職業教育政策執行監督機制研究

□董天鵝

教育政策是合理配置教育資源、實現教育公平的重要手段。 教育政策科學與否，關鍵取決于教育政策的制定、執行以及評估三個環節。 教育政策分析是一個動態過程，20 世紀70 年代開始， 教育政策分析的重心由政策制定轉向政策執行。政策執行是政策理想與政策目標轉化為政策效果的關鍵環節。 職業教育是我國教育體系的重要組成部分，是國民經濟與社會發展的重要基礎。 據不完全統計，改革開放以來，尤其是1995 年至2008 年間，國家各部委共頒布各種職業教育政策199 件，平均每年“生產”14.21 件政策[1]，一方面，職業教育政策文本繁榮，另一方面，職業教育實踐卻舉步維艱，存在著諸多問題與矛盾，從而使得人們對原有職業教育政策執行機制提出質疑。如何提高職業教育政策實施效果？職業教育政策執行監督機制的構建成為政策執行的有效途徑。

一、主題詞界定

（一）職業教育政策執行

政策執行來源于公共政策學，職業教育政策作為公共政策的重要組成部分，其內涵是指在教育政策執行組織機構中，教育政策執行主體按照國家頒布的職業教育政策，對職業教育的各種資源進行組織、安排、協調和控制等，以消彌教育政策目標與政策效果差距的動態過程。 可見，職業教育政策執行是既需要政策執行主體準確把握政策精神，又需要將政策內容與實施環境相結合，只有這樣才能提高職業教育政策執行的有效性。

（二）職業教育政策執行監督機制

政策監督是在政策執行過程中，政策監督機構系統地收集和分析有關政策的進展、政策預期目標的達成程度等信息的過程。 基于此，職業教育政策執行監督機制是指在政策的實施與開展過程中，政策監督機構內部各組成部分的相互關系及其運作方式。 其主要回答以下幾個問題：（1）監督主體：職業教育政策執行過程中行使監督的責任者和執行者；（2）監督路徑：法律法規對監督的內容、監督的主體和客體的權利和義務所做的制度性規定；（3）監督結果：通過建立科學的評估體系對職業教育政策執行結果的監督。

二、職業教育政策執行效度分析

（一）職業教育政策執行尺度不當

在職業教育政策執行過程中，地方政府對國家出臺的法律法規和方針政策只是照搬照抄，不能根據地方職業教育的實踐發展狀況制定具有可操作性的具體措施，也未根據政策目標保障資金、人員、機構等方面資源到位， 從而導致政策目標和內容“表面化”，即因政策“形式主義”而無法實現政策目標。 例如，2005 年《國務院大力發展職業教育的決定》明確指出，要“大力推行工學結合、校企合作的培養模式”。 可見，校企合作、工學結合是職業教育重要的人才培養模式，盡管校企合作出現了“半工半讀”、“職教集團”等不同合作形式，但由于技能型人才的不穩定性以及合作辦學成本的付出，企業會出于利益考慮節約成本，從而出現“真合作、假培養”的現象，最終導致政府、學校、企業三方仍然缺乏長效合作機制，對河南的鄭州、漯河、信陽的12所中等職業學校調查顯示，頂崗實習的學生大約占到70%， 但實習崗位與所學專業的對口率只有21%，與所學專業大類的對口率只有59%，在有一定技術含量的崗位上實習的占40%。 頂崗實習的質量不高，也導致校企合作流于形式，職業院校學生的理論學習與實踐操作無法結合，從而影響技能型人才培養質量的下降。 因此，校企合作是基于學校與企業共同利益而形成的共同體，如果地方政府未制定政策措施保障雙方利益，尤其是對企業進行成本補償，那校企合作也就失去了源動力，其政策也就形同虛設。

（二）職業教育政策執行剛度不夠

職業教育政策在執行過程中，原有的執行計劃以及執行策略變更比較大，執行部門對政策內容斷章取義，片面追求能帶來顯著成績的政策目標而忽視整體目標，從而影響政策整體執行效果。例如：近年來我國職業教育規模發展迅速， 到2008 年基本達到了與普通教育協調發展的規模目標，但在關注規模的同時，未考慮到資源保障，導致職業院校基礎能力建設下降。 1996 年頒布的《職業教育法》規定，由省級政府制定本地區職業學校學生人均經費標準，職業學校舉辦者應當按照學生人數平均經費標準足額撥付職業教育經費。河南省財政廳、教育廳、人社廳2011 年1 月27 日制訂了省屬中職（含技工學校）生均經費撥款標準為1300 元/人，不同專業類別根據學生培養成本、學費標準等因素按1.1、1.0、0.8 的系數折算[2]，但從調研來看，職業教育經費嚴重不足，許多部門和地方沒有落實按照生均經費標準撥款的規定，有些省直職業院校的人頭費還是按幾年前的基數撥付的，許多職業院校辦學經費主要或全部來源于學費；同時，根據教育部規定，中等職業學校生均校舍建筑面積指標不少20 平方米，但河南省2008 年中職學校生均校舍建筑面積為15.04 平方米，且在2009 年降至14.58 平方米。[3]可見，職業學校招生規模的擴大不僅沒有給學校辦學帶來生機與活力，反而使得學校的辦學經費更為緊張，人才培養能力有所下降，這正是政策剛性不足的顯著表現。

（三）職業教育政策執行角度錯位

職業教育政策在執行過程中，由于執行者對政策內容主觀歪曲或者客觀曲解，導致政策執行背離政策目標。主觀歪曲是指政策執行者過度強調現實中的問題而采取不合理的政策措施，或者鉆政策的漏洞、假政策之名行個體利益之實，造成政策執行與政策目標不一致。 客觀曲解，則是由于政策執行人員素質低而不能正確領會政策精神。 例如，2006年教育部下發的《中等職業教育國家助學金管理辦法》規定，中職院校貧困生助學制度的基本框架，職業教育資助貧困生制度開始執行。 2007 年受國家助學金資助的中職學生達到1600 萬人， 資助標準為每生每年1500 元， 這項政策如果能夠順利實施將惠及中職院校90%以上的學生[4]，但令人遺憾的是，這樣一項利國利民的資助政策卻成了某些職業學校的 “生財之道”。 有些學校在獲得政府的撥款后，并沒有把錢發到學生手中，而是挪為己用，中飽私囊；有些職業學校以“實習實訓”的名義，打起賺錢的“如意算盤”， 虛報學生規模、假冒學生名義套取國家助學金的現象屢禁不止，職業教育貧困生資助政策執行嚴重錯位。

三、職業教育政策執行效度低下原因分析

（一）監督主體多元而無序，缺乏監督合力

隨著公共政策學的不斷發展，職業教育政策執行監督主體由一元變為多元，通常我們可以分為兩類：內部監督主體主要包括權力機關、行政機關、司法機關；外部監督主體主要包括社會組織以及普通民眾等方面。 從形式上看，我國職業教育政策執行監督主體是相當全面的，但在監督實效上，這些監督主體的作用遠沒有發揮到位。

職業教育政策執行監督實際上要求執行權與監督權的分離，即監督主體與執行主體既不能合二為一，也不能存在上下級管理關系。 然而，在我國，基本不存在獨立于教育執行主體之外具有監督實效的真實主體。首先，從內部監測主體看，行使教育政策執行監督權的除了人民代表大會和司法機關外，主要是各級教育行政機關，包括教育行政機關上下級之間、教育行政機關內部的監察機構和審計機構，而它們都承擔著雙重身份，既是教育政策執行主體，也是教育政策執行監督主體，同時受到各級政府、黨政的約束。 例如，從職能上講，省紀委是負責監察的，但它同時又受省政府領導，因此，其監督權必然受到行政體制的限制；其次，從外部監測主體看，社會組織監督包括各種社會團體、大眾媒體等方面的監督，屬非政府組織，在我國發展并不成熟，仍存在一系列問題，主要包括兩方面：一是監督程序不規范，社會監督主體無正式權力，民主監督經常會受到行政干預，因此缺乏具體的行之有效的監督程序；二是監督渠道不暢通，盡管近些年部分地區實施政務公開，但信息公開透明度不高，造成民眾監督信息不對等。 因此，盡管我國職業教育政策執行監督主體多元，但各自的監督權限模糊而混亂，彼此之間缺乏應有的溝通協調，正是因為監督權的分散無序，造成職業教育政策執行監督合力不足。

（二）監督法律不健全，缺乏監督動力

健全的法律法規監督體系既是職業教育政策執行監督的重要手段，也是職業教育政策監督主體行使監督權的關鍵指標。 20 世紀80 年代以來，我國的法制化進程不斷加快，頒布了一系列政策執行監督方面的法律法規，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》、《行政訴訟法》、《行政監察法》等，使職業教育政策執行有法可依，但其內容比較籠統，缺乏具體的針對性比較強的實施細則，對監督范圍、監督主體權利和義務等方面未作具體規定；同時，職業教育政策作為公共政策的重要組成部分，這些內容固然可以為其政策執行監督提供一定的法律基礎，但教育政策與其他公共政策相比較，有其自身的特點，如教育政策以一定的價值觀念為基礎，教育政策在一定程度上反映了人們對教育規律的認識，成熟的教育政策往往體現在教育科學的研究成果等方面，而由于我國職業教育發展的滯后性，職業教育政策執行監督研究尚屬起步階段，相關的監督法律法規也基本空白。

問責制是指問責主體對其管轄范圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。 當前，我國的問責制存在諸多問題，首先，問責制中權責不清，任何一項職業教育政策的執行都不是由一個機構或部門完成，其中會牽扯到很多職能部門，這很容易導致職業教育政策執行主體權責不清、互相推諉；其次，問責結果懲治不到位，在職業教育政策執行監督問責中，為了維護自身形象，往往包庇主要責任人，結果懲治流于形式。

（三）監督評估體系不完善，評估標準不科學

職業教育政策監督是一個系統工程，不僅包括監督什么，怎么監督，還包括監督結果如何的問題，因此，我們還必須考慮監督評估體系方面。 但在實踐評估過程中，還存在諸多問題及困難：首先，職業教育政策執行監督評估工作是由專門的組織機構完成的，那么，組織機構的專業資質及其工作人員的專業素質都會直接影響評估結果，如果評估主體就是執行主體，或者評估組織失去獨立性，勢必會加大監督評估的工作難度；其次，職業教育政策執行監督是一個復雜的過程， 除了需要考慮監督主體、監督客體、監督環境等方面外，還必須兼顧評估手段的問題，目前，由于我國政策評估主體人員大多是社會科學出身，評估時傾向于用規范分析代替實證分析，評估結果采用定性分析比較多，而這種不可量化性也直接影響了評估工作的有效性。 可見，盡管職業教育政策監督評估的目的就是通過統計核算的方法考量政策執行的投入與產出指標，但評估主體的不合理性與評估手段的不規范性等直接影響了評估的科學性。

四、職業教育政策執行監督機制構建

（一）完善職業教育政策監督主體，強化監督功能

法國著名的政治思想家孟德斯鳩指出：“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[5]可見，政策監督的宗旨即分權與制衡。 要想發揮監督功能：首先，強化權力機關的監督職能，目前，我國權力機關的監督職能主要體現在聽取和審議工作報告，視察和檢查工作情況， 對工作計劃提出質詢等方面，而未對職業教育政策執行規劃、 過程等方面進行監督，沒有建立專門的監督機構，要想強化其監督職能，必須設立獨立的監督機構，并將教育類人大代表專職化；其次，突出專門監督機構的地位，在現實中，職業教育政策執行的監督主體除了國家權力機關、司法機關等部門外，主要以教育行政機關的監察機構和審計機構為主，而它們是隸屬于同級政府的，缺乏真正獨立的監督權，無法實現權力的制衡。因此，要想增強內部行政監督主體的權威性，必須將現行監督機構的雙重領導體制變為垂直領導體制，提升行政監督主體的級別，使其獨立于本級政府而接受同級人民代表大會領導，即專門監督機構既向同級人民代表大會負責同時又接受上級監督機構的業務指導，只有這樣，才能真正發揮其獨立的監察機能；另外，完善社會監督機制即外部監督機制，社會監督不同于行政監督，無法依靠行政權力或國家權力。

信訪和舉報是社會監督的最主要的渠道，在監督過程中， 我們不僅需要拓寬這種民意表達方式，同時更重要的是加強鼓勵，鼓勵一般群眾或專職監督員的事實舉報，獎勵金額可參考涉案金額確定標準，只有不斷提高舉報收益降低舉報成本，才能更好地提高社會監督的動力源泉， 保障其實效性、真實性。

（二）建立健全職業教育政策監督制度，加強監督立法

職業教育政策執行監督法律體系既可以保障各利益主體的權利與地位、義務與職責，同時又可以協調監督主體與執行主體以及各監督主體之間的相互關系，形成一個監督體系網絡，職業教育政策執行監督法律體系重在立法和執法兩個方面。首先，要有法可依，職業教育政策執行監督涉及到多個利益主體，必須探索構建多元化的政策執行法律監督網絡，例如嘗試制定《教育監督法》、《教育政策執行監督法》、《教育行政監督法》、《社會監督條例》等法律法規，明確各監督主體的權利和義務，確保其監督行為的合法性和規范性；其次，要違法必究，在執法過程中，責任追究既包括對職業教育政策執行主體的，更包括對執行監督主體的。長期以來，異化的行政官僚組織導致職業教育政策執行主體對上負責，嚴重影響到執行效度。 為了保障政策執行主體的職、權、責相一致，應逐步引入公共政策領域的責任追究制度， 在嚴格規定其實施細則的基礎上，實施“引咎辭職”和“紐倫堡”原則：引咎辭職即教育政策執行監督主體因過失給工作造成不良影響而主動辭職的一種方式；紐倫堡原則是對引咎辭職的一種補充，即使自身沒有過失，而是遵照上級命令而對教育政策實施產生不良影響的同樣需要追究責任。

（三）構建科學合理的職業教育政策監督評估體系，完善評估標準

職業教育政策執行監督效果如何不僅取決于職業教育政策執行和監督主體，而且還取決于其評估標準和體系，教育政策監督評估是政策執行過程的重要組成部分，通過政策評估，既可以了解政策執行是否奏效， 同時又可以加強對政策執行的監督，從考核的角度確保監督的操作性，而只有真正建立科學的政策評估體系才能增強職業教育政策執行的有效性：首先，建立專職政策評估組織，目前我國存在不同數量的政策研究組織，也部分承擔了政策評估職能，但這些組織存在官僚等級制，必然會影響其評估的客觀性和公正性，而獨立的、明間的專門評估組織既具有一定的專業知識，同時又可以廣泛了解民意，可以更好地保證評估的有效性和科學性；其次，設計合理的政策監督評估標準，現階段，國內外對政策評估的研究比較集中，但鮮有對政策監督評估方面的研究，政策監督評估標準是政策執行監督的出發點和歸宿，鑒于職業教育政策的特殊性，設計政策監督評估標準時必須關注四個方面： ①職業教育政策執行方案是否完整、 科學、合理，職業教育政策執行的難度和進度如何；②職業教育政策執行主體和監督主體的專業素質和能力水平如何，監督主體是否超越其權力范圍；③職業教育政策執行監督目標是否明確，監督信息是否公開；④職業教育政策執行監督環境如何，民眾的輿論氛圍如何等。

[1] 石學云，祁占勇.中國職業教育改革發展的政策走向分析[J].職業技術教育，2010（34）：6.

[2]中國青年報http://news.cnwest.com/content/2013-06/17/con tent_9528604.html.

[3]河南省教育廳http://www.haedu.gov.cn/2010/10/30/128840 8936968.html.

[4]張海，洪銀霞.我國中等職業教育資助體系建設研究[J].職業技術教育，2012（28）：50.

[5][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務印書館，1982：154.