、中央掃除文盲工作委員會、中央貫徹婚姻法委員會等，主要是為領導某項臨時性工作或運動的開展而成立的。由于資料限制，目前尚無法確證這一階段究竟還有哪些中央一級的領導小組，但根據中共中央高層領導人的活動記錄，以及《人民日報》對此極少報道的事實來看，這些領導小組大多不與公眾發生直接聯系，僅作為中央高層內部的協商機構而存在，其建立和運作也帶有很大的隨意性，往往在某次會議上經某領導人提議，便能成立，小組召開會議的時間也極具彈性。對此， 《周恩來年譜 (1949—1976)》中關于中央研究知識分子問題十人領導小組的幾則記錄就印證了這一點。

1955年11月23日到毛澤東處開會。會議討論知識分子改造問題。周恩來匯報了有關知識分子問題，并提出自己的意見。毛澤東認為，應該先在黨內很好討論，然后提出和解決這個問題。會議決定:在一九五六年一月召開一次大型會議，全面解決知識分子問題，并成立由周恩來負總責的有彭真、陳毅、李維漢、徐冰、張際春、安子文、周揚、胡喬木、錢俊瑞參加的中央研究知識分子問題十人領導小組，下設辦公室進行會議的籌備工作。

1955年11月30日 起草《知識分子問題》提綱，并審定《關于收集知識分子問題材料的題目單》，責成十人領導小組繼續從馬克思主義對于高級知識分子的基本觀點、中共中央對知識分子政策的基本觀點、對目前知識分子的政治估計和業務估計等十二個方面更系統地全面地整理和研究知識分子問題的材料。

召集中央研究知識分子問題十人領導小組會議。

1956年1月6日、9日、10日 召集中共中央研究知識分子問題十人領導小組會議，討論修改《關于知識分子問題的報告》稿。①中共中央文獻研究室編:《周恩來年譜 (1949—1976)》上卷，中央文獻出版社，1997年，第521、523、537頁。

由此可見，在這一階段的國家政治生活中，領導小組的成立及運作具有很大的靈活性，這一特點在以后的政治發展過程中得以延續，只是建立過程漸趨程序化和制度化。到了1988年，國務院在關于非常設機構設置問題的通知中，明確規定“國務院需要新設非常設機構時，要經國務院常務會議討論決定;需單設辦事機構的，要經國務院主管機構編制的部門審核，并按常設機構的審批程序辦理”②國家機構編制委員會辦公室編:《行政體制、機構編制政策法規文件匯編 (1988—1989)》，改革出版社，1990年，第50頁。，從而開始對領導小組的成立加以制度化規范。

從1957年整風運動開始到1966年“文化大革命”發生前，中央一級成立的領導小組主要有中央整風五人領導小組，中央國家機關干部參加體力勞動領導小組，1958年針對財經、政法、外事、科學、文教五大口成立的小組以及另外一些針對具體問題成立的領導小組。這一階段成立的領導小組較為公開，并普遍要求地方各級政府層層建立起對應的領導小組。例如，1960年，在確實意識到大饑荒蔓延，但已無糧食用于賑災時，中共中央發起一場救災運動——大規模的采集和制造代食品運動，以扭轉不斷餓死人的狀況。11月14日，中共中央發出《關于立即開展大規模采集和制造代食品運動的緊急指示》，不僅根據中國科學院的建議，向全國推薦了一批代食品，而且決定成立以周恩來為組長，包括李富春、李先念、譚震林、習仲勛在內的中央瓜菜代五人領導小組，設立專門辦公室，并要求地方各級黨委也應當仿照中央的辦法，成立領導小組和辦公室，由書記掛帥，切實加強對這一運動的領導。③參見新華網資料頻道:《中國共產黨建國以來文件選編 (1960 年)》，http://news．xinhuanet．com/ziliao/2005－01/11/content_2445188．htm。

從1966年“文化大革命”開始后到改革開放前，中央一級成立的領導小組并不多，但個別領導小組對中國政治的影響極大。其中，1966年成立的中央文革小組從最初的“文化大革命”的參謀秘書機構發展成為黨的最高權力機關，最終取代了中央書記處和中央政治局，掌握了中共中央的實際權力。它是毛澤東為改變與中共中央一線領導意見分歧中的不利局面、為發動“文化大革命”并且非程序性地控制中共中央權力的產物，使得原本就以高度集權為主要特征的政治體制更趨于權力集中和制度缺失的狀態。

這一階段，除中央文革小組外，國務院也成立了一些重要的領導小組，如國務院計劃生育領導小組、國務院環境保護領導小組等。這些領導小組多是在政府面對新情況、新問題時缺乏適當機構來領導并解決問題的情況下設立的。此時，設立常設機構的時機可能尚未成熟，而通過領導小組這種相對靈活和簡便的組織，則可以較為迅速地針對新情況來開展工作，以適當彌補常設機構職能不足的狀況。而當某項工作開始具有長期戰略性的特征，對其也有了較為準確的認識并積累起一些經驗后，該領導小組就會被納入正式體制，其結構和運行也就更加規范起來。國務院計劃生育領導小組和環境保護領導小組的發展就體現了這一邏輯。以前者為例，20世紀70年代以來，中國政府對于控制人口增長迫切性的認識逐步加深，開始制訂人口增長計劃，并于1973年8月專門成立了國務院計劃生育領導小組。該機構在開展計劃生育宣傳教育，建設計劃生育工作的行政管理、科技和理論隊伍，制定人口增長規劃，擬定計劃生育的有關政策以及組織其他具體工作方面，發揮了積極作用。中國人口的自然增長率也從1973年的20．99‰降到1979年的11．7‰。此后，中國政府逐步感覺到國務院計劃生育領導小組作為一個臨時性機構，與其所擔負的長期艱巨任務不相適應，且它在領導這一工作中積累的經驗也使得建立常規性機構的時機趨于成熟。這樣，在必要性和可能性都已齊備的情況下，到了1981年，根據五屆全國人大常委會第17次會議的決定，國家計劃生育委員會成立，并作為國務院的組成部門，統一管理全國的計劃生育工作①參見《設立國家計劃生育委員會姬鵬飛向人大常委會議作說明》，《人民日報》1981年3月7日;《國家計劃生育委員會舉行首次全會強調繼續大力提倡一對夫婦只生一個孩子，并著重討論了與此有關的若干政策問題》，《人民日報》1981年6月1日。。

總體上看，改革開放前成立的領導小組與這一時期政治體制及其運行的基本特征頗為吻合。新中國成立后，為了克服傳統中國組織資源匱乏 (或稱“低組織化”)的狀態，切實承擔起現代國家建設的重任，中共作為執政黨，不斷強化對經濟社會生活的全面滲透，在資源提取、管制整合、社會調控方面展現出前所未有的強大能力，從而適應了革命后國家采用“高效率”方式趕上先進工業國家并推動廣泛的社會變革的需要。但同時，因為國家權力向執政黨的領袖過度集中、國家制度建設滯后而過于依賴政治動員的威力，本應常態培育的國家秩序被不斷升級的政治運動所取代，中國的國家治理呈現出黨治駕馭法治、政策取代法律的特點。②參見陳明明:《黨治國家的理由、形態與限度——關于中國現代國家建設的一個討論》，見陳明明編:《共和國制度成長的政治基礎》，上海人民出版社，2009年，第192—255頁。反映在這一時期領導小組的建制上，這些領導小組都是應政治運動而生，并在動員和領導這些運動時發揮作用，其制度化的程度較低，設置和運行的隨意性較大，且大多成立于黨內。③關于新中國成立后領導小組黨政歸屬的變化，可參見賴靜萍:《當代中國黨政關系的演進與現代國家的成長——以領導小組的歷史變遷為觀察點》，《江蘇社會科學》2009年第2期。這種狀況直到1978年以后才開始有所改變。

三

1978年改革開放以后，尤其是1992年社會主義市場經濟體制逐步建立后，中央一級的領導小組大量成立，且類型更為豐富和全面。這可說是中國國家治理轉型過程中的產物。

在改革開放、計劃經濟體制向市場經濟體制轉型、國家與社會逐步分離的大背景下，新情況層出不窮，而黨和政府領導和治理國家的能力并未能立即與之相適應，而是經歷了一個漫長的覺醒、改革及磨合的過程，而且這一進程至今仍在持續。然而，時不我待，作為一個歷史悠久、規模超大、構成復雜的政治共同體，在全球化時代進行現代國家建設和治理時，必須有能夠迅速積聚各種資源的強大的組織性力量。而領導小組正因其特殊的結構和運作方式，適應了這一現代化建設的邏輯，一定程度上克服常設機構彈性不足，部門、地區之間協調性差，以致難以妥善處理新問題的現實狀況，并在“舊制”向“新制”的過渡期彌補了“舊制”之不足，并為“新制”的供給提供了鋪墊。

此外，由于在現代國家成長過程中，國家的功能不僅僅限于控制社會并從社會中汲取資源，還應積極承擔起公共責任，主動和有效地回應和滿足社會的期望與要求，并使自己的職能逐步由單純的政治統治和計劃管理走向更為復雜的宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務。因而，在這一過程中，領導小組的類型也相應地發生變化。

由于面對的問題在性質、層次等各方面都存在差異，領導小組有著不同的類型。以往也有研究者對領導小組進行了分類。其中，程同順等認為中國的“組”可分為三類:一是綜合領導決策型的組，如“文化大革命”期間的中央文革小組等;二是專門型的組，在中國目前現實政治中最多見最普遍，如國務院西部開發領導小組等;三是派出型的組，如“大舜”號海難事故處理組等。①參見程同順、李向陽:《當代中國“組”政治分析》，《云南行政學院學報》2001年第6期。愛麗絲·米勒 (Alice Miller)則按照隸屬關系、處理永久性任務或一項具體的臨時任務、領導小組組長及其成員的政治地位等因素來對中國政治序列中的各種領導小組加以分類。按照這些標準，她認為:當前中國地位最重要的領導小組就是那些存在于中共中央層面的領導小組，如中央國家安全領導小組、中央財經領導小組、中央宣傳思想工作領導小組等。②參見 Alice Miller．The CCP Central Committee’s Leading Small Groups，The China Leadership Monitor，No．26，Fall 2008．吳曉林和周望則用三組簡單二分法對領導小組進行分類:一是根據存在時間不同，分為“常設性 (長期性)小組”和“臨時性 (短期性)小組”，如中央財經領導小組和中央第四次修憲領導小組分別屬于這兩類;二是根據橫向協調的跨度不同，分為“黨內領導小組”和“黨政領導小組”，如中央黨的建設工作領導小組，主要任務是加強黨的政治、思想、組織、作風、制度、執政能力和先進性建設，屬于內向型的“黨內領導小組”，而中央外事工作領導小組成員包括了各相關黨政部門的領導，因而屬于“黨政領導小組”;三是根據小組在縱向設置上是否“上下對口”，分為“同構型小組”和“異構型小組”。③參見吳曉林:《“小組政治”研究:內涵、功能與研究展望》， 《求實》2009年第3期;周望: 《中國“小組機制”研究》，天津人民出版社，2010年，第57—59頁?？陀^而言，這些分類方法各有其道理，但又都不夠全面。在前人研究的基礎上，本文嘗試以時空二維分類法對改革開放以來中央一級的領導小組進行分類。

所謂“時空二維分類”，就是按照領導小組所承擔任務的時間長短和空間范圍來進行分類，而時間長短同時又暗含了領導小組所承擔任務的重要性。在時間軸上，可以分為長期戰略性、中長期綜合性、短期臨時性、突發性4類;而在空間軸上，也可以分為國際性、全國性、區域性3類。理論上而言，應有12種類型的領導小組。但從實際情況來看，主要可以歸并為以下7大類:

(一)為履行某項國際義務而成立的領導小組

履行國際義務和責任是現代國家的重要職能。國家所承擔的國際義務和責任可分為兩個層次。在最低層次上，是維護國際和平。這要求國家遵守國際準則，維護地區安全和全球安全。在最高層次上，要在變動的世界中主動承擔責任。這要求國家參與各種國際行動，并為國際行動提供必需的支持。④參見楊雪冬:《論現代合法性及其實現》，《中國人民大學學報》2007年第3期。在對外開放的背景下，中國以主權獨立的現代民族國家身份逐步融入國際社會，需要與其他主權國家及國際組織進行交往與互動，積極參與國際規則的制定以及各種國際事務，并履行國家簽署的某項國際協定或承擔相應的國際責任，而相應的領導小組也隨之成立。

國家履行《禁止化學武器公約》工作領導小組就是一個典型例子。1996年，國際社會經過20多年的談判，最終達成全面禁止、徹底銷毀一整類大規模殺傷性武器并具有嚴格核查機制的國際軍控條約—— 《禁止化學武器公約》。當年12月，中國批準該《公約》，并于次年4月29日成為該《公約》原始締約國。在該《公約》生效之前的3月份，中國即成立了由國務院副總理吳邦國為組長，發展改革委主任、國務院副秘書長、外交部副部長、副總參謀長為副組長，財政部、安全部、公安部、海關總署、工商總局副職領導人為成員的“國家履行《禁止化學武器公約》工作領導小組”，設立辦公室負責全國具體履約工作，并要求各省級政府設立相應履約機構，在部分化學工業發達的地區，還建立了市、縣級履約機構，以形成覆蓋全國的履約體系。之后，中國逐步建立起較為完善的國內履約和防擴散法律法規體系，并投入大量資金提高履約意識和能力，以履行該《公約》的各項義務，在國際上樹立起負責任國家的形象。①參見張國寶:《嚴格履行〈禁止化學武器公約〉樹立負責任國家的形象——我國履行〈禁止化學武器公約〉工作十周年回顧》，《人民日報》2007年4月28日。2008年，中國政府進行機構改革，雖然撤銷了國家履行《禁止化學武器公約》工作領導小組，但保留了國家履行《禁止化學武器公約》工作辦公室，其相關工作改由工業和信息化部承擔。②參見《國務院關于議事協調機構設置的通知》(2008年3月21日)，《中華人民共和國國務院公報》2008年第15號。

類似的典型例子還有幾個。例如，國家保護臭氧層領導小組主要是為了實施中國加入的《保護臭氧層維也納公約》和《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》，確保規定目標的實現而建立，主要負責提出決策性意見，審定各項執行方案以及開展保護臭氧層的宣傳教育等。再如，為了響應聯合國關于開展國際減災十年活動的號召，中國政府于1989年成立了中國國際減災十年委員會，具體負責制定我國減災活動的方針政策，推進減災國際合作。該委員會于2001年改名為國家減災委員會。又如，國務院知識產權領導小組的成立，在某種程度上也是對國際社會要求中國加強知識產權保護的某種回應。又如，2007年成立的國家應對氣候變化領導小組不僅僅出于對本國走可持續發展道路的考慮，也是對國際社會的一種承諾。中國領導人在出席各類國際會議時，經常高調提示中國已成立高規格的國家應對氣候變化領導小組，外交部也已成立由部長負責的應對氣候變化對外工作領導小組，這就是一種相應的表態。

(二)為領導國家某項長期戰略性工作而成立的領導小組

立足國際社會、維護政權穩定、推動經濟社會全面和長遠的發展是現代國家的重要職能。為此而成立的領導小組對國家安全和發展意義重大，具有全局性和戰略性，因而領導小組的層次比較高，連續性和穩定性也比較強。例如，中央外事工作領導小組 (中央國家安全領導小組)是中共中央政治局領導外事、國家安全工作的議事協調機構，由主管外事、國家安全工作的中央政治局常委、分管該工作的中央政治局委員和與之有密切聯系的相關機構 (如中央宣傳部、國防部、外交部、公安部、國家安全部、商務部)的正職領導人組成，協助中共中央對該領域的重大問題做出決策。因此，其歷任組長都處于中國政治權力的核心圈，且級別層次不斷提高:1981年春，中共中央決定恢復中央外事工作領導小組，由主管外交事務的國務院副總理耿飚任組長;1982年9月、1983年6月，李先念分別以中共中央政治局常委、國家主席身份兼任該職;1988年3月，李鵬以中共中央政治局常委、國務院總理身份兼任該職;1993年，該職地位進一步提升，由中共中央總書記、國家主席江澤民兼任;2000年9月，中央決定組建中央國家安全領導小組，與中央外事工作領導小組合署辦公，兩塊牌子，一套機構，由中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席江澤民任組長;2002和2012年中央領導兩次平穩換屆后，中央外事工作領導小組、中央國家安全領導小組組長一職遂相繼由中共中央總書記、國家主席胡錦濤和習近平兼任。

中共十八大以來，維護國家安全、全面深化改革成為新一屆中央領導集體的施政主軸。在國內外形勢日益復雜、改革的時間和空間約束全面增強、利益失衡矛盾進一步突出的大背景下，中共中央于十八屆三中全會后密集成立了以總書記習近平為首的中央國家安全委員會、中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組以及中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組，并作為領導國家安全工作和推動經濟、政治、社會、文化、生態、軍事等全方位改革的高層次決策和議事協調機構。這些領導小組將國內和國際兩個大局連在一起，在“摸著石頭過河”的基礎上，進一步突出了頂層設計的思路，并試圖通過最高層領導人的統籌，大幅提升復雜利益博弈格局下的權力運行效率，增強政策執行的力度和效果，從而確保國家安全及改革的整體性與協同性，進而推進國家治理體系和治理能力的現代化。

除了以上職能，國家還必須承擔經濟、科教、能源、環境等涉及國家可持續發展的重要戰略性職能。就目前仍然存在的領導小組而言，國家科技教育領導小組、國家信息化領導小組、國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組、國家能源委員會等即為此而建，其地位和級別也相當高，均由中共中央政治局常委、國務院總理任組長，并由相關機構正職領導人組成，協助中共中央、國務院進行相關領域的決策。

(三)為領導全國范圍內某項中長期綜合性工作而成立的領導小組

為了在全國范圍內領導某項中長期綜合性工作而成立的領導小組很多，如國務院扶貧開發領導小組、國務院促進中小企業發展工作領導小組、國務院農民工工作領導小組、全國愛國衛生運動委員會、全國綠化委員會、國務院食品安全委員會等。另外，一些專門領域的體制改革領導小組也可歸于此類，如中央司法體制改革領導小組、中央文化體制改革領導小組、國家教育體制改革領導小組、國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組等。

這類領導小組與第二類相比，面對的任務較為具體，但在全國范圍內開展工作時又涉及多方面，具有綜合性且難以在短期內完成。以國務院食品安全委員會為例，21世紀以來，三鹿奶粉三聚氰胺事件、毒豇豆、蘇丹紅、地溝油、瘦肉精等食品安全事故頻發，使之成為全社會關注的重大問題，而食品安全監管卻因涉及多個部門導致部門間相互掣肘而使監管資源分散，造成食品安全監管乏力。為了加強相關部門間的協作，提高監管效能，2010年國務院專門成立由副總理李克強負責的國務院食品安全委員會，其成員包括了國務院辦公廳、發展改革委、科技部、工業和信息化部、公安部、財政部、環境保護部、農業部、商務部、衛生部、工商總局、質檢總局、糧食局、食品藥品監管局等相關部門的負責人，并專門設立國務院食品安全委員會辦公室，以承擔日常工作。①參見《國務院關于設立國務院食品安全委員會的通知》(2010年2月6日)，《中華人民共和國國務院公報》2010年第5號。委員會的成立一定程度上強化了食品安全工作的綜合協調和監督指導工作，如組織相關部門依據《食品安全法》深入開展綜合治理和專項整治工作，推進食品安全法律法規體系、標準體系和技術支撐體系建設和完善，廣泛開展食品安全宣傳教育培訓，建立食品安全有獎舉報制度，以形成公眾參與和政府監管的合力等。從當下現實來看，食品安全工作形勢依然嚴峻，而真正建立起各相關職能部門間既分工明確又協調順暢的制度化機制還任重道遠。從該意義上講，國務院食品安全委員會仍有其存在的必要性。

(四)為領導全國范圍內某項短期臨時性工作而成立的領導小組

在中央層面，凡開展一項全國范圍的階段性活動，一般都會成立相應的領導小組。這類領導小組有非常明確的工作任務，通常能在短期內聚集人、財、物等資源，集中在某一時段內有計劃、有步驟地完成。這類領導小組主要又可分為以下三類。

1．負責領導某一專項整治工作的領導小組

這類領導小組主要與現代國家市場監管、社會管理職能及黨政內部治理相對應，是中國針對計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中出現的不利于市場經濟秩序建立和正常運行、危害國家利益和社會穩定、黨政機構行為脫離公共性的問題而成立的，其清理整治對象從各領導小組的名稱一望而知，如中央關于軍隊武警部隊政法機關不再從事經商活動工作領導小組、中央治理黨政部門報刊散濫和利用職權發行工作協調領導小組、中央治理商業賄賂領導小組、中央公務用車問題專項治理工作領導小組、全國打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品工作領導小組、國務院清理固定資產投資項目領導小組、全國清理整頓公司領導小組、國務院聯合清理拖欠稅款領導小組、國務院清理“三角債”領導小組、全國治理“三亂”(亂收費、亂攤派、亂罰款)領導小組、國務院打擊騙取出口退稅領導小組、國務院清理整頓經濟鑒證類社會中介機構領導小組等。由于中國經濟體制轉型過程中政府與企業、市場之間千絲萬縷的復雜關系，即使是針對企業和市場行為的相關整治工作，通常也會涉及對黨政部門行為的規范。

雖然這類領導小組為履行市場監管、社會管理等現代國家職能而立，但其行為方式并不合乎現代科層制治理規則。由于這類領導小組通常是在某一干擾市場經濟正常運行與發展的現象已達到“觸目驚心”、非治理不可的情況下成立的，任務的緊迫性、自上而下的政治壓力使其傾向于采用高強度、密集性的行政命令式治理方式，以便在短期內達到立竿見影的效果。

例如，1989年8月底，在黨政機關、事業單位盲目大辦公司，導致公司過多過濫、腐敗叢生、社會分配不公加劇，從而影響社會安定的背景下，黨中央、國務院作出關于清理整頓公司的決定，成立由國務院副總理田紀云為組長的全國清理整頓公司領導小組，要求在當年年底以前基本完成公司的撤并任務，并在次年3月底前通過清理整頓，查處違法違紀案件，逐步建立、健全公司的各項管理法規和制度，特別是財會、稅收和審計制度。①參見《中共中央國務院關于進一步清理整頓公司的決定 (1989年8月17日)》，《人民日報》1989年8月28日。9月，全國清理整頓公司領導小組召開會議，作出中央國家機關各部門要堅決撤并11類所屬公司的決定，還形成并下發《關于中央國家機關各部門所屬公司撤銷、合并的意見》。②參見《全國清理整頓公司領導小組決定 中央國家機關各部門撤并十一類所屬公司》，《人民日報》1989年9月22日。11月17日，經全國清理整頓公司領導小組審查批準，中央國家機關第一批撤銷1018個公司，其中有國務院50個部門的982個公司，中直機關7個部門的36個公司。③參見陳蕓:《中央國家機關有令則行 首批撤銷公司千余家》，《人民日報》1989年11月17日。1990年1月18日，中央國家機關第二批撤銷集中于41個部門的1633個所屬公司。④參見陳蕓:《中央國家機關撤銷1633個公司》，《人民日報》1990年1月18日。到1990年1月底，全國共撤并各級各類公司60685個，占清理前公司數量 (總共29．9萬個)的20．4%。⑤參見黃智敏、王其冰:《羅干向在京視察人大代表匯報清理整頓公司情況 全國已撤并公司六萬多個》，《人民日報》1990年2月9日。在清理整頓公司的過程中，領導小組派調查組進駐各公司，調查違法違紀案件。截至1990年2月底，共查處公司中的違法違紀案件91960件。其中，大案要案17791件，屬于中央國家機關各部門的案件4118件，涉及地廳、司局級以上干部237人，并依黨紀國法對其進行處置。⑥參見潘崗:《田紀云同人大代表政協委員和民主黨派人士座談強調清理整頓公司要善始善終鑒于目前進展情況清理整頓時間可適當延長》， 《人民日報》1990年3月17日。在這一行動中，若非領導小組被賦予某些非常規性權力，恐怕很難在短期內迅速實現對這一社會疑難問題的突破式化解。

2．負責全國范圍內某一專門領域國情調查工作的領導小組

英國學者安東尼·吉登斯認為:現代民族國家的形成有一個很好的標志，那就是系統收集“官方統計數據”的出現，它們覆蓋了社會生活的諸多方面，并且第一次做到了詳細、系統并幾近完備;而傳統社會的數據收集主要集中在兩方面，一是財政與稅收;二是人口。⑦參見〔英〕安東尼·吉登斯著，胡宗澤等譯:《民族—國家與暴力》，生活·讀書·新知三聯書店，1998年，第220—221頁。就此意義而言，對全國人口、經濟、土地、農業、工業、資源等各方面進行統計調查，就成為現代國家一項基本職能，并有助于其國家能力的提高:一方面，現代國家通過各式各樣的統計調查行為使統計對象直接感受到國家意志的存在，提高了以信息為基礎的反思性監控能力，從而增強國家的整合能力和汲取能力;另一方面，國家也通過更精準地掌握國情國力而提高了決策和管理水平。⑧參見趙勝忠:《中國統計制度的轉型與現代國家成長》，《江蘇社會科學》2011年第4期。改革開放以前，中國也開展過相關工作，但類別少且規范性缺乏。從新中國成立至1978年，全國范圍的普查總共只有4次，即1950年第一次全國工業普查、1953年第一次全國人口普查、1956年第一次全國文物普查、1964年第二次全國人口普查。改革開放以來，經濟社會變化迅速，國家制定政策時對信息的準確度要求更高，國情調查工作趨于頻繁并經?；?，調查內容也不斷擴展。據統計，改革開放以來一共進行了4次全國人口普查(1982、1990、2000、2010)、2次全國農業普查 (1997、2006)、2次全國文物普查 (1981、2007)、2次全國工業普查 (1985、1995)、2次全國基本單位普查 (1996、2001)、2次全國經濟普查 (2004、2008)、2次全國土地調查(1984、2007)、1次全國第三產業普查(1993)、1次全國污染源普查 (2008)、1次全國水利普查 (2010)以及礦產、油氣、海岸資源利用狀況的調查等。2013年后，又開始著手進行第三次全國經濟普查、第一次全國地理國情普查和第一次全國可移動文物普查工作。

由于這類國情調查工作往往涉及范圍廣、參與部門多、技術要求高、工作難度大，因而，一以貫之的做法是自中央到地方層層建立各相關部門負責人組成的領導小組，并要求按照“全國統一領導，部門分工協作、地方分級負責、各方共同參與”的原則組織實施工作。例如，為開展2007年12月31日為標準時點的全國污染源普查工作，國務院于2006年10月12日發出關于開展第一次全國污染源普查的通知，并組成以國務院副總理曾培炎為組長，中宣部、發改委、財政部、建設部、農業部、工商總局、環?？偩?、總后勤部副職領導人為成員的領導小組，負責普查的組織和實施，并協調解決普查中的重大問題，同時要求各級地方政府成立對應組織，貫徹落實上級工作部署，研究制定本級政府污染源普查規劃并負責實施。①參見《國務院關于開展第一次全國污染源普查的通知》(2006年10月12日)，《中華人民共和國國務院公報》2006年第34號。

3．為領導全國范圍內某一思想教育活動而成立的領導小組

為加強黨的政治、思想、組織、作風等各項建設，保持和發展黨的先進性和純潔性，鞏固其執政地位，中共定期開展政治思想學習教育實踐活動，并成立專門的領導小組來組織開展。這類領導小組包括了全國農村“三個代表”重要思想學習教育活動聯系會議領導小組、中央保持共產黨員先進性教育活動領導小組、中央深入學習實踐科學發展觀活動領導小組、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組等。這類領導小組通常都有非常明確的目標和清晰的計劃及步驟。例如，2013年成立的黨的群眾路線教育實踐活動領導小組，就是要在一年左右的時間里，圍繞保持和發展黨的先進性和純潔性，以為民務實清廉為主要內容，按照“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，遵循學習教育、聽取意見和解決問題的步驟，自上而下在全黨范圍內領導和推動黨的群眾路線教育實踐活動的開展。而活動結束后，該領導小組也即告撤銷。

(五)為領導某一區域事務而成立的領導小組

中國的改革開放從優先發展東部沿海地區起步，所實行的地域傾斜政策有助于資源的集中，從而有效地推動了改革進程，但也在客觀上造成地域之間發展的嚴重不平衡和公共資源的不平等分配。而現代國家的一個基本特征就是要使其地域內的全體國民享有平等的權利。為此，國家適時成立一些促進區域發展的領導小組，以便最終實現全國各區域的平衡及公共資源在國民間的合理配置。按照所針對事務性質的不同，這些領導小組又可分為兩大類。一類為具有一定戰略性和綜合性的，如國務院西部地區開發領導小組、國務院振興東北地區等老工業基地領導小組等。這些領導小組在一定時期內具有重要戰略意義，因而層次較高，均由國務院總理任組長，具體負責組織貫徹落實黨中央、國務院關于該地區發展的方針、政策和指示，研究審議發展戰略和規劃、重大問題、法規和政策建議等。另一類為針對某項具體事務的，在時間上屬于短期臨時性質的，如國務院“三西”農業建設領導小組、國家西部地區“兩基”(基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲)攻堅領導小組、國家中西部農村初中校舍改造工程領導小組等。這些領導小組的建制與其他領導小組并無很大差別。例如，成立于2004年的國家西部地區“兩基”攻堅領導小組由國務委員陳至立任組長，成員單位包括教育部、國務院辦公廳、發改委、財政部、農業部、科技部、國務院西部開發辦、國務院扶貧辦等。①參見《國務院辦公廳關于成立國家西部地區“兩基”攻堅領導小組的通知》(2004年2月3日)，《中華人民共和國國務院公報》2004年第10號。這類領導小組一般在完成特定任務后即撤銷。

(六)為領導和協調跨區域的重大工程建設而成立的領導小組

這類領導小組一般由中央有關部門及所跨區域的地方負責人共同組成，以期實現強有力的領導和有效協調。例如，2007年成立的京滬高速鐵路建設領導小組由國務院副總理曾培炎領頭，將發展改革委、鐵道部、科技部、公安部、財政部、國土資源部、交通部、信息產業部、水利部、海關總署、環?？偩?、工程院、銀監會、北京、天津、河北、上海、江蘇、安徽、山東等省市人民政府、中國國際工程咨詢公司、國家電網公司的副職領導均納入該領導小組，以統籌指導京滬高速鐵路建設工作，協調解決建設中的重大問題。②參見《國務院辦公廳關于成立京滬高速鐵路建設領導小組的通知》(2007年10月22日)，《中華人民共和國國務院公報》2007年第34號。此前相繼成立的“三北”防護林建設領導小組、國務院大秦鐵路建設領導小組、國務院京九鐵路建設領導小組、青藏鐵路建設領導小組等均采用這一模式。

(七)為應對某一突發性重大公共事件而成立的領導小組

建立健全應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面的社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力，是現代國家全面履行職能，特別是加強社會管理和公共服務職能的一項重要工作。為此，國家為了處置某一重大突發事件而成立相應的領導小組。這類領導小組主要集中在應對自然災害 (水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害、森林草原火災等)、公共衛生事件 (傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件)、事故災難 (工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等)、社會安全事件 (恐怖襲擊事件、經濟安全事件和涉外突發事件等)

等諸多方面。③參見國務院:《國家突發公共事件總體應急預案》，《人民日報》2006年1月9日。

中國是一個自然災害頻發的國家，新中國成立后黨和政府一直重視抗災救災，每遇重大災害，中央都很快組建相應的救災領導小組、委員會、指揮部等機構，調動各部門資源來應對危機，這一傳統一直延續至今。改革開放以來，公共衛生疫情、食品安全事件、安全生產事故和災難、社會安全事件頻發，使得應對此類危機的領導小組層出不窮。2003年成立的全國防治非典指揮部、21世紀以來幾乎每年都要成立多次的國務院特大瓦斯爆炸事故調查處理領導小組、2008年成立的國家處理三鹿牌嬰幼兒奶粉事件領導小組等都是典型例子。

四

隨著中國經濟社會的全面發展，中央政府在各領域、各層次所成立的領導小組漸次增多，范圍愈益擴展，在市場監管、社會管理、公共服務等方面尤為突出。這與現代國家對社會實際滲透力的增強與拓展以及公共責任的提升具有內在邏輯上的一致性。改革開放以來，社會的自主空間不斷擴大，但國家對社會的調控能力卻因其對自身職能定位的日益準確和明晰反而得以強化。①對于國家權力與國家能力的關系，可參見李強:《國家能力與國家權力的悖論——兼評王紹光、胡鞍鋼〈中國國家能力報告〉》，《中國書評》1998年第11期。在此過程中，由于新情況層出不窮、制度建設仍不完善、重視上級權威、集中于“一”的思維和行為方式具有強大慣性等眾多因素的影響，使得成立領導小組以協調解決經濟社會發展過程中出現的問題成為一種便利的選擇。

領導小組之所以能在中國政治中占據一席之地，很大程度上是由于它填補了政治體制中的諸多縫隙，滿足了社會治理及政治生活中的特定要求。然而，這并不是領導小組制度得以延續的全部真相。它在很大程度上還是路徑依賴作用的結果。領導小組在其不斷再生產的過程中逐漸固化為一種模式，構成限制人們行為的制度框架的一部分，不斷加深的制度記憶影響了人們的行動選擇，使得相關行動者在面臨某一新事務時，自然而然地要成立這樣的組織來加以應對。在此過程中，就很可能出現大量無效的領導小組長期存在而效率低下的局面。同時，領導小組本身還存在設置隨意、運行不規范、對其缺乏有力監督等弊病。此外，僅僅依靠領導小組來填補縫隙也存在一定問題，如領導小組效能的發揮具有時限性，一旦撤銷，許多原本得到抑制的問題又重新浮現。另外，過分依賴領導小組還可能導致正式的職能部門間常規性的協調動力缺乏、協調能力不足、協調機制亦不健全等問題?？梢?，領導小組所能發揮的作用是有限的，而且這一制度的運用應該是有限度的。

盡管如此，仍應看到，隨著現代國家理性化因素的增長和制度化程度的提升，在當代中國，領導小組制度已經逐漸從一種非正式的習慣和規范演變為相對穩定和較為成熟的亞正式制度。

80年代以前，許多領導小組在領袖或其他政治精英的授意下成立，具有較大的隨意性;常以發動群眾運動的方式來貫徹執行中央決定和政策，缺乏常規性和程序性;主要依賴于領導小組組長的權威來協調各部門之間的關系，具有較強的人格政治色彩。因此，從總體上看，非正式性的特點較為明顯。改革開放以來，領導小組雖然延續了重視和依靠領導權威的特性，但在成立、撤銷、結構、運行等各方面愈益顯示出制度化傾向:其成立通常在正式會議上經集體討論作出決定，并以正式文件的形式向社會公布，其公開和透明度大大提高;領導小組的類別隨國家職能的擴展而豐富，在市場監管、社會管理、公共服務等現代國家方才注重的職能方面所成立的領導小組漸次增多;在領導小組的歸屬上，鮮明地體現出黨政職能分開的合理化趨勢;它雖一般不具有憲法、法律上的法定地位，但具有一定的決策、執行和監督權力;它在組成人員的職位序列、辦公室的結構與設置等方面已形成一種固定化程式，具有可預測性;其運作方式與當代中國正式機構具有相似性，通過會議、文件、分責與督查、樹立典型等各種方式進行決策與貫徹執行，其運行過程的程序化特征日益明顯，且更注重建章立制。因此，從總體上看，領導小組已逐漸成長為介于正式制度與非正式制度之間的一種亞正式制度。

從長遠發展來看，這種現實狀況應被視為領導小組制度“脫非入正”進程中的一種過渡形態。在現代國家建設進程中，政府應當積極探索領導小組“脫亞入正”的方式方法，以法律規范領導小組的成立與撤銷、成員單位的權責關系、日常工作程序，健全制度約束和監督機制，以規范其行為，降低行政成本，并能在確保理性官僚制所要求的法理型權威基礎上，在必要時充分發揮領導小組靈活便利的優勢，在各部門間架構起有效的協調溝通機制，從而實現制度化與有效性的平衡。