中國大學治理：來自公司治理的啟示

梁馨月

（天津中醫藥大學，天津 300193）

一、引言

作為社會體系中的一種重要組織形式，大學可以生產一定的社會知識并對這些知識進行傳播。大學具備多種功能，諸如學術研究、培養人才以及服務社會等。而正是這樣一個組織，更需要我們賦予更多的關注，給予更多的研究，需要我們站在治理的大視角下把握好大學未來的發展方向。

治理首先是研究公司企業問題，但是，在任何組織中都會存在治理問題。將治理引入大學制度研究的前提，是《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》以及《中華人民共和國民法通則》都明確通過高校的獨立法人地位，將我國高校實行所有權與經營權分離做出了體制安排，并完成了法律確認。這使得大學的所有權結構適用于現代公司的委托代理理論，此舉將大學一步步推向了自主辦學的軌道，并使得大學出現了像公司一樣的內部人控制現象。而另一方面，大學又作為非盈利性組織，存在于眾多利益相關者中間，如何使利益相關者之間實現制衡，以實現對大學治理的有效性，也是我國高校未來發展的核心主題。有鑒于此，本文首先將大學治理的內涵進行分析及總結，然后引出目前在大學治理中存在的亟需解決的問題，最后通過將現代公司治理理論融入我國大學治理體系，使得大學的發展更加符合學術組織特性的要求。

二、大學治理的內涵

“大學治理”一詞，最早是由張維迎提出的。作為北京大學教師制度改革方案的起草者，張維迎提出了這個概念以應對外界的各種聲音。而今，大學治理的重要性逐漸為人們所認識，大學治理亦成為學術界和實踐界共同關注的話題。那么何為大學治理？大學治理的內涵又如何定義？事實上，討論大學治理離不開對現代公司治理理論的認識。現代公司的治理理論來源于現代企業制度，當企業邁向了法人公司制模式時，企業內部出現了一種新的運行模式，它是建立在所有者與經營者分離的委托代理關系基礎上的。并且，企業的所有者與經營者之間存在嚴重的信息不對稱，企業剩余要由經營者與所有者共同分享，這就導致了代理風險的出現，從而決策權變得極其復雜，出現了在激勵代理人的同時又會侵害委托人的利益，這種錯綜復雜的決策權結構就構成了現代企業的治理結構。隨著后來人們越來越深入的研究發現，企業中的委托代理現象并非企業所獨有，在非盈利的組織中也廣泛存在，因此，治理理念（或思維）亦開始向大學這種組織形式拓展。

已有的關于公司治理的研究主要從兩個維度出發對治理結構和治理機制進行分析，即內部治理和外部治理。其中，內部治理是公司內部正式的制度安排，是公司治理的基礎，主要包括股東、董事會、監事會與經理層之間的協調機制設計與安排。外部治理則是指通過外部市場，包括資本市場、產品市場、經理人市場等的倒逼機制，對公司內部的制度設計形成一定壓力。

在本文中，我們借鑒公司治理理論中內外部維度的劃分，把大學治理分為這兩個維度，它們是在大學治理結構的基礎上建立起來的嚴謹的理論聯系與分工。根據相關規定，我國的大學實行黨委領導下的校長負責制。也就是說，黨委和校長的職責不同。具體說來，黨委直接負責大學辦學方向的整體定位，直接對二級學院的黨委及其他職能部門的黨群機關進行管理；大學校長作為一所學校的法人代表，負責大學的整體發展戰略及重大決策，并對其他部門執行決策的過程進行監督。因此，大學的內部治理便是對黨委、各職能部門以及大學中各學院及學術機構間的運行進行協調，并處理好它們之間關系的過程。另一方面，大學的外部治理要求處理好來自政府和社會的監管與約束，接受社會的監督。例如，政府是大學的外部管理者亦是公立大學的舉辦者；大學還要處理好來自學術市場的競爭、教育投資市場的競爭、生源市場的競爭、社會服務市場的競爭等各種利益相關者的關系。

1.大學的內部治理

大學作為一個非營利性組織，是一個典型的利益相關者組織，每個人都承擔一些責任，但沒有任何一部分人對自己的行為負全部責任。在大學里面利益相關者主要包括黨委、校長、院長、教授、行政人員以及學生。那么誰才是大學治理的主體，即誰在大學的內部治理中發揮主導作用。公司治理的內部治理結構包括董事會、經理層、監事會等，分別負責決策、執行與監督，從而達到相互制衡，實現決策的有效性。與公司治理一致，大學的內部治理也要求治理主體之間有效制衡、科學決策。內部治理主體之間有著不同的分工，如黨委掌握大學的整體辦學方向；作為法人代表的大學校長負責學校的發展戰略與重大決策；而各職能部門科學分工、有機合作，對決策進行落實。另一方面，教授是大學的生命力，他們的學術能力、教學能力、科研能力是大學發展的源泉所在。有鑒于此，以教師為代表的學術機構也是大學內部治理中的重要主體。綜上，大學的內部治理是指黨委、行政機構和學術機構三權合一，各取所長、協同合作以保證大學的合理高效運轉。

2.大學的外部治理

大學作為一個非營利性的組織，沒有股東承擔責任，也沒有破產的威脅，那么究竟應該有哪些外部治理，以保證他不偏離社會賦予它的目標方向呢？首先，外部對大學的治理是來自政府的直接管制。其次，是通過大學之間的競爭形成的聲譽約束。一方面，政府通過參與大學內部的日常運作成為大學外部治理的主體。值得注意的是，這種治理方式不利于政府與大學之間形成和諧、平衡的關系，進而不利于大學的長久發展。作為外部治理的主體，政府應該對大學發展的宏觀方向加以關注，并確保大學的教育質量。除此之外，通過大學之間的競爭形成的聲譽約束能夠有效地保證大學的健康發展，有利于大學理念的實現。這種大學之間的競爭是市場化的競爭，是品牌的競爭。為了促進競爭，政府也必須放松對大學的管制，給大學更多的自由。

三、我國大學治理存在的亟需解決的問題

隨著市場經濟的發展與基礎設施的不斷完善，大學近年來也進行了各種體制改革與制度完善。通過學校與學校之間的合并、擴招等多種形式，大學的規模越來越大，實力越來越強。然而，畢竟我國大學改革的時間尚短，加之傳統教育理念的廣泛影響，我國大學的治理結構與治理機制尚未健全。有學者指出，如果把企業比作一棵大樹，公司治理便是它的根基部分。如同公司治理一樣，大學治理對于大學的長遠發展也有深遠意義。如果大學存在治理問題，勢必會導致大學內部治理主體決策的不科學，從而影響教育資源的有效配置，影響大學生產知識并利用知識服務社會這一功能的發揮。因此，有必要對大學治理存在的問題進行識別，并提出相應的解決對策。

本文認為，大學治理亟需解決的問題表現在多個方面，如大學內部治理主體之間的權責劃分不明確，大學外部治理的市場機制缺乏以及信息披露機制不健全等。

1.我國大學內部治理主體之間的權責劃分不明確

如上文所述，我國大學的內部治理實行黨委領導下的校長負責制，這樣一種治理結構的存在可以保證大學在黨的領導下更好地為社會服務。然而，這一結構設計也帶來了一定的問題。例如，黨委領導與大學校長之間并沒有進行明確的權責劃分，這就容易導致管理上混亂或缺失，即有些事情大家都不想管、相互推諉，另一些事情則都想涉足。事實上，正確的權責分配應該是，黨委作為大學內部的最高決策機構，應具備制定學校戰略決策的權力。具體表現為：貫徹黨的路線、方針、政策，指引大學的辦學方向，對學生進行思想政治教育等方面。相反，對于那些在戰略上并不重要的決策，黨委不應該直接參與。具體表現為：如何對師資進行培養、專業設置安排、學科劃分、學生培養方案制定等等。通過這樣的權責分工，才能保證決策、執行、監督三位一體，從而促進大學的可持續發展。然而，很多大學當前并沒有這樣明確的權責分工，有的甚至出現了“治理倒置”的現象，從而導致較低的決策效率。

與此同時，由于大學的各種專業委員會是隨著大學制度改革建立起來的，在建立伊始，對各學術委員會的成立目標和運行機制就存在盲目性和機械性。因此在實際運行中，這些由大學學術人員（教師）和非學術人員組成的專業委員會（如學術、教學、財務等委員會）在參與大學治理時，不但職責與運作程序不明確，且很大程度上僅發揮提供信息與咨詢的功能，距離真正參與大學治理還很遠。

2.我國大學外部治理的市場機制缺乏

在我國，大學由于與政府之間的關系而缺乏一定的自主性。外部治理的市場機制要求大學直接與社會中的利益相關者接觸。然而，我國的大學卻在很大程度上依賴于政府。例如，在政策制定上，大學參與度不足。我國大學不同于一般的事業單位，是一個完全的非營利性事業單位；在財政上，我國大學所需資金的大部分都由政府提供。盡管近年來開始出現其他融資方式，但來源于政府的資金仍占據主導地位；在行政管理上，大學僅充當相關教育主管部門的執行機構。由此可見，我國的大學尚缺乏一定的獨立性。當獨立性缺乏時，大學便不太可能充分發揮學術自由與學術自治。

大學與大學市場的關系，逐步將大學推向市場競爭的運行模式，這凸顯了大學市場化運行的效率較低。不同于企業，大學不可以通過在市場競爭中贏得的利潤或股票市值等指標反映其自身績效，簡單的市場需求也不能反映。大學市場主要體現為教育投資市場的競爭、學生生源市場的競爭、學術市場的競爭、社會服務市場的競爭等。由于大學市場沒有價格指針，同時我國大學在很大程度上對政府存在依賴，高等學校需要依靠一定的財政撥款才能夠實現收支平衡。而且，即使出現支出大于收入的情況，也無須擔心倒閉、停辦的威脅。所有這些使得大學缺乏外部治理的市場機制，從而缺少一定的生存壓力。即使某些大學的運作效率比較低下，這些大學也不會面臨被淘汰的風險。

3.大學信息披露機制不健全

社會環境中的利益相關者要求大學向他們披露準確、及時的信息。然而，我國的大學信息披露模式尚不系統、不規范。其具體表現是，我國不同的大學之間在信息披露內容、信息披露途徑和所披露信息的詳細程度上都存在顯著差異。這就使得大學之間的信息缺乏可比性，從而降低了大學進行信息披露的功能。此外，我國的多數大學目前仍將信息披露視為額外的任務負擔，他們希望能少披露一些信息便少披露，也不會積極主動地對相關信息進行披露。這樣帶來的后果是，外部利益相關者不能夠有效地參與到大學治理中，降低了大學所制定決策的科學性。

四、提升我國大學治理的有效性

研究公司治理的學者指出，中國的公司治理經過了治理結構、治理機制的階段，已經進入了如何提升治理有效性的階段。事實上，大學治理也是如此。只有提升大學治理的有效性，才能促進大學的可持續發展。而提升治理有效性，則需要對上述大學治理仍存在的問題加以解決。

首先，通過建設大學章程明確內部治理主體的權力與責任。如前所述，當前我國大學存在一定程度上的“治理倒置”。為解決這一問題，應該繼續堅持和完善黨委領導下的大學校長負責制，并構建以黨委領導為核心、以校長負責為關鍵的內部治理機制。如何完善大學的內部治理機制呢？有學者指出，盡管大學是一種非營利性組織，但其治理在本質上與公司治理不完全相同。但是，公司治理“有效制衡、科學決策”的理念仍值得大學在完善內部治理機制時加以借鑒。其中，值得借鑒的一點便是可以引入類似于公司章程的大學章程，在大學章程中對治理主體之間的權責劃分進行明確。例如，黨委負責大學的思想政治宣傳教育、重大問題與重要事項的決策以及其執行情況的監督，而校長則全面負責大學的科研、教學及其他各項管理工作。此外，大學可以設立一系列專業委員會，鼓勵、保證教師參與到大學治理中，既有利于維護教師的合法權益，也有利于提升大學治理的有效性。值得注意的是，大學在制定大學章程以明確不同治理主體的權力責任時，不能盲目照搬其他高校的做法，而應該根據自身特征進行適應性選擇。正如有研究指出的那樣，我國大學的規模、類型、層次都差異很大，隨便照搬其他高校的治理結構與治理機制難以保證治理的有效性，從而難以適應大學的發展。

第二，推進政校分開，保證大學的獨立性，完善大學外部治理的市場機制。政府的支持的確有力地促進了我國高等教育的發展，但值得注意的是，教育主管部門不應該過多地參與到大學的日常管理活動中，其職能應該由當前的命令控制轉向監督和激勵轉變。與此同時，一流大學不是政府塑造出來的，而是在同行競爭和社會評價中脫穎而出的，大學組織應該是具有獨立性和自適應性的，不能是國家權力機構及其延伸。通過一個完善的大學市場對教育資源進行配置則會變得更加有效率。大學市場是一個多元復合的準市場，評價機制尤為關鍵，社會中介組織的參與有利于減輕政府的責任，改變政府治理的缺陷。財政撥款與教育評價相結合可以為大學提高辦學質量提供動力，從而提高內部治理的有效性。大學市場及相應評價機制的建立，是我國大學從“政府的大學”轉變為“社會的大學”的關鍵。

第三，構建強有力的大學信息披露機制。已有研究指出，大學信息的披露對大學的發展具有重要作用。例如，向外界進行信息披露體現了大學積極承擔社會責任，且有利于外部利益相關者深入了解大學的發展戰略與日常運營管理。同時，也有利于這些外部利益相關者積極地參與到大學治理中來。如同公司治理中的強制性信息披露與自愿性信息披露一樣，大學也可以從這兩方面入手構建完善的信息披露機制。在強制性信息披露方面，大學應該按照一定的標準（如高校信息公開政策）對學校的發展狀況及日常運營向外界進行披露，以供外界對不同大學的發展情況進行比較。另一方面，對于那些優秀的做法或管理實踐，即使它們不在要求披露的內容之列，大學也可以主動對之進行披露，從而將自身與其他高校區別開來。

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