當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革的必要性與對策思考

趙 燁

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，福建 福州 350108)

十八屆三中全會指出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。土地作為一種生產(chǎn)要素，具有稀缺性和固定性的特點。土地因其稀缺性導(dǎo)致了土地市場必須由國家壟斷管理，土地的固定性及肥沃程度的差異亦導(dǎo)致不同地段的土地的身價不同，城市及城郊的土地身價遠遠高于農(nóng)村地區(qū)的土地，肥沃土地的身價高于貧瘠土地。馬克思將土地的這種身價稱作“地租”，《資本論》[1]中同時也指出，“不論地租的特殊形式是怎樣的，它的一切類型有一個共同點：地租的占有是土地所有權(quán)借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式。”而土地所有權(quán)是土地制度及土地利益的核心。制度經(jīng)濟學(xué)鼻祖凡勃倫對“制度”做了詮釋，他[2]認(rèn)為“制度實質(zhì)上就是個人或社會有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣，而生活方式所構(gòu)成的是在某一時期或社會發(fā)展的某一階段通行的制度的綜合。”土地在國家經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展中占據(jù)關(guān)鍵位置，因此，一個好的土地制度能維持土地市場穩(wěn)定，起到維護國家和人民利益的重要作用。在國家發(fā)展中，城市土地由國家進行行政規(guī)劃，用于城市建設(shè)；而農(nóng)村土地?fù)?dān)負(fù)著養(yǎng)活人民的重任。我國農(nóng)村人口眾多，對農(nóng)村土地的規(guī)劃利用顯得尤為重要。我國農(nóng)村土地制度的變遷源于國家政治動機和農(nóng)民對效益的追求。追求利益是經(jīng)濟人的行為目的，當(dāng)創(chuàng)立一項新制度以替代舊制度能為廣大農(nóng)民帶來更大的利益時，此項革新是必須的，也是必然的。諾思[3]認(rèn)為：“正是獲利能力無法在現(xiàn)存的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)，才導(dǎo)致了一種新的制度安排(或變更舊制度安排)的形成。”

建國以來，我國農(nóng)村土地制度變化經(jīng)過了三個階段：(1)1949-1956年，國家實行農(nóng)民土地所有制，農(nóng)民用于土地的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)得以自由流動；(2)1956-1980年，高級合作社和農(nóng)村人民公社時期，這一時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革嚴(yán)重脫離了我國國情，造成生產(chǎn)的低效率；(3)1980至今，農(nóng)地歸村集體所有，實行農(nóng)村家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制階段。這一制度并沒有改變農(nóng)地集體所有的性質(zhì)，但土地的經(jīng)營使用權(quán)卻從集體下移至農(nóng)民，大大提高了農(nóng)民勞動的積極性，農(nóng)民生活得到極大改善[4]。目前的土地制度是在改革開放前后根據(jù)我國國情制定的，完全符合當(dāng)時農(nóng)民的需求。但是，隨著經(jīng)濟越發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟越明顯，城鄉(xiāng)貧富差距增大，農(nóng)民進城打工造成大量土地撂荒，大量農(nóng)地被征收卻補償甚微等問題逐漸暴露出來，讓人不禁思考，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是否適應(yīng)當(dāng)前國情，是否應(yīng)該對現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度進行改革，又該如何改革？有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前的農(nóng)村土地集體所有制度已不再適應(yīng)我國國情，提倡農(nóng)村土地私有化，確權(quán)到戶以保障農(nóng)戶利益不受損害；而另有學(xué)者表示，雖然當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度存在弊端，但仍適應(yīng)我國當(dāng)前人多地少的國情，而土地私有化并不符合我國國情，因此提議在維持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上對農(nóng)村土地制度進行調(diào)整。

1 理論基礎(chǔ)

1.1 產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)包括對財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。產(chǎn)權(quán)具有可分離性。科斯定理指出，如果產(chǎn)權(quán)明晰，且交易費用很小或接近于0，那么無論將初始產(chǎn)權(quán)賦予誰，市場配置的最終結(jié)果都是帕累托最優(yōu)的。諾思的《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》中則表明，有效率的產(chǎn)權(quán)可以合理配置資源，并且有效率的產(chǎn)權(quán)能夠降低費用，保障人們的預(yù)期收益，實現(xiàn)個人投資收益與社會收益相一致，從而對經(jīng)濟系統(tǒng)具有激勵作用。

1.2 國家理論

諾思從國家與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系中論證了國家在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。諾思[5]指出，“理解國家的關(guān)鍵在于為實行對資源的控制而盡可能地利用暴力。”國家是制度的制定者與維護者，同時國家也是利益分配者。一方面，國家“經(jīng)濟人”的本性使國家通過制定一套利于自己的制度對市場進行干預(yù)，實現(xiàn)自身利益最大化；另一方面，國家是維護社會穩(wěn)定的組織，因此要求國家制定能使廣大百姓受益的政策制度。因此，若國家分配利益得當(dāng)，那么國家將會是社會發(fā)展的推動者，反之，則會減緩社會前進速度。

1.3 公平與效率理論

建國初期，為發(fā)展城市工業(yè)，我國將農(nóng)村地區(qū)作為城市發(fā)展的后盾，由農(nóng)村向城市供應(yīng)糧食及勞動力，但同時嚴(yán)格的戶籍制度及農(nóng)產(chǎn)品剪刀差政策卻損害了農(nóng)民利益。并且在現(xiàn)有土地征收制度下，農(nóng)村土地利益的絕大部分流向政府、組織，政府對失地農(nóng)民的補償微不足道。農(nóng)民在城市建設(shè)中起著不可替代的作用，而其得到的利益卻無法與其貢獻成正比，這無疑會造成對農(nóng)民的不公平，容易造成城鄉(xiāng)收入差距進一步拉大，引發(fā)社會內(nèi)部矛盾，對社會長久穩(wěn)定發(fā)展不利。因此，國家發(fā)展過程中應(yīng)該注重公平問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

2 當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革的必要性

我國土地是實行社會主義公有制制度，土地歸國家所有和農(nóng)村集體所有。《中華人民共和國憲法》中規(guī)定“城市土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。”農(nóng)戶只能依法獲得土地的使用權(quán)，而非產(chǎn)權(quán)(所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)、處置權(quán))，加之法律規(guī)定嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，任何人和組織只能依法獲取土地的使用權(quán)。城市土地通過招、拍、掛出售，農(nóng)村土地非農(nóng)化則必須先由政府征收，然后政府出售。

自從我國實行農(nóng)村土地歸村集體所有，家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制度以來，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性明顯提升，收入隨之增加，生活水平得到提升。家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制雖然不是真正意義上的“耕者有其田”制度，但是家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制下，農(nóng)民較之前的合作社時期擁有更大的自主選擇權(quán)，可以自由選擇種或不種、種何種作物，自由分配家庭勞動力等。而且，我國法律規(guī)定農(nóng)村土地使用權(quán)30年不變，這在一定程度上保障了農(nóng)戶土地的穩(wěn)定性。農(nóng)村土地歸村集體所有還能保障我國1.2億hm2(18億畝)耕地紅線不被突破，維持土地市場有序穩(wěn)定。但同時也要看到，現(xiàn)有土地制度存在的弊端，如行政主體不明確導(dǎo)致“村集體”虛化，無法真正為農(nóng)民辦實事；其次，“遠近搭配”的土地分配制度導(dǎo)致土地“細(xì)碎化”，不能進行規(guī)模種植。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地使用權(quán)30年不變，但是土地產(chǎn)權(quán)不明確導(dǎo)致農(nóng)民對土地租約的穩(wěn)定性存在懷疑，不敢進行長期投資行為。此外，土地的集體所有屬性導(dǎo)致巨大的征地利益無法分配至農(nóng)戶，失地農(nóng)戶得到的補償只是巨額征地收入的一點點。

為此，推進我國農(nóng)村土地制度改革顯得尤為必要。在參考了其他學(xué)者的觀點后，筆者認(rèn)為目前我國農(nóng)村土地制度應(yīng)在維持現(xiàn)有土地社會主義公有制不變的基礎(chǔ)上推進改革：(1)完善土地流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)，提高土地利用率；(2)合理分配農(nóng)地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中產(chǎn)生的巨大利益。正如前文提到的，由于農(nóng)村土地歸村集體所有，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，農(nóng)地非農(nóng)化只能通過先政府征收后再由政府出售，失地農(nóng)戶只能一次性獲得不得超過前三年平均產(chǎn)值的若干倍的補償。隨著城市化和工業(yè)化不斷深入，城市發(fā)展對土地的需求量增加，土地的價格日漸高漲，如何分配農(nóng)地利益及如何保障失地農(nóng)戶生活、就業(yè)成為社會關(guān)注。

3 政策建議

3.1 完善耕地流轉(zhuǎn)制度

耕地利用率不高的一個原因是現(xiàn)有的土地制度使耕地流轉(zhuǎn)存在不穩(wěn)定性，不能很好的維護流轉(zhuǎn)耕地農(nóng)戶的利益。因此想將耕地流轉(zhuǎn)給他人的農(nóng)戶擔(dān)心流轉(zhuǎn)后土地不再屬于自己，不敢輕易流轉(zhuǎn)耕地，造成土地撂荒；而承包耕地的農(nóng)戶則擔(dān)心耕地流轉(zhuǎn)合約存在不穩(wěn)定，不敢進行資本投入，無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。因此，完善耕地流轉(zhuǎn)制度，提高土地利用率，增加農(nóng)戶收入。

3.2 讓農(nóng)民參與土地市場交易，重新分配征地利益

現(xiàn)有土地征收制度中，農(nóng)民在土地被征收時沒有話語權(quán)，在土地被征收后又得不到足額補償。因此有必要讓農(nóng)民參與到土地市場中來，在征地環(huán)節(jié)擁有話語權(quán)，政府則要起到引導(dǎo)農(nóng)戶與土地開發(fā)商談判的中介作用，從中收取稅金，使土地利益的大部分流向失地農(nóng)戶。讓農(nóng)民參與土地市場交易，重新分配征地利益的做法在解決農(nóng)戶失地后的生存困難的同時還能避免政府官員的尋租行為。同時，政府要做好監(jiān)督管理職責(zé)，嚴(yán)防土地私下交易。

3.3 拒絕土地財政

1994年分稅制改革后，國家將更多的事權(quán)下放到地方政府，將財權(quán)收回中央，導(dǎo)致地方財政資金不足，進而演化成地方政府通過靠賣地取得財政收入。這種做法直接導(dǎo)致地方政府為獲得財政收入瘋狂征地，嚴(yán)重?fù)p害人民利益。

3.4 明確征地用途

現(xiàn)有法律規(guī)定，公益事業(yè)用地可由政府征收或征用；而非公益事業(yè)用地則必須由政府征購，后者的價格高于前者。但現(xiàn)實中往往是政府沒有嚴(yán)格區(qū)分征地用途，籠統(tǒng)地將征收土地賣給土地開發(fā)商用于商業(yè)用途，違背了法律的宗旨。因此在征地時有必要嚴(yán)格區(qū)分土地用途，防止濫征現(xiàn)象。

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