立法協商初探——以協商民主理論為視角

郭杰

黨的十八大報告提出：“健全社會主義協商民主制度。社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”十八屆三中全會更進一步明確提出“深入開展立法協商”，把立法協商作為協商民主體系中的一項重要內容。立法協商的正式提出，對于新形勢下加強和改進立法工作，拓展公民有序參與立法途徑，推進科學立法、民主立法，提高立法質量，具有重大而深遠的意義，也是人民代表大會制度與時俱進的產物。本文試以協商民主理論為視角，結合深圳人大近年來的立法實踐，對立法協商問題作一粗淺的探討。

一、立法協商是協商民主理論在立法領域的體現

（一）協商民主的概念和特征

協商民主一詞是1980年克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次提出。到了20世紀后期，西方學術界開始普遍關注協商民主理論。中國學術界開始接觸并了解協商民主理論是在2002年，德國當代思想家哈貝馬斯在華所作“協商民主的三種規范”演講。隨后，協商民主理論研究開始越來越多地進入國內學術視野。

什么是協商民主？西方學者從不同的視角給出解釋，歸納起來主要有三種觀點：第一種觀點是把協商民主作為一種決策形式。米勒認為，當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——做出的，那么，這種民主體制就是協商的。第二種觀點是把協商民主視為一種治理方式。其代表人物是瓦拉德茲，認為協商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式。第三種觀點是把協商民主看成一種團體或者政府組織。科恩認為，協商民主是一種事務受其成員的公共協商所支配的團體。庫克認為，協商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。我國學者陳家剛認為，協商民主意味著政治共同體中自由、平等的公民，通過參與政治過程、提出自身觀點并充分考慮其他人的偏好、根據條件修正自己的理由，實現偏好轉換，批判性地審視各種政策建議，從而賦予立法和決策以合法性。綜合上述觀點，從一般意義上講，所謂協商民主指的是這樣一種民主政治形態，即公民通過廣泛的公共討論過程，各方的意見在公共論壇中互相交流，使各方了解彼此的立場和觀點，并在追求公共利益的前提下尋求并達成各方可以接受的可行方案。

協商民主具有以下四個特征：合法性。協商民主的合法性來源于形成決策的程序，即理想的協商程序使各種分歧最終通過討論而達成共識。理性。在協商過程中，發揮作用的是合理的觀點，而不是情緒化的非理性的訴求。公開性。這首先表現為協商過程是公開的，整個程序是公眾知悉的；其次是協商參與者在討論和對話過程中公開自己支持某項政策的理由和偏好；再次是立法或政策建議是公開的，公眾知道政策的形成過程。責任性。參與者對自己的行為負責及對自己提供的認識負責。

（二）立法協商的概念和形式

目前國內學界對立法協商的研究尚處于起步階段。關于立法協商的概念，存在廣義和狹義兩種理解。有人認為，立法協商，是指政協有關專門委員會和政協委員,在立法機關初審之前,對有關法律法規草案進行論證、協商,發表意見和建議的活動。這是一種狹義的立法協商。十八屆三中全會決定所指的立法協商不是這種狹義的立法協商，而是廣義的立法協商。本文所探討的是廣義的立法協商，即作為立法機關的人大及其常委會所進行的立法協商。廣義的立法協商是指：具有立法權的人大及其常委會或其行使相關立法權限的法定主體，在立法活動中與特定或者不特定主體之間的協商民主活動。

從立法協商的概念可以看出，立法協商是民主立法的一種重要形式，是協商民主理論在立法領域的體現。立法協商的主體是人大及其常委會，或者是人大及其常委會中行使立法權限的部門，立法協商的對象是特定或者不特定的主體，也就是《立法法》第三十四條所指的“各方面”，包括公民、組織、團體、機關、企業事業單位等，人民政協自然也包含其中。

立法協商的形式多種多樣，《立法法》第三十四條提到了“座談會、論證會、聽證會等多種形式”，筆者認為，立法協商的形式主要有以下幾種：

網絡論壇。網絡論壇是公眾參與立法協商的一種新形式。隨著互聯網技術的迅猛發展，網絡論壇為公眾提供了一種新的參與立法協商的渠道。人大及其常委會或者其行使立法權限的部門，可以就立法中有爭議的制度設計等問題，在網絡論壇中組織討論，網民可以自由發表意見。通過網絡論壇，網民們得以更方便地交流，更便捷地發表自己的觀點，而且發布信息都是通過有記錄的文字來進行，避免了精華內容的流失。立法機關通過網絡論壇來征詢意見，有更高的效率和時效性，也最節約成本和資源。

座談會。人大及其常委會或者其行使立法權限的部門，在立法前的調研階段以及立法過程中的起草、修改階段，通過召開不同形式的座談會，以聽取各方面的意見和建議。公民、組織、團體、機關、企事業單位等參與這樣的座談會，就是參與立法協商的一種重要形式，他們可以在座談會上發表自己的意見和建議。

論證會。人大及其常委會或者其行使立法權限的部門，就立法的必要性、可行性以及有關法律制度設計等問題，組織有關專家召開論證會，進行充分的討論和論證。由于參加論證會的專家都具有某一方面的專業知識，因而其觀點往往具有重要的參考價值。

聽證會。立法聽證制度是現代立法制度所追求的公正性與民主性的集中體現。它是指立法機關為了收集、獲取可靠的立法信息和資料，就立法的必要性和法規案內容的可行性等問題舉行聽證會，邀請和接受與法規案有利害關系的組織和公民、有關專家學者、實際工作者等到會陳述意見，以便為立法決策提供參考依據的制度。立法聽證有利于廣泛聽取各方面意見，有利于加強各方溝通協商，因而是立法協商的一種重要形式。

向政協委員征求意見。人大及其常委會或者其行使立法權限的部門，就立法的必要性、可行性以及有關法律制度設計等問題，向政協委員征求意見。政協委員是各個界別和領域的代表，人才薈萃，發揮這些人才和政協的優勢，既可以拓展政協民主監督的渠道和途徑，也是人大立法協商的一種新形式。

二、立法協商實踐的理性分析

目前，各地人大都不同程度地進行了立法協商的實踐。以深圳人大為例：

（一）立法協商有法可依

2012年5月1日起施行的《深圳市制定法規條例》，雖然沒有明確提到立法協商的概念，但對立法協商的有關問題做出了規定——第九條：“制定立法規劃和立法計劃時，常務委員會應當向市人民代表大會代表和社會公開征集法規項目建議。”第十三條：“國家機關、政黨、社會團體、企業事業組織、個人可以向常務委員會提出制定法規的建議。”第三十四條：“有關專門委員會、工作委員會對市人民政府提出的法規案在提請常務委員會會議第一次審議之前，應當就制定該法規的必要性、合法性、可行性等問題組織調研論證。”第四十九條：“列入常務委員會會議議程的法規案，一般應當在常務委員會會議第一次審議前向社會公布并征求意見；不公布的，由初審委員會報請主任會議決定。初審委員會應當在會前聽取各方面的意見。”第五十條：“法規案中涉及行政許可、價格、收費等關系人民群眾切身利益的事項或者社會普遍關注的熱點、難點問題以及其他重大事項，常務委員會、有關專門委員會或者工作委員會可以組織聽證會論證。”

（二）立法協商實踐如火如荼

近年來，深圳市人大常委會從法規的立項、起草到審議各階段，通過媒體進行新聞發布，采取召開座談會、聽證會、論證會等形式，讓社會各界充分反映意見和訴求。如去年制定的《深圳經濟特區行業協會條例》，市人大常委會將“法規草案征求意見稿”在新聞媒體全文登載，公開征求社會各界意見，共征集到意見3000多條；《深圳經濟特區控制吸煙條例》，市人大常委會共組織了7次聽證會；《深圳經濟特區規劃土地監察條例》的修訂，市人大常委會將《深圳經濟特區規劃土地監察條例（修訂草案）》全文在新聞媒體上公布，向社會各界廣泛征求意見，并專門征求了市政協各委員會的修改意見。深圳市人大常委會通過這樣的立法協商，使這些法規更客觀全面地反映了大多數群眾的意見和要求，從而提高了立法質量。2013年4月16日，深圳市人大常委會還組織了首屆人大代表論壇，組織代表論壇二次，2014年5月17日又聚焦《深圳經濟特區控制吸煙條例》組織了人大代表論壇。

3月21日，擔任銀監會主席一年多的郭樹清成為剛剛成立的中國銀行保險業監督管理委員會第一任主席。5天之后，中國人民銀行召開干部大會，中組部相關負責人宣布了他的另一項職務：郭樹清任央行黨委書記、副行長。

然而，由于立法協商尚處于起步和探索階段，不可避免地還存在一些需要完善之處。主要表現在以下方面：

立法協商的概念不明晰。目前，立法協商的理論研究還不夠深入，在實踐中也還存在不同的看法，在立法中也沒有給予明確的定位，如《深圳市制定法規條例》只是提到“公開征集法規項目建議”、“聽取各方面的意見”、“組織聽證會論證”等，并未明確提出立法協商的概念，從而自然會影響立法協商的廣度和深度。

立法協商的有關形式不完善。主要體現在制度化、規范化、程序化方面，均有待完善。如：公開征詢公眾意見的內容、范圍、形式、意見反饋、意見采納、不采納意見的理由和說明等；網絡論壇的組織、程序、結果利用等；座談會、論證會、聽證會的組織、對象、程序、結果利用等；向政協委員征求意見的方式、結果利用等；這些都亟待總結經驗，盡快完善，通過一定的法律制度固定下來。

立法信息公開不夠。立法信息公開是立法協商的首要條件。立法信息公開包括立法項目公開，立法機關的會議公開，向社會公開法案文件、資料和審議討論情況，允許公眾旁聽立法機關審議討論法案的會議，允許新聞媒體采訪報道相關立法活動等。目前在立法信息公開方面，地方的人大做了一些有益的探索，比如對常委會的審議活動進行網絡直播等，但總的來看，做得還很不夠。

公眾參與立法協商存在利益偏好和專業障礙。公眾往往對與自身利益有關的立法樂于參與協商，而對與自身利益沒有直接關系或者關系不大的立法，往往熱情不高，對于一些專業性很強的立法，更是缺乏參與的積極性。比如，控制吸煙條例，因為事關每一個人，且專業性也不強，因而公眾參與的積極性就很高，而特種設備安全條例，因與多數人關系不大，且專業性較強，因而愿意參與的公眾就很少。

立法協商的反饋機制不完善。目前，在立法協商實踐中，人大及其常委會或者其行使立法權限的部門，無論是通過公開征詢公眾意見、網絡論壇、座談會、論證會、聽證會還是向政協委員征求意見，所得到的意見建議，無論是否采納，往往都沒有向對方反饋，這在一定程度上會消減公民、組織、團體、機關、企事業單位以及政協委員參與立法協商的熱情，而非良性互動。

三、完善立法協商機制的建議

立法協商是新形勢下立法工作與時俱進的產物，是協商民主理論在立法領域的體現，是科學立法、民主立法的必然要求。然而，無論是在理論上還是在實踐上，立法協商都是一個新事物，都還處于探索階段，不完善在所難免。筆者試對完善立法協商機制提出如下建議：

（一）立法協商法定化

為了避免立法協商的隨意性，迫切需要將立法協商法定化，即在立法中明確界定立法協商的概念，取代狹義的“征求意見”的概念。就深圳而言，建議修改《深圳市制定法規條例》，明確規定立法協商的概念、形式和程序，使立法協商工作真正有法可依，于法有據。

（二）協商形式規范化

為了規范立法協商的形式，人大及其常委會可以通過制定相關的規章制度或技術規范來實現。制定立法公開征詢公眾意見規程，明確征求意見的范圍、形式、意見反饋及結果利用等內容；制定網絡論壇征求意見辦法，明確什么樣的立法、涉及哪些方面的內容需要通過網絡論壇征求意見，以及網絡論壇征求意見方法、程序、意見反饋及結果利用等；制定立法座談會、論證會、聽證會規則，明確規定參加會議的對象、會議的程序、意見反饋及結果利用等內容；制定立法征求政協委員意見辦法，明確規定什么樣的立法、在什么階段需要征求政協委員的意見，以及征求意見的范圍、程序、意見反饋及結果利用等內容。

（三）代表論壇常態化

人大代表是人大工作的主體。人大代表是聯系人大與基層群眾的橋梁，他們來自各行各業，代表性、聯系性廣，熟悉基層情況，很多人是本行業的行家里手，在立法協商中應當充分發揮代表作用。深圳人大在實踐中探索的代表論壇，就是一種發揮代表作用的創新之舉。要利用代表論壇這一形式，發揮代表在立法協商中的作用。建議將代表論壇常態化，可以規定每二個月舉行一次代表論壇，對于人大常委會即將審議的法規，先在代表論壇上進行討論，這是發揮人大代表在立法協商中的作用的好形式。

（四）立法信息公開化

立法信息公開是立法協商的首要條件。要使公眾有效地參與到立法協商中來，首先就應當保證立法信息的對稱性，即必須做到立法信息公開。立法信息原則上都應當進行公開。立法機關在公布法規草案的同時，應當將立法背景以及對公眾和社會的意義同時公布，使公眾對法規草案從多種角度進行認識，從而為公眾提出建設性意見發揮良好的引導作用。立法信息公開是一個雙向互動的過程，亦即是立法協商的過程。立法機關在公開立法信息的同時，應及時將收集到的公眾意見進行整理，并將收集意見的情況進行公布，必要時召開座談會，讓公眾及時了解自己意見建議被采納的情況，從而激發他們參與立法協商的熱情，形成良性互動。

立法信息公開應當貫穿于立法的全過程。除了公開法規草案以外，在立法規劃階段、法規草擬階段、法規審議階段、法規表決階段以及法規頒布階段，都要對相關信息進行公開，并通過有效的制度設計使公眾有機會參與其中。通過平等的協商討論，使立法過程和結果充分體現和尊重公眾的意見，從而有效地提高立法質量。