對農村私人建房管理的思考

建德市國土資源局 陳家蔚

對農村私人建房管理的思考

建德市國土資源局 陳家蔚

為2020年全面建成小康社會，建設美麗中國，優化國土空間開發格局和全面促進資源節約的目標而奮斗是黨的十八大報告對國土資源工作提出的一系列設想。農村私人建房管理是國土工作中基礎而重要的一部分，隨著小城鎮經濟的快速發展和農民生活水平的提高，農戶私人建房日益呈現出新問題，如何有效管理農村私人建房，已成為國土部門必須高度重視、認真調研的一個課題。

一、農村私人建房管理的現狀

建德市大同國土資源所管轄范圍涵蓋大同鎮、李家鎮共44個行政村，區域面積264.7平方公里，總人口約8萬人。大同國土所在受理農村私人建房工作中，堅持“四公開、三到場、一監督”制度，2013年1-11月農戶私人建房已審批到位599戶，面積66257平方米，占全市總量的三分之一；同時停建各類農戶建房違法用地25宗，較上年度明顯下降。

（一）農民傳統思想固執，建房審批意識淡薄

下村過程中，我們時常會聽到這樣的辯解“建房是我自己的事，占的又是自家的老宅基，還需要辦理什么審批手續？”這在農村中是普遍存在的根深蒂固的傳統觀念，未批先建、少批多建等現場普遍存在。特別是部分偏遠山村，只有老、幼、病、殘在家，文華程度相對較低，新的法律法規無法真正普及到各村各戶，致使農民群眾依法報建意識淡薄，在思想上抵觸，在言論上詆毀，在行動上抵抗。

（二）村級組織管理欠缺，便民服務工作不實

村級組織均設有村級便民服務中心，對農村私人建房管理起著直接作用，然而有些村兩委害怕得罪村民而做“好人”，受理不符合條件的建房申請，不按法定程序擅自答復，對村民違章建房、少批多建、移位等行為睜一只眼閉一只眼，有了村干部的默認，村民自然大膽而為之，從而縱容了他們這種明知違法卻也敢作敢為的行為。村干部不愿管、不敢管，致使“兩違”情況嚴重，信訪量增加。

（三）鄉鎮用地指標緊張，村鎮規劃布局散亂

大同國土所管轄的區域是典型的七山一水二分地的丘陵地帶，人口眾多，原有宅基地數量不足以滿足下山移民、地災搬遷避讓等新建住房需求。為節約集約用地，每年統一下發的建設留用和置換指標有限，其中除去企業工業用地，可供農村私人建房的用地指標已所剩無幾，平均到每個村只有少數可以報批農轉用名額，形成了僧多粥少的局面，有些村民甚至需要等待數年才能擁有一塊合法的宅基地。基層組織缺少有效的措施加上房屋破舊或子女要成婚等農村習俗原因，村民無奈之下只好違章建房。同時農村村民建房布局散亂，絕大多數處于自然分布狀態，農民群眾建房存在隨意性、自發性和盲目性問題，不但浪費土地，而且村莊很不美觀，影響了正常的土地管理秩序。

（四）基層國土所力量不足，動態巡查監管困難

基層國土所是國土資源管理的前沿陣地和前沿哨所，承擔著大量的事務性工作。以大同國土資源所為例，數位主管各片區的國土員，平均每人需管理14個行政村約90平方公里的區域，區片面積大且比較分散，人力緊張配套不足，而日常工作占據了大量時間，動態巡查較難面面俱到。而農民群眾搭建附房具有工期短、隱蔽性強等特點，只要群眾不舉報，僅僅依靠日常巡查很難全面掌握違章建筑相關情況，不及時發現處理，很容易產生跟風違建的勢頭。國土資源管理基層業務工作日趨嚴峻，國土員工作變得更具挑戰性。

（五）法律賦予權利有限，土地監督有心無力

法律賦予行政機關強制執行權有限，根據《土地管理法》規定國土資源主管部門對違法占地所建的建筑及附屬物，只有通過一般的立案、調查、告知、處罰、申請法院執行等途徑來解決，沒有強制執行權。國土所下發的責令停工、限期整改通知書沒有實際效力，違法當事人往往不會執行，相反會出現搶建的情況，待完整的執法流程到位時違章建房可能已經完工，土地執法監察的威懾力就不能及時體現，而違章建筑一旦建成后再去進行拆除，難度勢必將大大增加。另一方面“兩違”綜合防控機制沒能發揮即建即拆的功能，鄉鎮對發現的違章建設行為大多只是進行勸阻，等待相關職能部門進行處理，不能有效將違法現象遏制在萌芽狀態，因此反應遲鈍的“兩違”綜合防控反而成了違法用地、違章建筑滋生的“溫床”。

二、針對現狀的對策建議

農村私人建房管理工作要兼顧群眾的利益和社會穩定，加大整治和宣傳力度，并加強各相關部門的工作聯動和配合，既要多管齊下，更要標本兼治。因此，在認識上要清晰明確，在工作上要嚴謹果斷。

（一）加大宣傳力度，營造良好法制氛圍

進一步加大國土政策、法律法規的宣傳力度，擴大宣傳范圍，充分利用每年“6?25”土地宣傳日活動，將國土資源相關法律條文匯編成冊：《土地管理法》《違反土地管理規定行為處分辦法》等，送發到農民群眾手中，通過豐富宣傳內容，拓寬宣傳渠道，曝光典型案例，始終將宣傳面向基層不留死角，深入群眾不走過場，普及基本國土資源管理法律法規。增強農民群眾知法、懂法、守法的自覺性，加大對國土資源保護工作重要性和土地危機感的認識，使農民群眾樹立法制觀念，提高建房審批意識。

（二）建立鄉村考核，發揮村級組織作用

村級干部擅自違規答復村民建房問題，對違章建房現象視而不見歸根到底是沒有約束考核機制，鄉鎮和國土部門應把農村私人建房管理列入對各行政村村兩委的年度目標考核及國土工作年度目標考核中，根據各村違章建房比例情況，按年度考核細則對鄉鎮干部和村兩委干部實施相應獎懲；也可以在下一屆村級組織選舉時，作為村干部競選的一項重要參考依據。無規矩不成方圓，只要村干部對農民私人建房思想重視，以身作則，對違章建房行為及時與職能部門反映、溝通，就一定可以建立起有序的建房秩序。

（三）精心科學規劃，推進村鎮長遠建設

在進行土地利用總體規劃修編時，國土所要及時與鄉鎮溝通協商，將本鄉鎮已經確立的項目、重點基礎設施建設用地全部體現在土地利用總體規劃中，在現有的居民點附近預留一定的建設空間，并落實用地指標；通過增減掛鉤、土地綜合整治等方式，進一步盤活和利用閑置土地資源，將零散的宅基地逐步歸并到規劃集中居住點上，實行統一規劃、統一整治、統一安排使用、統一基礎設施的“四統一”管理，加快推進新市鎮、新社區建設，實現村莊集聚，從根本上解決部分村民建房難問題。村莊建設應整體和諧，與自然環境相協調，彰顯個性特點，體現村莊特有文化。

同時充分合理利用農村私人建房的用地指標，從大同鎮實際出發，統盤考慮，制定階段方案，按照輕重緩急分批次解決農民群眾建房難問題。如對因自然災害造成的住房困難戶，特事特辦，加快審批，解決地災點群眾建房問題。

（四）緊抓日常巡查，完善動態監管體系

進一步完善國土資源局、基層國土所、村級代辦員的執法監管三級網絡，緊抓日常執法巡查，建立建房違章預報機制，將可能動工的違建行為加大巡查頻率，及時勸導。截至目前，大同國土所已組織巡查60余次，管轄區域內建房秩序明顯提高；充分發揮基層國土員、村級監督員的作用，及時發現和報告違法用地線索和苗頭，將違章建房行為發現在動工之初，遏制在萌芽狀態，體現出基層國土所的前沿哨所和橋頭堡作用；豐富監管手段，重視群眾信訪反映的違章建房問題，密切跟蹤違建發展動態，堅決糾正當事人違法行為；建立監管責任追究制，對監管不力的人員實施監管責任追究，增強基層執法人員的事業心和責任心。切實建立健全行之有效的長效管理機制，努力實現建房管理秩序的“長治久安”。

（五）堅持依法行政，鞏固聯動執法機制

法制精神是國土工作得以正常運轉最重要的保障，農村私人建房管理要根據法律的明文授權履行職權，根據《土地管理法》《土地違法案件查處辦法》《杭州市土地管理規定》等法律法規，嚴格依法行事，對合法行為予以保護，對違法行為予以處理，向群眾傳遞明確的執法信號，樹立國土威信。

嚴格農民建房管理，必須在有效處理違建問題的基礎上，然而僅僅靠國土部門一家的力量，難以形成強有力的執法管理氛圍。因此在土地執法監察工作中，要按照“突出重點、依法行政、強化保障”的原則，以預防為主，教育與查處工作相結合，落實國土資源違法行為綜合防控共同責任機制，進一步完善由政府牽頭，國土、住建、公安、城管等多部門聯合執法協作機制，各司其職、各負其責，密切協同，齊抓共管。借全省“三改一拆”之東風，抓典型，攻克堅，切實有效制止違章建房行為，促進農戶建房有序管理。