農地入市對建設用地市場的影響分析

劉 青 張佳寧 孫 陶

農地入市對建設用地市場的影響分析

劉 青 張佳寧 孫 陶

在我國現行的土地制度中，存在農村土地增值收益分配不合理等問題，本文分析了現存土地制度存在的問題，應用供求平衡理論研究了農地入市對建設用地市場的影響，以及農地入市可能導致的風險并探討應對措施。

農地入市；農村集體建設用地；市場機制

《土地管理法》將土地分為農用地,建設用地和未利用地。本文研究的土地市場是指建設用地市場。土地市場有宏觀和微觀之分，宏觀土地市場是指由所有現實和潛在土地的供給者和需求者組成的供求體系，只要土地的使用價值可以被供給者有效提供，而需求者有使用土地的意愿，就可以被納入范圍。而我國的微觀土地市場僅指通過合法程序取得市場準入的土地使用權，在政府的監督下，所進行的交易總和。本文所研究的土地市場為宏觀市場。

一、目前土地流轉流程及其經濟實質分析

農村集體所有的土地如果要進入土地市場合法流通，最終到達土地使用者的手中，需要歷經三方參與者、兩個階段。

第一階段，農村集體所有土地，由地方人民政府在土地資源利用計劃的指導下征收，并入政府土地儲備，在這一環節中，政府支付給農村集體經濟組織合理的補償費，至此第一個階段完成。在這個階段中政府與農村兩方主體發生了土地所有權和價款的轉移交換，我們看到，在這次交換中，價值極為不公允，這是政府動用的壟斷和強制力實現的，由此，土地的價值自農村集體經濟組織無償轉移至人民政府。這部分土地增值，構成了土地財政收入的重要組成部分。由于兼具稅收的強制性和等同無償性，我們不妨將這一部分收入視為稅收，暫時稱為農地增值稅收。我們再來考察這一稅收的合理性和影響，稅收的原則是公平和縮小貧富差距，而農地增值稅是面向經濟狀況較差的農村階層，因此農地增值稅收是不合理的。它的后果是剝奪了農村的土地增值這一財產性收入的權利，強制轉移給人民政府，進而造成城鄉差距不斷擴大的城鄉二元經濟結構。同時，任何政府的干涉都會扭曲市場，限制市場釋放社會資源的能量，而農地增值稅因其持久、影響范圍廣泛、影響金額巨大，進而成為了現存經濟體系中的一塊頑疾。隨著新《土地管理法》的修訂完善，未來給予農民征地補償將根據被征地塊的實際市場價值分配。

第二階段，地方政府組織土地一級市場，將土地儲備以招標、拍賣、掛牌、協議方式出讓給土地使用者，收取土地出讓金，至此第二階段完成。首先，在這個階段中，由政府組織的由一個賣方和多個買方構成的土地一級市場是一個壟斷市場，這是政府動用行政特權實現的，后果是造成土地價格不合理的抬高，房地產商成本的增加，最終結果是土地增值向房地產消費者的轉嫁，也就是房價上漲。其次，政府組織的一級土地市場操作中，由于行政制度不完善，形成了“土地尋租”等腐敗現象滋生和蔓延的溫床。土地錯誤地流向次級需求者，沒有實現價值最大化，市場功能被打折，直接降低市場總效益。不健全的市場同時抑制了市場應有的活力，間接妨礙市場發揮最大功效。

二、農地入市對市場的影響分析

圖1：目前土地供求平衡

在農地入市前，由于土地供給主要依賴各級人民政府提供的國有建設用地，政府征用土地受到保護耕地紅線等政策的嚴格限制，我們將土地供給曲線描述為供給不足；由于單位價格的變化對政府供給土地影響較小，我們將曲線描述為缺乏彈性，即如圖1中的曲線S1所示。我們假設需求不變，如圖曲線D所示。因此使供求達到平衡的市場價格為P1。此時的供應量為M1。

圖2：農地入市后土地供求平衡

十八屆三中全會提出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等市、市、同權同價。這將打破前文論述的三方兩個階段的模式，隨著農地入市的合法化和程序化，農村集體建設用地流入土地市場，這將增加土地的供給，也就是使供給曲線向右移動，如圖2曲線S2所示，假設需求曲線D保持不變，可以得到使供求達到新的平衡的市場價格P2，以及此時土地供給量M2。在圖2中可以看到，成交價格由P1下降為P2，換言之，農地入市將有助于平抑土地價格，消除房地產泡沫。另一方面，從圖2中同樣看到，土地成交量由M1上升為M2，這將意味著更多土地將找到適合的使用者，土地資源被盤活，而這將提高總體土地使用效益，釋放市場能量，為經濟帶來新的增長點。

三、農地入市可能導致的風險分析及應對

（一）地方政府稅收來源驟減

地方政府是一個獨立的由收入和支出達到平衡的組織主體，負有公共服務、基礎建設等必要的不可缺少的社會職能，需要穩定的稅收來源作為支撐。如前文論述的，“農地增值稅收”在稅種設置上極為不合理，農地入市將敦促地方政府重新優化財政收入結構，使稅收起到正確輔助、引導經濟發展的作用。農地入市不是減少地方稅收，而是重新優化財政收入結構。

（二）地價下降會引起房地產業低迷

房地產業是國民經濟的支柱產業，是經濟發展的命脈，房地產業的健康發展是國民經濟健康穩定的重要保障。而當前地價畸高是房地產市場繁榮的假象，恰恰反映出經濟結構不合理的問題，金融機制如股市不健全，致使投資渠道狹窄，抬高了房地產的非剛性投資需求，使房地產成為一種投資工具，資本大量流入房地產市場，而需要資本支持的產業卻無處融資。平抑房價，這也是防止經濟過快增長的一個方面。

（三）耕地紅線的指標可能被打破

國務院規劃，截止到2020年，確保全國耕地保有量確保在18.05億畝，2010年數據顯示，全國耕地面積已經逼近18億畝紅線。這將導致耕地質量下降和污染等問題。環境保護是一項全體公民的公共義務，是發展經濟的同時必須考慮的問題，而這一目標是可以通過稅收調節的方式實現。目前征收的耕地占用稅，是對新征農地征收的一次性稅收，通過調節稅額大小，可以用經濟手段將耕地保有量限制在規劃范圍內，是一種有效的方式。

（四）農民無法享受城市的社保待遇

農民將土地出賣，很多并未享受到均等社會保障、沒有戶籍的農民工缺乏安全感，面臨將成為城鄉兩地的邊緣人的危險。社會保障是政府為了維護社會穩定，減少不安定因素而強制要求公民參加的儲蓄保障計劃，這一制度應為實際情況服務，因此應跟隨實際情況的變化而變化，以適應安定社會的要求。

(五)人口大規模流向特大城市

農地入市賦予農民處置財產的自由，減小了農村財產對農民的制約束縛，農民可以更自由地選擇進城。農民和城鎮的人口選擇進城，動力在于為了得到更好的醫療、教育和消費體驗，以及更好的就業與商業機會。在城市化進程中，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，這意味著，城市的人口不再是由政府規劃和控制，而是人口自由選擇的結果。借鑒世界其他國家的經驗，發達國家的人口分布都呈現出特大城市化的趨勢，例如日本的東京等。因此特大城市的影響是雙面的，一方面帶來了人口過于擁堵等不便，另一方面縮短了經濟主體之間的地理距離，方便了人和人之間的物品與勞務交易。

結語

土地制度作為經濟的基礎制度，其影響是及其深遠的，土地作為最重要的生產要素，直接影響了經濟生活的各個層面。通過前文的分析，可以看到目前的土地流轉制度直接導致了城鄉二元經濟結構，更造成整體市場經濟的不健全，市場能量無法得到充分釋放。因此，在相關配套設施建立的前提下，應當積極推進農地入市，建立健全市場機制，以迎接經濟發展的歷史機遇。

[1]陳斌.長珠三角容納一半中國人口又如何[N].南方周末, 2013-12-19,F29.

[2]章林曉.農地入市無助于降房價[N].中國房地產報,2013 -11-18,A03.

[3]馮騰.論城鄉一體化背景下農民土地財產權的保障[D].山東建筑大學,2013.

（作者單位：遼寧師范大學會計系）

本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目高等學校教育成本計量研究（項目編號：22YJC880165）的研究成果。