土地流轉(zhuǎn)新政：有序適度 穩(wěn)步前行

□《中國農(nóng)資》記者 張高科 張番

“土地流轉(zhuǎn)催生農(nóng)資生存新法則”系列報道一

土地流轉(zhuǎn)新政：有序適度 穩(wěn)步前行

□《中國農(nóng)資》記者 張高科 張番

2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》出臺，土地流轉(zhuǎn)政策被正式提出，拉開了土地流轉(zhuǎn)的序幕。

2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

6年時間，在市場化大潮中，中國農(nóng)資行業(yè)也在發(fā)生重大變革，土地流轉(zhuǎn)政策無疑成為農(nóng)資行業(yè)巨變的重要推手。縱觀行業(yè)，一批農(nóng)資企業(yè)正在積極地參與到土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，結(jié)合各地實際情況進行有益的探索與嘗試，旨在為農(nóng)資行業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展摸索一條成功之路。

引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是中央深化農(nóng)村改革、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重大政策舉措。《意見》傳遞出以經(jīng)營規(guī)模適度為目標(biāo)促進糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收、以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、以尊重農(nóng)民意愿為前提引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的改革思路。

6年后的今天，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)小有規(guī)模，然而土地流轉(zhuǎn)政策持續(xù)落實也到了一個關(guān)鍵點，《意見》的出臺為農(nóng)資行業(yè)提供了發(fā)展機遇和更高的要求，也為農(nóng)資行業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、穩(wěn)步前行指明了方向。

1：確權(quán)

“三權(quán)分置”切實保障農(nóng)戶利益

實現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，這是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。也明確了確權(quán)問題，《意見》提出了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的要求，在堅持土地集體所有的前提下，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，這意味著流轉(zhuǎn)農(nóng)戶在土地承包權(quán)上的絕對權(quán)利，保障了農(nóng)戶利益。可以說“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的實踐探索，體現(xiàn)了中國特色農(nóng)村土地制度改革的理論創(chuàng)新。

在大多數(shù)地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在接受媒體采訪時表示，《意見》明確提出，堅持農(nóng)村土地集體所有，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，首先要維護好農(nóng)村土地集體所有權(quán)。《意見》強調(diào)，一方面要探索新的集體經(jīng)營方式；另一方面，要行使好農(nóng)村集體在土地流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營上的管理監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮好集體為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供服務(wù)的組織功能作用。其次，要保障好土地承包權(quán)。

另外，《意見》還提出，推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，這是穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的關(guān)鍵。按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負(fù)責(zé)的要求，在穩(wěn)步擴大試點的基礎(chǔ)上，用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。

關(guān)鍵詞2：創(chuàng)新

鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式

鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，在短期內(nèi)將有助于促進適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)民增收。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)集中和流轉(zhuǎn)必然是長期過程，需更細(xì)化的政策予以落實。

據(jù)了解，國土部、農(nóng)業(yè)部、央行等進行過多輪調(diào)研和論證，結(jié)合各地試點情況，完成一份農(nóng)村土地制度改革框架方案，提交至決策層。此次發(fā)布的《意見》，被認(rèn)為是其中的一個重要部分。《意見》提出的鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式等，是在總結(jié)各地試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出的，比原有規(guī)定“更進一步”。在短期內(nèi)，對加快土地流轉(zhuǎn)、促進適度規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)民增收有積極作用。

就在《意見》發(fā)布的后一天，黑龍江省蘭西縣人民政府、黑龍江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院、哈爾濱谷物交易所有限公司和中信集團共同簽署合作協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容主要是對該縣300萬畝的土地進行流轉(zhuǎn)，蘭西縣300萬畝的土地將以土地流轉(zhuǎn)信托的形式，引入金融、科技和市場等資源，進行綜合改革試驗區(qū)。其中，蘭西縣政府通過宣傳、動員種植合作社和農(nóng)機合作社積極參與，并負(fù)責(zé)300萬畝土地的溝通協(xié)調(diào)工作，黑龍江省農(nóng)科院為種植主體提供從產(chǎn)到收的全方位服務(wù)，哈爾濱谷物交易所有限公司則負(fù)責(zé)提供糧食倉單、糧食訂單，形成標(biāo)準(zhǔn)化合約。

吉林大學(xué)工商學(xué)院副教授呂夢楠表示，從2012年開始，在東北黑龍江地區(qū)就出現(xiàn)了整村的流轉(zhuǎn)，就是整個村里面的土地流轉(zhuǎn)給一個企業(yè)或者是合作社，作為兩大平原的農(nóng)業(yè)規(guī)模化改革試點區(qū)，蘭西縣的土地流轉(zhuǎn)模式成為當(dāng)前發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一個模板，也是土地流轉(zhuǎn)形式創(chuàng)新的體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞3：有序

嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

按照中央精神，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，決策權(quán)都在農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。“不能脫離客觀條件，采取人為定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積納入政績考核等方式來推動土地流轉(zhuǎn)。即使在土地流轉(zhuǎn)客觀條件充分成熟的地方，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營也要注意工作方法，穩(wěn)步推廣。”中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊認(rèn)為，尊重農(nóng)民意愿，關(guān)鍵在于要客觀地估計土地對農(nóng)民的意義及農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)度。

近幾年，不少地方出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營的案例，引發(fā)村民不滿或上訪。

針對這些情況，《意見》明確提出，沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利。

中國人民大學(xué)土地管理系研究室主任張占錄指出，中央鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策出臺后，有些地方政府不可避免會為了追求政績和規(guī)模化經(jīng)營，強迫或變相引導(dǎo)農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)。如果盲目流轉(zhuǎn)，可能會違背農(nóng)業(yè)進程。因此他認(rèn)為，推進土地流轉(zhuǎn)不能以犧牲農(nóng)民土地權(quán)益或意愿為基礎(chǔ)，也不能采取粗暴方式進行改革，要以合理的方式進行流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民分享增值收益。

關(guān)鍵詞4：扶持

加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持力度

農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員龍文軍認(rèn)為，《意見》提到加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度主要是解決“誰來種地”問題。

《意見》重點提出了三個方面的措施：一是建立新型職業(yè)農(nóng)民制度，培育新的種地人。二是引導(dǎo)土地資源流向新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，使愿意種地的人能獲得更多的土地經(jīng)營權(quán)。鼓勵優(yōu)先流向農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織。三是加大扶持完善服務(wù)，主要從財政、金融、用地、稅收等方面提出了一系列有針對性的扶持政策。

為鼓勵流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn)，《意見》提出，一是通過新增補貼向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜、優(yōu)先安排農(nóng)機具購置補貼、開展生產(chǎn)者補貼試點、目標(biāo)價格保險試點、營銷貸款試點、逐步實現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體“愿保盡保”等措施，重點扶持

關(guān)鍵詞5：服務(wù)

糧食規(guī)模化生產(chǎn)；二是通過糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項目實施區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策引導(dǎo)經(jīng)營主體生產(chǎn)糧食；三是通過合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價格，以降低糧食生產(chǎn)成本，穩(wěn)定糧食種植面積。可以采取停發(fā)糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等措施，遏制撂荒耕地。

加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度其實對于農(nóng)資流通企業(yè)來說也是一種機遇。呂夢楠表示，隨著土地流轉(zhuǎn)、家庭農(nóng)場、種糧大戶的出現(xiàn)，很多農(nóng)資經(jīng)銷商的身份發(fā)生了改變，農(nóng)資經(jīng)銷商成立類似于種植公司，然后從農(nóng)資提供到種植，到最后的糧食收購，這不但提高了自身的競爭力，也為在激烈競爭中的農(nóng)資流通企業(yè)未來的發(fā)展提供了參考模板。

培育多元化社會服務(wù)組織

“健全的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系可以將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從部分生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)中解放出來，專注于發(fā)揮自身優(yōu)勢，是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的有力支撐。”韓長賦表示，中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路的特點之一，可能就是“家庭經(jīng)營+合作聯(lián)合+社會化服務(wù)+政府支持”。我國農(nóng)村土地實行家庭承包經(jīng)營制度以來，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系不斷發(fā)展壯大，但仍然無法滿足承包農(nóng)戶以及規(guī)模化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展需求。

為提高農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平，《意見》提出培育多元社會化服務(wù)組織的要求，拓展農(nóng)技推廣、動植物防疫、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等公共服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)范圍，開展政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)試點；支持經(jīng)營性服務(wù)組織發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，積極推廣土地托管服務(wù)模式。龍文軍表示，從長遠(yuǎn)來看土地流轉(zhuǎn)是一個不可逆轉(zhuǎn)的過程，也是今后發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)的一個很重要的路徑。在土地流轉(zhuǎn)中的大趨勢中，培育多元化社會服務(wù)組織為農(nóng)資企業(yè)提供了一定的發(fā)展空間。

同時，《意見》還特別提出要發(fā)揮供銷合作社的優(yōu)勢和作用，扎實推進供銷社綜合改革試點，推動供銷社與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對接，鼓勵基層供銷社針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要環(huán)節(jié)提升規(guī)模化服務(wù)水平。

供銷系統(tǒng)農(nóng)資企業(yè)作為農(nóng)資流通主渠道，在當(dāng)前化肥等農(nóng)資產(chǎn)品由短缺轉(zhuǎn)化為過剩的形勢下，只有加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加強農(nóng)資科技服務(wù)體系建設(shè)，從單一提供商品向提供全程綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變，才能強化為農(nóng)服務(wù)能力。可以說，《意見》的出臺為供銷社農(nóng)資流通企業(yè)提供了發(fā)展機遇的同時也提出了更高的要求。

呂夢楠認(rèn)為，從明年開始，單一銷售化肥的東北農(nóng)資經(jīng)銷商越來越少，越來越難做，而且更多經(jīng)銷商會去領(lǐng)辦合作社，開始區(qū)域化或者小規(guī)模地進行土地的流轉(zhuǎn)和種植方面進行轉(zhuǎn)型和嘗試。他強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)資人提出了新的挑戰(zhàn)，相信有國家良好的政策支持，農(nóng)資經(jīng)銷商也都會把握好機遇，在大環(huán)境下、大課題下有一個新的發(fā)展模式的出現(xiàn)。