論職業教育發展中行業指導的功能實現與改進策略

□吳一鳴

論職業教育發展中行業指導的功能實現與改進策略

□吳一鳴

在職業教育辦學機制的國家設計中，行業指導占據著重要地位。但實踐中其作用發揮程度卻難盡人意。通過梳理行業作用的政策定位與目標預期，就會發現，行業作用的發揮，需要行業主管部門和行業組織合力而為，目前在實踐中主要通過行業舉辦職業院校、行指委建設、職教集團化辦學等方式來實現。而行業發展的區域性、行業主體的不明確、行業組織的欠發達等三個方面因素，導致行業指導職業教育的實效性難以彰顯，必須在國家層面切實發揮好行業主管部門的責任，在省市層面重視培育區域性行業組織，在院校層面著力依托專業加強區域開放性合作平臺建設。

行業；指導；職業教育；職業院校

無論從國家層面的政策導向看，還是從院校層面的實踐探索看，或是從研究層面的理論探討來看，對行業參與職業教育改革發展的重要性，都是具有高度共識的。但同時，在當前職業教育內涵發展的實踐中，行業作用的發揮程度與各個層面的重視程度卻又是難以匹配的。要探究形成這種局面背后的深層次原因并加以針對性解決，非常有必要對職業教育發展中行業作用的政策定位、實現方式、現實矛盾等方面進行系統梳理和分析。

一、職業教育發展中行業作用的政策定位與目標預期

（一）行業作用的政策定位

我們對國家層面相關政策文本進行梳理，通過將其中涉及行業作用的主要表述進行羅列，大致勾勒出國家層面對職業教育改革發展中行業作用的政策定位演進過程。

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》中，“發展職業技術教育，要充分調動企事業單位和業務部門的積極性，并且鼓勵集體、個人和其它社會力量辦學。要提倡各單位和部門自辦、聯辦或與教育部門合辦各種職業技術學校。”1993年，《中國教育改革和發展綱要》中，“職業技術教育和成人教育主要依靠行業、企業、事業單位辦學和社會各方面聯合辦學。”1996年，《中華人民共和國職業教育法》中，“政府主管部門、行業組織應當舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構，組織、協調、指導本行業的企業、事業組織舉辦職業學校、職業培訓機構。”1999年，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中，“在高中及其以上教育的辦學水平評估、人力資源預測和畢業生就業指導等方面，進一步發揮非政府的行業協會組織和社會中介機構的作用。”2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》中，“深化職業教育辦學體制改革,形成政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局。”2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》中明確提出，要繼續完善“政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與，公辦與民辦共同發展”的多元辦學格局和“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的管理體制。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中，“調動行業企業的積極性。建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制，制定促進校企合作辦學法規，推進校企合作制度化。鼓勵行業組織、企業舉辦職業學校，鼓勵委托職業學校進行職工培訓。”

不難發現，國家層面對職業教育改革發展中行業作用的政策定位的演進過程有兩個很鮮明的特點。第一，國家層面對職業教育發展中行業的定位，從“充分調動積極性”到“依靠聯合辦學”、“充分發揮行業作用”，再到“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制”，可謂是不斷明晰、具體且不斷加強。第二，國家層面鼓勵和支持行業主管部門和行業組織舉辦職業學校，可謂是一以貫之旗幟鮮明。這既充分凸顯行業在職業教育改革發展中的重要地位，也充分體現國家層面對行業作用的高度重視和價值期待。

（二）行業作用的目標預期

關于行業作用的內涵界定。在前述這些政策文本中，只有2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》和2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》這兩個政策文本，對行業從哪些方面協調和指導職業教育發展提出了非常明確的指導性意見。歸結起來，大致有以下幾點：一是舉辦職業學校和培訓機構；二是開展行業人力資源預測；三是制定行業職業教育和培訓規劃；四是組織和指導行業職業教育與培訓工作；五是參與制訂本行業特有工種職業資格標準、職業技能鑒定和證書頒發工作；六是參與制訂培訓機構資質標準和從業人員資格標準；七是參與國家對職業院校的教育教學評估和相關管理工作。

2011年，《教育部關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展的意見》則對行業在職業教育改革發展中的作用進行了較為全面的闡述：“行業是連接教育與產業的橋梁和紐帶，在促進產教結合，密切教育與產業的聯系，確保職業教育發展規劃、教育內容、培養規格、人才供給適應產業發展實際需求等方面，發揮著不可替代的作用。”并且就如何發揮行業指導作用，從方向、措施、機制上提出了明確的要求。

二、職業教育發展中行業作用的發揮主體與實現方式

（一）行業作用的發揮主體

經濟學認為，行業是生產同類產品或具有相同工藝過程或提供同類勞動服務劃分的經濟類別[1]。在國家標準體系中，行業（或產業）則是指從事相同性質的經濟活動的所有單位的集合[2]。而在國家關于職業教育的相關政策文件中，卻并沒有對行業概念的內涵作出非常明確的界定。但從文本角度進行分析，這些政策文件中的“行業”主要涉及“行業主管部門”和“行業組織”兩個層面。從我國目前實際情況看，行業主管部門為政府職能部門，行業組織則屬于民間性、非營利性的社會團體。那么，哪個更應該是國家關于職業教育政策文件中提到的行業作用的發揮主體呢？

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中提出，要建立健全政府主導、行業指導、企業參與的職業教育辦學機制。從字面理解，這里所指行業指導的主體顯然不是行業主管部門，而是指行業組織。不管是以何種外在形式存在，行業組織從本質上來說就是一種行業協會，是一種由會員自發成立的會員制的、在市場中開展活動的、以行業為標識的、非營利的、非政府的、互益性的社會組織[3]。而由于客觀歷史原因，中國各級各類的行業協會在其發展上形成不同程度的政府性或者行政性特征[4]。行業協會作為部門或行業內的專業性社團組織，對于幫助政府制訂行業發展規劃、參與制定落實宏觀調控和產業政策、推動社會誠信體系建設、促進社會公共服務均起到了積極作用[5]。從這個角度來說，行業主管部門與行業組織在職業教育改革發展實踐中其實是密不可分的，行業作用的發揮必須有賴于行業主管部門和行業組織合力而為之，行業主管部門應該為行業組織充分發揮作用更多地提供指導、協調與服務，行業組織應該在行業主管部門的指導與支持下更多地實質性參與到行業人才隊伍建設中去。

（二）行業作用的實現方式

我國區域發展差異巨大，行業發展特點各具，職業教育發展中不同行業作用的發揮和實現不可能有一個統一的模式。目前，行業作用在實踐中主要有四種實現方式。

第一，通過直接舉辦職業院校或參與職業院校建設發展來實現。行業尤其是工業行業舉辦職業院校曾經是我國職業教育發展的優良傳統。1998年，為打破條塊分割、重復辦學的局面，《國務院關于調整撤并部門所屬學校管理體制的決定》（國發〔1998〕21號）對原機械工業部等九個部門所屬93所普通高等學校、72所成人高等學校以及中等專業學校和技工學校的管理體制進行調整，主要劃歸地方管理。此后，其他國家部委所屬學校管理權限也相繼下劃地方，不再舉辦職業教育。這種管理體制的變化，一度嚴重削弱了行業舉辦職業院校的質量和效率。但經過短暫的調整和適應后，在省級層面，由行業主管部門舉辦和管理的職業院校還是占據了比較重要的地位，尤其是那些行業特色非常鮮明且行業管理仍然相對集中的行業。同時，行業參與職業院校建設發展的程度也隨著區域產業轉型升級和集群建設的加快不斷加深。以安徽省高職教育為例，57所公辦高職院校中，行業廳局主管的高職院校有25所（占44%），國有企業主管的高職院校有7所（占12%）[6]。公辦高職院校中，由行業企業舉辦的院校占據半數以上。

第二，通過行業職業教育教學指導委員會來實現。教育部在2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》頒布實施后，于當年底即批準成立全國財政職業教育教學指導委員會等43個行業職業教育教學指導委員會（簡稱行指委）。在2012年底，教育部又對原有43個行指委組成人員進行調整，并同時批準增設全國安全職業教育教學指導委員會等10個行指委。至此，國家層面建立了53個行指委，并明確了其性質和職能。行指委也成為受教育部委托，由行業主管部門或行業組織牽頭組建和管理，對相關行業（專業）職業教育教學工作進行研究、咨詢、指導和服務的專家組織，同時也是指導本行業職業教育與培訓工作的專家組織[7]。

第三，通過參與職業教育集團化辦學來實現。近年來，區域性職業教育集團或行業性職業教育集團蓬勃發展。截至2012年末，全國已建職教集團約700個，覆蓋100多個行業部門、近2萬家企業、700多個科研機構和50%以上的中職校、90%以上的高職校[8]。借助職業教育集團化辦學平臺，行業在促進產業發展與專業建設、企業需求與人才培養之間的對接與融合上，可以充分發揮積極作用。相較于行指委更強的宏觀指導職能，全面參與職教集團化辦學，行業能夠發揮的作用則似乎更有實踐價值。

第四，通過與教育主管部門互動協作來實現。2010-2012年，教育部門與行業組織成功舉辦30次職業教育與產業對話活動，初步形成了職業教育教產結合的對話協作機制。2013年，又有14場職業教育與產業對話活動被教育部職成司確定為年度重點指導和支持的活動計劃。這些對話活動除了為教育、行業、地方三方對接搭建平臺外，還力圖通過豐富多彩的內容擴充職業教育與行業的合作形式，通過各種組織的成立、協議的簽訂，促進產教合作走向深入，推動職業教育改革向縱深發展[9]。另外，教育部還牽頭聯合相關部門和行業組織共同舉辦全國職業院校技能大賽，聯合（委托）相關部門或行業組織舉辦好全國性職業院校特色專業技能比賽，力圖根據產業結構調整和技術革新及時調整技能大賽的項目、內容和標準，充分發揮技能大賽引領和評價作用，推進職業院校專業建設和教學改革，提升職業教育服務經濟發展方式轉變和產業結構調整的能力[10]。從近年來大賽活動的開展情況來看，機械工業、石油和化學工業、紡織工業、現代農業、商貿物流業等行業組織參與程度和指導力度也正在逐年提高。

三、職業教育發展中行業指導的現實矛盾與改進策略

（一）行業指導的現實矛盾

行業指導作為《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中明確提出職業教育辦學機制的重要一環，雖然從各個層面都積極推進，也取得了很多積極成果，但距離國家對其政策定位和目標預期的要求，尚有較大差距。究其原因，大致可以從以下三個方面進行探討。

首先，行業發展的區域性，讓行業指導難以“大一統”。產業經濟學認為，受自然條件、市場、原材料供應、運輸成本、勞動力等因素影響，在不同國家或不同地區之間會形成不同的產業布局。由于我國產業布局呈現出全國大分工、產業密度呈東西部梯度分布、工業布局東南輕西北重、省區是工業布局基本單位等特點[11]，不同行業發展中的區域性是必然的，而且因為產業轉移與承接，不同區域相關行業發展的階段性也是必然的。從這個意義上來說，行業指導職業教育很難形成一個“大一統”的模式。部分區域集中度和發展均衡度均較高的行業，可以由國家行業主管部門和全國性行業組織對行業職業教育提出明確的指導意見。而更多區域集中度不高、發展階段性明顯的行業，則必須由省級及以下行業主管部門和區域性行業組織來對職業教育提供更有針對性和實際操作性的指導。

第二，行業主體的不明確，讓行業指導可能“空泛化”。當前，各級涉及職業教育的文件中都會強調要發揮行業指導作用，但其中的所謂行業概念是非常模糊的。行業指的到底是誰，并不明確。換句話來說，誰能來代表行業指導職業教育？又該如何認定？也許，討論這個問題似有咬文嚼字之嫌。但具體到某一個行業、某一個區域的職業教育，這個問題卻又是實際存在的。如果行業指導的責任主體不能明確，何談發揮行業指導作用呢？這就不可避免地讓行業指導“空泛化”地停留在紙面上和理念中。而在實際上，真要厘清行業的概念內涵也似乎很難，行業指導似乎必須也只能因地制宜、因時制宜。基于這種認識，筆者認為，目前教育部正在大力推動的“行指委”建設，如果不分行業不分區域以統一模式來運作，預計也很難取得實質性成效。

第三，行業組織的欠發達，讓行業指導難有“推動力”。在現代職業教育體系中，行業協會必須切實轉變角色，以主體身份參與職業教育全程，切實履行好助手、公仆、專家、管理者、組織者與監督者等多重角色功效[12]。但當前行業組織的自身建設和發展上還存在諸多問題。比如，尚未有一部專門的法律來規范行業組織發展，行業組織的作用發揮處于沒有法律支持和保障的尷尬境地；在經費籌集上難以得到持續性保障；行業組織或是作為“政府的影子”也即所謂的“二政府”存在，或是違背建設初衷成為一種類似中介的逐利性機構；等等。這些問題的普遍存在，讓行業組織很難以較強的公信力和權威性在指導、參與職業教育發展中實現其應有的角色定位。

（二）行業指導的改進策略

筆者在前期相關課題研究的實地調研中，對兩個來自實踐的案例印象深刻。第一個案例來自經濟相對發達的浙江杭州，達利(中國)有限公司依托與杭州職業技術學院的校企共同體建設，聯合8家在杭知名女裝企業共同開發服裝制版師崗位技能證書，通過推行學歷、學力、崗位技能三證書制度，推動當地絲綢服裝制版人才隊伍建設的標準化。第二個案例來自經濟相對落后的湖北鄂州，由眾多中小企業抱團成立的鄂州市金剛石工程協會與鄂州職業大學開展合作，著力將該校金剛石工程技術實訓基地打造成為行業資源的集聚平臺，通過重點開發金剛石單晶聚晶制備等特色課程，以人造金剛石行業高端技能型人才建設來引領和推動當地金剛石產業鏈的優化與完善。

這兩個案例，前者是主流企業強勢引導，并依托職業院校來建設行業技術技能型人才標準，以此帶動區域內同行業的內涵提升；后者則是小微企業通過“弱者的聯合”，并借助職業院校來整合行業資源，推動行業持續健康發展。二者共同點體現在兩個方面：第一，行業的地域性非常強，行業指導的主體雖不同但殊途同歸，均較好地體現出行業指導作用；第二，行業指導作用非憑空實現，而是充分依托職業院校，通過專業建設來實現并彰顯。

基于以上兩個案例并結合前文梳理，筆者認為，實踐中的行業指導應可從以下三個層面來進行改進。

在國家層面，要切實發揮行業主管部門的責任，不斷優化行業指導的環境。從目前國家層面舉辦的職業教育與產業對話活動的組織情況看，教育部門是不遺余力，但行業主管部門的作用則并未得到有效和充分發揮。在教育部2014年工作要點中，明確提出要“深化產教融合與校企合作，聯合召開職業教育工作會，聯合出臺行業職業教育指導意見。”從對話會到工作會，從對話協商到出臺意見，也無疑體現出教育部門推動行業指導職能不斷加強的信心和決心。但要想這些工作取得實效，則需要各行業主管部門切實承擔起責任，在指導、協調、促進行業組織指導行業職業教育發展上，多出實招，多予扶持，讓行業指導的主體明確，讓行業指導更具專業性和權威性。

在省市層面，須高度重視培育區域性行業組織，充分發揮其橋梁與紐帶作用。從實際情況看，要么因企業強弱分明導致中小企業參與意愿不高，要么因企業均為中小企業導致企業合作積極性不強，區域性行業組織的發展現狀的確難盡人意。而要想通過產教融合、校企合作來真正有力推動區域產業集群建設和轉型升級，則必須要重視建設和培育區域性行業組織。一方面，這種行業組織可以為區域內同行企業力量的整合與集聚形成一個很好的平臺，促進同行企業的協作共贏。另一方面，通過行業組織可以更有效率更有質量地實現同行企業與職業院校的對接協作，提升技術技能型人才隊伍建設的效率和效果。在培育區域性行業組織的思路上，既可引導并依托本地同行業的龍頭企業來牽頭帶動，也可通過出臺地方性扶持政策，鼓勵和引導本地同行企業整合力量、抱團發展。這種區域性行業組織并不一定需要什么統一的外在形式，只要能一定程度上實現行業資源的集聚整合功能，就應該得到鼓勵與支持。總之，就是要在本地產業集群建設與職業教育發展之間架起一道合作之橋。

在院校層面，應著力加強開放性合作平臺建設，為行業指導提供良好的落腳點。政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制建設，不應是簡單的口號，而應該是落實到專業建設上的實實在在的行動。這就需要職業院校充分發揮辦學主體的職能作用，積極主動地去創新作為，通過構建區域內開放性合作平臺來彰顯職業院校的優勢和價值。這種開放性合作平臺建設應立足專業或專業群來分層次地推進。首先，職業院校要著力在單個專業或專業群建設、課程建設、人才培養模式改革等方面，充分引入行業企業的力量，強化校企對接。其次，職業院校要著力推動區域內相同專業或專業群建設上的師資隊伍、實驗實訓條件、校企合作、社會服務等方面的集約共享，比如通過職業教育集團（聯盟）建設等方式，提升專業或專業群建設的集聚性，促進行業指導更加方便更加便捷地開展。第三，部分專業特色鮮明優勢突出的職業院校還可以立足區域產業發展需求，通過直接通過舉辦校辦產業或經濟實體或研究機構等等方式，全面整合區域內行業企業、職業院校、科研院所等不同性質單位人才、技術、信息等各方面資源，著力打造服務、支撐乃至引領區域產業發展的重要推進器。如果說第一點是目前所有職業院校都在做而且成效相對明顯的，那么后面兩點則是職業院校必須要著力改進和提高的，也應該是區域職業教育改革發展的重要方向。

[1]趙玉林,王化中.經濟學辭典[M].北京：中國經濟出版社，1990：293.

[2]GB/T4754-2011.國民經濟行業分類[S].

[3][4]王名,賈西津.行業協會論綱[J].經濟界,2004(1):72.

[5]楊亮.不當“二政府”更不“跑龍套”[N].光明日報，2013-4-2（16）.[6]安徽省教育廳.2012年安徽省高等職業院校人才培養工作質量年度報告［EB/OL］.http://www.tech.net.cn/web/rcpy/articleview_sf.aspx?id=52.

[7]教育部.教育部關于調整和增設全國行業職業教育教學指導 委 員 會 的 通 知 ［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5972/201301/xxgk_146769.html.

[8]張婷.教育部新春首場新聞發布會傳出職業教育改革發展好聲音[N].中國教育報，2013-2-20（1）.

[9]車明朝.兩年來職業教育與產業對話活動綜述[J].中國職業技術教育,2012(7):14.

[10]教育部.教育部關于印發《全國職業院校技能大賽三年規劃（2013-2015 年）》的通知［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7364/201302/xxgk_147481.html.

[11]陳仲常.產業經濟理論與實證分析[M].重慶：重慶大學出版社,2005：199-200.

[12]林波.行業協會在現代職業教育體系中角色期待研究[D].江西科技師范大學，2012.

G710

A

1001-7158（2014）10-0004-04

吳一鳴（1978-），男，安徽桐城人，安慶職業技術學院助理研究員、經濟師，研究方向為高職教育區域化發展與集約化發展。

2012年教育部人文社會科學研究青年基金項目 “區域創新視角下高職教育集約化發展研究——基于皖、鄂、蘇三省的實證調查”（編號：12YJC880120），主持人：吳一鳴；2013年安徽省高等教育振興計劃重大教學改革研究項目 “系統動力學視角下推動安徽省高職教育內涵式發展對策研究”（編號：2013zdjy184），主持人：吳一鳴。

責任編輯 韓云鵬