經濟視角下的中國國家安全委員會

胡波

國家安全委員會，顧名思義，主要使命就是要更好地維護國家安全。不過，借鑒美俄等國國家安全委員會的運行經驗，考慮到中國的國情，筆者認為，中國國家安全委員會也應當有經濟職能和經濟內容，從經濟的維度去考察國家安全委員會是十分必要的。

經濟安全是國家安全的重要內容

當今的國家安全是綜合安全，經濟安全也是其重要組成部分。

經濟安全指國家經濟利益的順利實現，即國家經濟發展有著良好的內外環境，不受外來負面影響的干擾和破壞。經濟安全涉及對資源的占有，維持一定程度的國民福利，以及與國家實力相匹配的財政和市場。隨著經濟全球化和相互依存的發展，經濟安全在國家整體安全中的分量與日俱增。

早在20世紀70年代，以約瑟夫·奈和羅伯特·基歐漢為代表的新自由主義國際關系流派就指出，國際政治中的重心已漸漸從外交、軍事等“高政治”領域轉移到經濟、社會、文化等“低政治”領域。

冷戰結束后，經濟相互依存的進一步發展、相互核威懾等因素使得世界的總體和平得以維系，如中國這樣的大國遭受傳統戰爭入侵的可能性微乎其微。在這種背景下，各國的經濟安全被提到相當的戰略高度，克林頓政府時期，美國甚至設立了國家經濟委員會，與國家安全委員會相得益彰，共同統籌美國的安全政策。

與此同時，中國經濟安全的困境愈來愈引人矚目。改革開放以來，中國已深度融入世界經濟體系，經濟模式發展的可持續性、海外戰略通道的安全性、石油等戰略資源供給的穩定性、海外投資與貿易的風險性等經濟議題已成為國家安全的重大課題。國際金融危機、地區動蕩與戰亂、恐怖主義泛濫、海盜橫行、氣候環境變化都有可能對中國經濟安全造成重大影響。

經濟手段也是維護國家安全的重要支柱

經濟與安全密不可分，經濟手段也是維護國家安全的重要支柱。

與軍事、外交手段一樣，經濟手段也常常成為克敵制勝的工具，中國古人深諳此道。春秋時期齊國政治家管子就十分重視開放經濟中商品流通和貨幣流通問題。針對當時的強國楚國，管子認為齊國出兵攻伐難以取勝，因而用另一種“戰斗之道與之”，即金融戰，齊國高價收購楚國的生鹿，導致楚國大量百姓放棄農業而獵鹿，最終楚國糧食短缺、價格高漲，財富銳減、國力被削弱。而西漢時期，漢朝在邊境的屯田和在西域的貿易拓展，與衛青、霍去病等人的沙場逐鹿、封狼居胥一道，成為最終戰勝匈奴的兩大法寶。

現代的經濟手段則更為多樣，包括貿易制裁、經濟封鎖、金融戰、經濟滲透等，與古代相比，當前時期，經濟手段對于中國更為重要。自近代以來，中國的邊疆危機頻發與中國在邊海地區的虛弱經濟社會存在有很大關系，口頭的主權宣示終究抵不過他國在武力支持下的經濟社會滲透。二戰結束以來，除了海上力量孱弱之外，中國開發利用海洋的滯后也是中國在海洋爭端中較為被動的一大原因。

有效的經濟與社會存在是享有對某地區主權的重要標志，若無實際的控制、實際的有效利用，談主權將顯得蒼白無力。眼下，中國的海洋經濟行為自發性強、組織性差，且嚴重與維護國家主權及安全脫節，已無法適應形勢發展和斗爭需要。中國公民及企業在爭議島礁及海域的經濟活動迫切需要被統籌到國家安全戰略規劃中來。

國家機器需要協調軍隊、安全、外交、海洋、宣傳等部門，給予中國漁民在近海的漁業生產、石油企業在爭議地區的勘探開發、地方政府進行的海島旅游等經濟活動以政策指導和力量支持，通過維系、擴大中國在爭議地區的有效經濟存在，為外交和法理斗爭提供有力支撐。然而囿于機構職能設置條塊分割、部門利益沖突嚴重，中國此前并無一個強有力的機構能堪當此任，這正是國家安全委員會設置的題中應有之義。

安全問題也是經濟問題

安全政策的制定必須考慮預算和經濟影響，安全問題也是經濟問題。

所謂“兵馬未動，糧草先行”，現代國家的任何活動都必須有預算支持，一項重大的對外行動往往涉及到外宣、安全、外交、軍事等各個部門或機構，機構間的統籌協調當然也包括預算和經費的整體規劃。因此，在美國國家安全委員中，財政部長是不可或缺的重要成員之一。

另外，國家手頭可用的資源永遠是有限的，如何以最小的代價獲得最大的收益，如何厘清輕重緩急，搞好資源配置，這本身就是經濟學課題。美國軍力如此強大，國力如此雄厚，也常會因為預算短缺和成本過高這樣的經濟問題而躊躇不前。

綜觀美俄等國的實踐，國家安全委員會是拿大主意、做大決定的重要機構，其制定的任何政策都將不可避免地對國家經濟產生重大影響。“政冷”肯定會影響“經熱”，安全政策的規劃遠不是戰場上“刺刀見紅”這樣簡單，它需要綜合盤算包括經濟在內的各項得失。作為決策者的智囊和幕僚機構，國家安全委員會還必須慎重考慮可能的直接或間接經濟影響。

拓展經濟權力也是國家安全委員會職責所系

不僅僅是維護安全，拓展經濟權力也是國家安全委員會職責所系。

國家安全委員會的職能，對內要維護國土安全和國家穩定，對外要捍衛國家主權和領土完整以及重要利益。世界發展一向是不平衡的，有競爭就有得失，有得失就有權力地位的變化。因此，在和平時期，經濟競爭態勢攸關國家成敗，提升經濟競爭力、維護經濟利益也就成為國家安全委員會的另一大職責。

當今中國的經濟活動已經遍布全球，經濟利益必然是國家制定安全戰略及外交政策的重要考慮因素。國家外匯局的《中國國際投資頭寸表》表明，2012年度，中國海外各類資產總額已達51749億美元，已超過當年GDP的一半。

考慮到中國民間龐大的海外經濟活動、大量的未登記統計商業貿易往來，這個數據將更為可觀。只要中國經濟能保持快速發展的勢頭，中國海外經濟利益的規模將更為龐大。根據國家統計局、外匯局發布《2012年度中國對外直接投資統計公報》，2012年，中國對外直接投資凈額878億美元，較上年增長17.6%，名列全球第3位，僅次于美國和日本。

中國奉行不干涉內政、不輸出政治制度的外交政策，在海外并無重大政治利益，而龐大的經濟利益卻是實實在在的。若再發生利比亞動蕩、南北蘇丹沖突這樣的國際事件，中國國家安全委員會首要的任務就是要統籌國家外交、政治及軍事等力量，保障海外人員的生命及資產安全，防止重大經濟利益損失。■

（作者：北京大學中國戰略研究中心副研究員）