美國服務型政府理念與實踐

王延奎

當前，我國政府在推進服務型政府建設的過程中，已經形成了一個基本的共識，那就是要明晰政府和社會的關系，厘清政府權力的邊界，對政府權力進行規范并對公民權利予以保障，讓社會主體不斷成長，形成社會治理的內生力量和內在機制。美國地方政府在這方面的一些理念和實踐，值得借鑒和學習。

一、樹立現代服務型政府的基本價值

美國政治體制中有著長期形成的自下而上的治理傳統，城市自治的理念和實踐得以廣泛推行，居民“自己的事情自己管”的觀念深入人心，并在城市自治中得到了廣泛實踐。加州各郡（縣）和市政府都秉持公民本位、社會本位理念為指導，強調政府服務的人本價值、公民參與價值、顧客主導價值，較好體現了現代服務型政府的本質要求。在社會、市場和政府的關系上，美國是基于西方的社會契約理論，在實踐上體現為社會本位、市場機制與政府補充相結合的模式，也可以說是大社會、大市場、小政府。中國的行政傳統與之不同，兩千多年中央集權體制形成的政府主導的社會管控模式，使我們今天的政治體制仍表現為政府優先、市場次之、社會再次之的基本格局。服務型政府是在公民本位、社會本位理念的指導下，以為公眾服務為宗旨的公共政府、有限政府。建設服務型政府，我們必須在基本理念上有所轉變。

第一，樹立以公民為中心的人本理念。當代公共管理理論普遍認可的觀點，就是公民是構成社會公共領域的主體。我們不能抽象地強調以人為本，要把以人為本落實在公民權利體系的建立和完善上。服務型政府的建設就是要以公民的需求為中心，政府與私營及非營利組織一起，為公共領域所面臨的問題尋找解決的辦法，幫助公民表達并滿足他們的共同利益，為其提供高質量、高效率的服務。

第二，樹立以服務為根本的職能價值。當代西方新公共服務理論認為，政府的基本職能在于實現社會公共利益的最大化，其本質在于它的公共性和社會性，因此，公共服務型政府的本質在于服務。它要求政府實現從管治到服務、從權力到責任、從命令到回應的轉變。同時，不斷完善各種服務機制，通過行政機制、市場機制、社會機制來實現公共服務產品的供給。在一個公民積極參與的社會，公共官員扮演的角色不是服務的直接供給者，而是調停者、中介人甚或裁判員。當前，正確履行政府服務職能的一個重要轉變，就是要變無限責任政府為有限責任政府，政府應主動退出市場與社會能夠發揮自我調節功能的部分，而把主要職能放在營造有利于市場和社會發揮作用的激勵環境上來，促進市場和社會的內在良性發展。

第三，樹立以參與為特征的民主精神。公民參與是民主政治的核心問題之一，所有民主的價值和意義，只有通過公民參與才能真正實現。加州各級政府非常重視公民在治理過程中的地位和作用，認為公共服務就是公民權的擴大部分，強調公民參與對治理的重要影響。公民參與是構建政府與公民、社會合作關系的重要載體，而且參與本身也體現了公眾自身的價值。服務型政府所追求的參與，體現的是一種政府與社會的互動關系。因此，它不僅包括公眾參與政府事務管理，還應包括政府人員主動了解民情、參與公眾政治生活及政府決策而產生的全員參與。

二、突出政府服務的公共性和回應性

實現公共利益是服務型政府存在的前提。公共利益不是個人的利益要求，也不是個人利益要求的簡單加總。目前，普遍存在一種誤區，服務型政府即提供更多公共服務的政府。實際上，面對日益多元的社會主體和廣泛的社會需求，公共服務不能等同于社會需求，在有些情況下，公共利益甚至不是多數人的利益要求。比如高福利待遇恐怕沒有哪個人會拒絕，但對于國民經濟的可持續發展而言，過度福利化卻是不可取的。公共利益應該是社會相關主體就共同利益進行對話的結果，而不是簡單的個人自身利益的聚集。政府公共服務不需要也不可能迎合所有社會需求。服務型政府公共責任起始于公共服務的協商決定，落實于服務性的政策工具、保障于責任意識所激發的服務精神。這里，需要明確以下幾個方面：

首先，政府并不是公共服務的唯一主體。人類進入工業文明后，自由觀念得以廣泛傳播，社會個體的主體性也極大增強。社會結構的這種深刻變化決定了傳統的依靠命令和控制的社會治理方式已經不再適用。公共責任意味著政府不再是惟一的責任主體。公共領域的參與者都要對共同體的存在和發展承擔積極責任。任何單一的治理主體都已經不能獨立承擔解決公共問題的全部責任。如果我們還堅持著傳統的萬能政府的做法，其他社會主體就可以很輕易地將責任都推給政府。那么，幾乎所有社會問題最終都可以導向政府不作為。如果政府努力做事卻仍然被質疑，那么政府就必須絕然地跳出“萬能政府”的神圣光環，與其他責任主體一起平衡地分配公共服務的責任和義務。

其次，政府責任是有限度的。政府或多或少都是工具性的存在，是為實現公共利益而創造的工具。一個公民或利益團體，當他向政府提出利益要求時，也有責任追問自己，自己的利益要求會得到其他社會成員的認可嗎?自己能否通過其他途徑(比如與其他公民合作)來滿足利益需求?對于政府而言，既要積極地尋求自我突破，也要關注社會治理環境的營造。強調責任的意義也就在于通過強化政府垂范，將責任意識和公共精神向大范圍的治理系統傳播，促進包括行政人員在內的全體公民樹立為共同體的美好未來而共同努力的信念。

再次，公共責任意味著責任相關方的互主體性。所謂互主體性，是指治理主體的責任擔當是以對方的存在為前提的。舉例來說，公眾要求政府積極承擔保障納稅人權益的責任，但這是以其自身如實履行納稅義務為前提的。現在的一個問題是民眾的權利意識不斷增強，但責任和義務觀念卻在不斷消解。無論是政府還是官員，個人還是組織，權利與義務的均衡是建構合作治理框架的基礎，是實現政府和社會良性互動的前提。

三、兼顧法治政府與效能政府建設

法治是美國政治與公共管理的基因，法治政府是現代政府的基本特征。服務型政府必須在法治框架中才能夠良性運作和發展。當然，另一方面，隨著社會對政府回應性的更高期待，高效優質的公共服務也是現代社會的基本需求。某種意義上，中國的各級政府存在著為效率而犧牲法治的情況。建設服務型政府，必須在兼顧效能的同時，樹立并形成注重法治的根本導向。

第一，建立參與型的公共行政決策組織機構。公共決策是對社會公共利益的權威性分配。因此，公民對公共決策的參與成為民主行政的邏輯起點和核心內容。這里所說的參與不是指公民通過代議機關參與公共事務，而是在自己可達的范圍內直接參與公共事務的活動缺乏民眾參與的公共決策，難以獲得廣大公民的滿意，在實施中必將遇到種種阻力。因此，政府應當為公民直接參與公共行政活動提供充分而有效的渠道。

第二，實現公共管理過程的程序化。民主的可貴尤其表現在程序的正義，程序的民主價值就在于它為公眾參與公共行政提供了法定的渠道，使公民在公共管理中從單純的管理對象，變為可以通過行政程序制約管理者的參與性力量，從而實現對公共管理過程的參與。公共管理過程的程序化是現代民主精神的制度化。因此，行政程序與其說是法律對行政的制約，毋寧說它是公眾參與行使和制約行政權力的制度保障。在行政主導條件下，立法與司法對行政的監督已經大打折扣，行政系統內部的自我監督更是給人以“官官相護”的感覺。因此，通過行政程序使公眾參與行政權力的運作，以“社會監督國家”的形式保證監督的有效性，這是行政程序的內在作用機制。

第三，運用信息化技術提升政府服務效率和質量。現代信息技術為公共服務型政府建設提供了強大的物質設備和技術支持。電子政府成為構建公共服務型政府的重大舉措，這表現在：它改革了傳統的科層制，政府的決策可以讓民眾廣泛參與，實現信息雙向流動。通過先進的技術手段實現信息從發端至終端的有效、迅速、真實的傳遞與反饋，大大壓縮了中間管理層，組織結構趨向扁平，有利于精簡機構、降低行政成本、提高工作效率、抑制官僚作風、改進組織績效。“公正、透明、高效、廉潔”既是公共服務型政府的外在表現，又是電子政府通過技術手段能夠達成的目標與價值。

四、構建以善治為目標的社會規則體系

中美之間在社會治理方面的一個重要區別就是規則體系的不同。這更多的是基于歷史文化的因素。美國是自下而上授權的傳統，基于民眾的授權而建立政府、立法和司法機構，地方與中央之間有著明晰的事權劃分。凡沒有授予的權力皆歸地方。這樣一種基于多主體共治的善治模式，值得我們借鑒。善治模式，強調人本、效率、法治、公平、參與、透明度和責任，要求國家權力向社會的回歸。善治的過程就是還政于民的過程，就是使公共利益最大化的社會管理過程。西方公共管理實踐表明，善治模式的形成，有賴于一套清晰嚴密的制度設計和規則體系。

第一，堅持少數服從多數原則，發展民主法治規則。美國民主政治文化的基因，源起于“五月花”號上100多人達成契約時，所遵循的少數服從多數的原則，這奠定了美國文化中大眾民主的基因，以后更發展成典型的市政廳民主。這種民主形式不是精英式的，但卻是穩定和有持續力的。我們要實現基層的和諧治理，就要改變長期形成的自上而下的單向命令式的治理方式，擺脫政府是唯一權威的局面，建立公民參政、多數自治的渠道。不僅要尊重公民參與權、知情權，更要在合理劃分事權的基礎上，在基層自治的范圍內，充分尊重公民的選擇權和決定權。當前，可以考慮實行區（縣）一級基層政府的直選，并改變相應的問責機制。從而在一定層次和范圍內構建一種自下而上的權力體制和問責機制，不斷豐富基層民主法治的實踐。

第二，明確事權劃分體系，不斷培育多元社會主體。美國社會多元主體格局的形成，很大程度上源于社會與政府之間的分權。比如，慈善在美國社會有著深厚的傳統，本質上講，是社會與政府的分權，它與捐贈抵稅這樣一個基本的稅收制度緊密結合起來。捐贈與稅，都是社會主體讓渡出來的財產權利，通過讓渡，獲取相應的社會服務。捐款抵稅，意味著捐款者選擇把錢提供給其他社會主體而不是政府，通過其他社會主體來獲取相應的公共服務。所以，美國的慈善并不是簡單的發善心和散財，而是在權利與義務平衡的條件下，社會自我提供公共服務產品的一種機制。因此，我們要轉化政府的社會職能，積極發展社會組織，必須向社會組織適當分權和授權，并按照責權利相一致的原則建立相應的財稅制度。明晰政府與社會的事權，必須以相應的權利讓渡和義務約束為前提。如果政府只是強調把自己辦不了、辦不好的事交給社會，但不為社會提供相應的資源保障是不負責任的。政府要先區分應該為什么事務而向社會征稅和收費，按稅和費的事權提供服務。如果政府曾經承諾了許多的公共服務，并為此而征了稅或費，那么就不能簡單地要求社會自發地解決相應的社會問題，而是要與社會一起來協商解決問題的機制。

第三，完善社會利益分配規則，促進社會公平正義。政府應該在多主體共治的模式下，從社會秩序和保障社會長遠發展的需要出發，為社會提供權威的、人們都必須遵守的制度框架。如：財政稅收制度、分配制度、文化教育制度、醫療和社會保障制度、就業救濟政策、環境保護政策等，通過這些規則制度，使社會各方面的利益關系得到妥善協調，社會的公平正義得到維護和體現。如外來人口的成長和培養問題，是城市發展的長期根本問題。美國加州在發展過程中，大量的墨西哥非法移民給加州的發展帶來挑戰，但是也成為其發展動力。洛杉磯貧困社區對于許多墨西哥裔移民來說，是一個“到達、向社會上層發展、離開”的轉換平臺，通過這個平臺，許多非法移民實現了個人、家庭從農村向城市的轉變發展，而洛杉磯通過給予其基本的教育、就業和救助保障等公共服務，保障其基本的生存發展權利，也實現了社會發展的長遠利益。深圳發展中面臨的流動人口與戶籍人口比嚴重倒掛問題，與加州類似。有鑒于此，深圳對于外來務工人員的觀念也確實需要有所轉變。其實，1200多萬的外來務工人口，對深圳來說，既是挑戰也是機遇，既是壓力也是動力和活力。所以，我們要變排斥觀念為包容理念，變靜態的、短視的管理理念為動態的、長期的服務理念。如何為1200萬外來人口提供基本的公務服務，如教育、就業、醫保、社保服務等，讓他們得以實現人生的轉型發展，這是一個關系到深圳經濟社會能否成功實現轉型發展的重要問題，值得我們深入研究。