轉職能 提效率 耕耘綠色光明——深圳市光明新區規劃國土工作改革探索

深圳市委黨校課題組

一、光明之綠和規劃國土之責

（一）光明新區的成立是深圳可持續發展的必然

經過30多年的高速發展，深圳創造了世界經濟發展的奇跡，2013年深圳經濟總量14500.23億元，躋身全國第4位。但深圳人多地少的矛盾也日益突出，面臨土地、人口、資源、環境“四個難以為繼”。十年前，深圳就針對自身發展可能遇到的“瓶頸”進行前瞻性預警，研究、謀劃對策并及早行動，盡可能地降低其負面影響。基于此，開發強度相對較低的寶安區光明、公明街道成為深圳貫徹落實科學發展觀、轉變發展方式的首選之地。深圳市委市政府2007年決定在光明產業園區的基礎上，成立光明新區，管理寶安區光明、公明兩個街道。2007年8月19日，光明新區正式掛牌成立。

深圳市委市政府強調，成立光明新區，是深圳市貫徹落實科學發展觀、加快原特區內外一體化進程、構建適應區域協調發展新體制的重大舉措。光明新區要抓住機遇，開拓創新，實現由單一的產業項目管理向經濟社會發展一體化管理轉變，由推動產業發展向綜合統籌轉變，由建設產業園區向建設城市新區轉變。根據深圳市委市政府要求，光明新區的開發不是一般意義上的、普通的搞建設，而是要體現高標準、高水平，始終堅持21世紀的標準、國際化的視野、后現代的理念。光明新區的綠色不僅僅是樹蔭和草地，而是要大力發展高新技術，全面推進循環經濟，促進區域和諧發展，使光明新區成為貫徹落實科學發展觀的典范地區。因此，從一開始，光明新區就被定位成“綠色新城”，走綠色低碳發展道路，肩負著“打造深圳新時期重要經濟增長極、打造深圳落實科學發展觀的典范城區”的兩大歷史重任。

（二）綠色發展是保護生態資源和傳統產業的需要

光明新區是深圳的后花園，從某種意義上來說也是深圳乃至香港的“糧草”基地。光明新區具有得天獨厚的生態資源，轄區生態環境優美，風景秀麗。轄區總面積156.1平方公里，水域和未建設用地達114.4平方公里，其中生態控制區面積83.45平方公里，占新區面積的53.72%；可建用地58.01平方公里，其中未建用地32.45平方公里。保護好良好的自然生態資源，是光明新區開發建設的首要任務。

光明新區農業產業盡管比重不高，卻是深圳和香港重要的水果、蔬菜、花卉基地及畜牧養殖基地。位于光明新區的深圳市光明集團有限公司，其前身是始建于1958年的深圳市光明華僑畜牧場。經過50年的發展，光明集團有限公司已經成為擁有晨光乳業、衛光生物制藥、光僑西式肉制品、光明豬配套系、光明鴿、光明荔枝龍眼、光明生態旅游等知名品牌產業的綜合性集團企業。其旗下的晨光乳業是目前珠江三角洲地區最大的乳制品生產銷售企業，全國最大鮮奶出口企業。產品占深圳鮮奶市場九成、香港鮮奶市場四成，遠銷越南、馬來西亞等國。光明集團的農科大觀園是國家農業科技園區核心重點項目，其奶牛示范基地、蠶桑文化科普基地、奇異瓜果世界、特種養植展示基地、生態果園和休閑山莊等主題區域是廣東省青少年科技教育基地、深圳市科普教育基地。光明新區還建有全國“三高”農業示范基地、花卉基地和公明生態農業高新技術產業示范區、珠三角高科技觀光農業旅游基地。

（三）規劃國土管理部門的成立及使命

規劃是城市發展的靈魂，國土是城市建設的基礎。光明新區綠色發展理念、目標和任務，客觀上需要有高標準的規劃支撐、科學的土地管理保障。而實際情況是，光明新區地處原特區外，比較偏遠，規劃國土管理工作薄弱。為了加強規劃國土工作對綠色新城建設的支撐和保障，伴隨著光明新區的成立，2007年8月，原市規劃局和原市國土資源和房產管理局先后成立光明規劃分局和光明國土房產分局派駐光明新區。2009年9月，深圳市機構改革全面啟動后，深圳市規劃和國土資源委員會成立，在原光明規劃分局、原光明國土房產分局基礎上組建深圳市規劃和國土資源委員會光明管理局（以下簡稱“光明管理局”），2009年底該局正式揭牌成立。面對規劃國土工作薄弱的現實和新區綠色發展的高要求，新成立的光明管理局任重道遠。

二、規劃國土部門綠色服務的主要做法和成效

（一）主要做法

1.以綠色規劃引領綠色光明建設。

面對綠色新城建設重任，光明管理局在組織員工學習綠色建筑、生態設計等專業知識的同時，組織規劃專家團隊先后赴新加坡、香港及國內先進城市考察學習，在深入考察調研、總結借鑒國際國內先進城市的發展經驗和教訓的基礎上，確定了堅持綠色低碳、堅持基礎設施先行、注重產業和城市的融合、注重生態環境和人文歷史保護的規劃編制指導思想。為了高水平做好規劃，光明管理局策劃組織“深港創新圈中的光明——發展機遇和規劃對策”研討會、“綠色城市與新城建設國際論壇”、“綠色城市、光明之路”學術論壇、中荷“光明新城工作坊”研討會等活動，開展光明新城中心區城市設計國際咨詢；組織“光明新區規劃”工作坊與新加坡邦城、上海保柏等國內外高水平規劃設計單位合作編制新區規劃，邀請了一批國內外知名規劃師以不同形式指導新區規劃工作。在大量調研論證的基礎上編制完成了從總體規劃到單元規劃等一系列綠色規劃，以及綠色交通、再生水及雨洪利用、生態建設等40多個綠色專項規劃，基本實現了從宏觀指引到精細控制的多層次規劃管控，為綠色新城建設提供了科學的規劃保障。

2.以制度保障綠色光明建設。

為了保障規劃的貫徹執行，2009年光明新區規劃部門制定了《光明新區全面實施〈深圳市綠色建筑設計導則〉管理辦法（試行）》。為了進一步完善相關政策法規，增強政策法規的操作性，2012年光明管理局開展《光明新區全面實施〈深圳市綠色建筑設計導則〉專項工作》編制，在深入調研論證的基礎上形成了《光明新區綠色建筑調研報告》、《光明新區綠色建筑規劃控制指標確定辦法》、《光明新區綠色建筑設計審查指南》和《光明新區綠色建筑激勵政策研究報告》四項成果。在此基礎上，光明管理局制定了一系列保證綠色規劃執行、綠色新城建設的政策制度，發布了綠色建筑示范項目建設管理辦法、綠色建筑設計導則管理辦法兩個文件，將綠色建筑設計施工要求作為用地出讓的重要條件之一明確寫進《建設用地規劃許可證》中；探索制定了綠色城市建設考核指標體系，確定生態環境友好健康、經濟發展高效有序、社會和諧民生改善三大類指標，共30個小指標，并以深圳市政府規章的形式，為綠色新城建設提供了政策依據和強制性措施。為解決綠色建筑推行難問題，光明新區充分發揮政府的引導、推動作用，確定了政府投資項目100%實施綠色建筑標準、保障性住房項目100%實施綠色建筑標準、城市更新項目100%實施綠色建筑標準、區內社會投資項目100%實施綠色建筑標準的“四個百分之百”標準；同時要求所有項目全部依山就勢進行規劃設計、設置外墻保溫體系、采用節水設備、研發類廠房及住宅類項目高層設計并設置地下室。

深圳土地稀缺，合理、節約利用每一寸土地，是可持續發展的關鍵。光明管理局著眼長遠、從構建保障土地科學發展的長效機制出發，嚴格執行全市土地“供應減量化、使用高效化”政策，處理好土地增量發展與存量改造優化的關系，著重處理歷史遺留問題，確保土地高效利用。

（二）初步成效

1.綠色建筑已成規模。

光明新區成立七年來，已打造了全國最多的綠色建筑，成為全國最大面積的綠色建筑示范區。 截至2013年底，光明新區按綠色建筑標準進行建設的項目共116個，總建筑面積約596.1萬平方米。建成光明集團保障性住房、同富裕二期安居房等五個綠色建筑示范項目，通過綠色建筑設計認證項目累計達20個。這其中，既有政府投資項目，又有社會投資項目，無論數量上還是分布密度上，光明新區綠色建筑示范項目都位居全國前列，光明新區也由此成為深圳乃至全國綠色建筑通過認證數量最多、規模最大、示范類型最全面的區域。新建政府投資項目100%實施綠色建筑標準。一大批新的社會投資項目也實施綠色建筑標準。招商光明科技園被評為國家資源綜合利用“雙百工程”示范項目，是國家首個綠色示范工業園區；杜邦薄膜太陽能科技工業園被國家財政部列為“金太陽”示范項目，2010年11月并網發電，年發電量為148萬度，每年減少碳排放量1480噸，是目前中國南方單個面積最大、容量最大的屋頂光伏電站；“光明拓日產業園區”被國家財政部、建設部評為可再生能源建筑應用示范項目，該項目占地面積27000平方米，外墻內藏非晶硅光伏發電設備，房頂上架設風力發電機，園區內安裝各種太陽能路燈和草坪燈，融多項綠色技術為一體，其中太陽能光伏裝機容量4000多千瓦。

2.綠色產業集群發展。

按照綠色新城建設目標，光明新區成立之初就為企業的進入設置了高技術、高附加值、高稅收貢獻與低耗能、低污染的“三高兩低”標準，以循環經濟、自主創新為核心，以新型綠色工業園區為載體，大力發展自主創新產業、高端產業，吸引了一批高成長型企業向光明集聚。初步形成了平板顯示、LED、電子信息、太陽能光伏、生物醫藥、新能源、新材料和優勢傳統產業的綠色產業群，并呈現了良好的發展態勢。光明國際平板顯示產業園區已聚集華星光電、日東光學、華映顯示、歐菲光等規模以上企業28家，構建了完整垂直產業鏈，成為國際一流的產業園區。2009年11月,華星光電項目正式簽約落戶光明新區，一期投資245億元，成為深圳建市以來最大單體投資項目，2011年8月華星光電項目正式投產，2013年11月華星光電投資244億元的二期項目正式開工。作為平板顯示行業的“旗艦”，華星光電每產生1元的產值，就會拉動上下游配套鏈條4元左右的產值，在形成每月12萬片基板的理想產能后，預計每年將拉動近500億元的配套環節產值，產業帶動效應明顯。以世界500強企業美國杜邦公司杜邦薄膜太陽能為代表的太陽能產業和以科技部火炬計劃重點高新技術企業星源材質為代表的新材料產業也在加快集聚；以世界500強企業葛蘭素史克等為代表的光明現代生物產業園集聚了邁瑞、雷杜、衛武生物等知名企業，初步形成了生物醫藥產業群；華強文化創意產業基地、騰訊研發總部、招商局“智慧城”三大項目已經落戶光明。2013年，光明新區戰略性新興產業全年實現產值758億元，綠色產業已成為光明新區產業發展的主力軍。

3.綠色交通體系等市政設施日臻完善。

光明新區規劃設計的已建和再建的九縱八橫17條主干道和30多條支路都按照綠色道路的標準實行了人車分流、公交優先的理念，里面采用了降噪材料，人行道采用了透氣磚。“把鄉野引入城市，把市民送到田園”的綠色城市理念建設城市綠道48公里、郊野綠道20.7公里。新區道路全部采用LED照明，其中光明大道是深圳首條全部采用LED照明系統的綠色道路，三年來LED道路充分展現了低光伏輻射污染、低能耗的優勢，與普通照明相比每年每公里耗電可節約8萬元。新建公交站亭全部采用既可以為候車LED顯示屏幕提供夜間照明電源、又可以起到隔熱遮蔭作用的光伏太陽能屋頂。新區規劃建設的城市主干道，地下綜合管溝均按“共同溝”理念規劃設計，現已建成9公里。綜合管溝埋設各種地下管線，共同維護，集中管理，節約用地，避免了城市道路的“開腸破肚”現象。光明管理局還對新區共計23條市政道路整體實施低沖擊開發雨水綜合利用技術規劃設計，結合路面結構、景觀及綠化設置要求，因地制宜采取入滲、滯蓄、收集回用等各種雨水利用技術措施，盡可能降低建設項目建設后外排的雨水流量，并控制削減日益嚴重的面源污染，同時起到修復地下水文環境的作用，盡量減少對原有自然生態系統的沖擊和破壞。這不僅在深圳是第一例，從規模上講，在全國也是首例。

光明新區科學先進的綠色規劃設計得到了國內外規劃設計界的高度評價，并獲得一系列殊榮：2008年住建部確定光明新區為全國首個綠色建筑示范區；2011年住建部又將光明新區列為道路低沖擊開發、雨洪綜合利用示范區；2013年3月,深圳光明新區獲“國家綠色生態示范城區”稱號。2009年光明中心區城市設計獲得深圳勘察設計“金牛獎”；中央公園概念方案獲得2009年美國建筑師協會AIA優勝獎；光明綠色新城的規劃建設迎來國際、國內許多城市的關注，多個城市組團來光明考察交流。

三、以“大科室”制改革為契機提高管理水平和服務效率

（一）按照“建設法治政府和服務型政府”的要求不斷推進改革

十八屆三中全會明確指出：“必須切實轉變政府職能，深化行政管理體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”十八屆三中全會在“優化政府組織結構”中明確提出“優化機構設置、職能配置、工作流程。”近年來，光明管理局秉承立足基層、服務綠色發展的宗旨，不斷改革改進工作，優化業務流程，提升行政效能；推行“一站式”服務、專人跟蹤式服務，全力建設服務型機關，并取得了顯著成效。但是，規劃國土管理工作所涉及的領域直接關系到人民群眾的重大利益，尤其是在土地價值不斷飆升情況下，成為各種社會主體利益博弈的焦點；規劃國土管理工作專業性強，涉及的政策法規繁雜，政策掌握、執行的難度很大；規劃國土管理工作直接與基層群眾接觸，服務對象素質參差不齊，服務要求很高。面對這樣的工作局面，光明管理局還存在定位不清、部門設置過多、科室職責交叉、各自為戰等問題，導致協調成本相對過高，內耗現象存在，影響服務效率。

（二）按照“大綜合、大服務、大監管”的思路推動審批流程再造和職能整合優化

光明管理局按照十八屆三中全會精神，針對工作中存在的問題，提出“以服務基層為導向，以高效執行市規土委決策、高質量完成新區提出的各項任務為目標，以‘轉變工作作風，提高行政效率’為核心，建設服務型管理部門”的改革思路，探索研究通過“大科室”制改革提高服務效率。經過深入研究，光明管理局制定了比較科學完善的改革方案，報市規劃國土資源委員會批準，現已啟動改革。一是按照“大綜合、大服務、大監管”的思路，在總編制和職數不突破的前提下，將現有14個工作部門（10個定編科室和4個內設部門）重組為綜合科、法制科、規劃科、用地科、更新整備科、建管科、地質與數據科七個部門，形成便捷高效的行政管理架構。二是按照“能簡則簡”的原則，對203項對外事項的辦理流程進行梳理優化，壓縮業務鏈條，實現五類事項的合并辦理，減少辦理時間。三是按照“誰審批、誰監管”原則，建立“監管清單”，明晰監管流程，強化審批服務事項的事中、事后監管，以此倒逼行政審批工作的規范運行，推動審批流程再造和職能整合優化。

（三）解決三方面的問題確保改革取得成效

光明管理局推行的“大科室”制改革是繼2009年深圳大部制改革在基層的進一步探索，改革能否達到預期效果還取決于以下幾個方面的問題能否解決好：一是科學定位，處理好“條”與“塊”關系問題。作為派駐機構，光明管理局一方面要按照市規土委要求負責執行與監管任務，另一方面又要接受新區領導促進加快項目落地。從另一個方面來說就是深圳土地緊缺問題與需求之間的矛盾，既要強調緊約束又要提供優質服務，在實際工作中往往會產生矛盾誤會，產生所謂的“夾心餅干”問題。二是解決好改革主體“人”的問題。團隊工作的好壞在于能否調動人的積極性。基層政府部門機構設置過多，一個重要的原因在于通過設置更多的職務職級來滿足工作人員晉升的需要。職務職級晉升是公務員個人成就的集中體現，是激勵機制的主要方式。每一職務相對應的級別設置比較少,導致很多公務員看不到晉升前景，尤其是基層公務員，晉升更是非常困難，從而失去工作的積極性。完善公務員職務、級別雙階梯晉升制度，為中低層的公務員提供更大的職業發展空間，使公務員在職務無法晉升的情況下，也可以根據其工作業績、表現、年限等情況晉升級別，提高工資待遇，以達到激勵作用。三是著眼長遠利益，提高規劃土地管理的政策化、法制化水平。深圳作為經濟特區，一方面在快速發展中有關土地管理的政策法規制度供給不足，導致基層人員政策依據不足，操作空間過大，工作成本與風險過高；另一方面，土地管理制度處于轉型期，各種問題紛繁復雜，發展路線趨勢不很明朗，早期制定的法規政策更多地注重短期利益，造成了許多歷史遺留問題。深入研究深圳國有土地和集體土地二元管理帶來的歷史遺留問題的解決方案，健全深圳土地管理的法規體系，對提高管理服務水平尤為重要。

[1]超前規劃大視野，精耕細作繪光明——光明新區成立五年來綠色規劃逐步變為現實[N].深圳特區報，2012-8-15.

[2]發揮規劃引領作用，強化土地保障功能，助力光明新區大發展[EB/OL].深圳市規劃和國土資源委員會官網，2012-2-9.

[3]市規劃國土部門探索土地管理“光明模式”[EB/OL].深圳市規劃和國土資源委員會官網，2012-8-20.

[4]光明新區以土地管理推動社區轉型調研報告[R].深圳市規劃和國土資源委員會光明管理局，2012-3.