網絡化運營下城市軌道交通監管體系研究

蔣陽升 盧喜招 王鵬程

(西南交通大學交通運輸與物流學院 成都610031)

目前，我國北京、上海、廣州、深圳等大城市的城市軌道交通已經成網，還有一批城市的軌道交通也即將進入網絡化運營，然而網絡化運營下城市軌道交通系統的監管還相對滯后。因此，筆者在總結國內外研究和實踐的基礎上，提出適合我國國情的網絡化運營下城市軌道交通監管體系。

1 網絡化運營對城市軌道交通監管的要求

城市軌道交通監管體系是指為保障城市軌道交通系統安全及服務質量而提出的一系列理論和方法所形成的有機整體，該監管體系由3個要素組成:為城市軌道交通監管提供行動指南的監管法規與標準體系、為城市軌道交通監管提供可操作工作流程的監管體制、為城市軌道交通監管提供具體實施措施和手段的監管技術方法體系［1］。

城市軌道交通網絡化運營的特點表現為:網絡結構復雜化、運營組織多樣化、運營主體多元化、運營管理規模化、運營協調交叉化［2-3］。這種由單線運營管理向網絡化運營管理轉變、由主體相對單一型向主體多元化轉變，勢必引起監管模式由分散型向集中型轉變。

網絡化運營對城市軌道交通監管的要求體現在:1)監管主體的集中性。網絡化運營對高于各線路控制中心的政府監管執行機構、國家層面的各方監管主體及其職責的集中提出明確要求。2)監管法規/標準的規范性。針對網絡化運營主體多元、協調交叉，國家及相關部門應完善及規范監管的相關法規、規范及標準，使其在建設、運營各個階段有法可依，各設計運營指標有據可查。3)監管過程的全周期性。網絡化運營下，監管應注重規劃、建設、運營、維修及產品提供商之間的協調監管，同時考慮網絡化運營下各點風險之間的相互影響加大，監管過程應針對城市軌道交通的全生命周期進行。4)監管體制的完善性。網絡化運營下，監管工作的復雜化對監管體制的完善性提出要求，應明確監管各方主體職責，完善監管結構組成，規范監管運作機制，多維度完善監管體制［4-5］。

2 監管體系現狀及問題分析

2.1 監管體系現狀

2.1.1 監管法律法規體系

我國城市軌道交通相關法律法規體系可分為以安全生產法和行政許可法等為主體的法律、國務院發布的行政法規、交通部和其他有關部委發布的部門規章、地方法規4個層次［1］。標準化實行統一管理與分工負責相結合的管理體制，內容上涉及針對各類實體因數本身的技術、經濟、功能等方面的技術標準，針對城市軌道交通進行安全控制的方法標準，以及規范企業的行為標準。

2.1.2 監管體制

我國城市軌道交通監管的組織層次分為領導層(由中央政府和地方政府各有關部門組成)、執行層(由軌道交通項目業主及各參與單位組成)和第三方［1］。中央政府負責全國性相關政策、法律、法規、標準的制定與管理，審核相關評估認證資質及整個行業監管;地方政府負責貫徹、監督和檢查項目各有關方對中央有關政策、標準的執行情況，制定配套法規、管理細則和重大事故應急指揮工作;生產經營單位根據相關法律標準，完善安全生產條件及服務設施、加強生產管理及健全安全生產責任制;第三方根據相關標準對城市軌道交通相關系統進行審核和認證［6］。

2.1.3 監管技術方法體系

我國對城市軌道交通建設監管方法體現在:依據標準進行安全評價和構建相關法規體系進行強制監管，運營監管方法主要由例會和報表制、事故備案制、乘客/義務監督員監管制、安全生產責任制構成。

2.2 存在的問題

從我國城市軌道交通監管體系現狀出發，結合網絡化運營下城市軌道交通運營特征及監管要求，挖掘監管體系各組成要素存在的問題。

2.2.1 監管法規與標準體系存在的問題

我國標準化過程由政府部門全權負責，監管標準大多有強制執行性，但標準化中缺少市場參與，使標準與市場需求相脫節或滯后于市場需求。法規與標準體系內容上存在問題主要有:1)部分技術標準缺失，覆蓋面有限，不能滿足實際需求;2)網絡化運營下的安全評價需進一步規范、完善;3)軌道交通生命周期內系統安全過程控制的相關標準需進一步規范;4)運營監管相關法規及標準缺失［1，4］。

2.2.2 監管體制存在的問題

網絡化運營下我國城市軌道交通監管體制存在的問題主要體現在以下4個方面:

1)監管主體不一，職責不明。監管主體涉及住房與城鄉建設部、交通運輸部及質量監督檢驗檢疫總局、安全生產監督管理局，主體不一。交通運輸部下設的道路運輸司未明確軌道交通運營安全監督工作，同時安全生產監督管理局只負責指導、協調和監督其相關安全監督工作，不做具體監督工作，監管職責不明確。

2)缺乏第三方評價機構運作機制。對第三方規定只限于資質許可，對其執業范圍、具體工作流程、收費標準、備案機制等未進行明確規定。

3)缺乏關鍵設備安全認證機制。我國實行統一的認證認可監督管理制、自愿和強制認證相結合的認證制度，但城市軌道交通關鍵安全設備并未納入強制產品認證與安全質量許可制度的產品目錄中，關鍵設備缺乏認證。

4)缺乏政府補貼與監管考核結果聯動機制。對城市軌道交通運營企業一般采取“總額控制、分項考核、超虧不補、減虧分成”的直接運營補貼模式，在一定程度上導致補貼額度由企業上報的財務決算和運營計劃決定，而未與政府監管考核結果掛鉤［7-8］。

2.2.3 監管技術方法體系存在的問題

我國城市軌道交通在運營方面采用傳統監管技術方法，存在以下問題:

1)缺乏管理支撐的監管手段。傳統監管技術方法隨著系統的增大及延伸，監管強度將減弱，難以滿足網絡化運營下城市軌道交通風險管理的需求。

2)技術監管手段有待完善。網絡化運營后城市軌道交通各線路間、各業務系統間的信息系統不盡相同，不同存儲方式的數據大量存在，形成大量分散的異構信息源，信息資源整合和挖掘難以實現，造成實時響應困難、安全隱患增加等運營監管問題［9］。

3)建設項目評估手段存在弊端。城市軌道交通工程建設領域，大都由工程項目業主負責組織和實施項目的評價工作，導致評價公正性和承認度不高、評價科學性欠缺、評價客觀性難以保證等諸多問題［10］。

4)缺乏全生命周期的安全評估。目前，城市軌道交通安全評價只集中在安全預評價、工程施工安全評價、運營安全驗收評價，對于影響整個軌道交通系統安全的設計安全評價、試運營安全評價、運營綜合評價等都未涉及。

3 網絡化運營下監管體系的改進

3.1 完善監管法規與標準體系

目前，我國城市軌道交通監管的標準缺乏，須盡快出臺城市軌道交通防火標準等標準，完善并規范網絡化運營下城市軌道交通安全評價標準及生命周期內系統安全過程控制標準。

1)制定《城市軌道交通運營安全保障條例》。從制度層面建立面向運營全生命周期的城市軌道交通安全保障體系，明確相關各方的責、權、利，確定城市軌道交通運營各階段安全管理的主要任務及目標，明確運營安全保障工作的具體框架。

2)制定網絡化運營下城市軌道交通運營監管標準。從安全、列車運營服務、設施服務、乘客滿意度幾部分對城市軌道交通運營各方面給出具體應達到的監管標準，從監管范圍、監管主體、監管方法、罰則等方面制定該標準。

3)營造良好的法規標準運行環境。借鑒美國法規的設立和修改議程，在相關管理條例和管理辦法的制度和修改中引入民眾參與，引導并規范城市軌道交通相關企業參與標準的制定，逐步轉變政府在標準化過程中的角色。借鑒日本技術標準管理體制，營造良好的標準制定和管理體制，拓寬標準來源，規范標準管理制度，形成體系化標準。

3.2 完善監管體制

我國的城市軌道交通監管體制，需盡快明確國家層面的城市軌道交通監管主體及其職責，建議交通運輸部下設專門負責城市軌道交通運營監管的行政部門，填補軌道交通運營監管漏洞，明確其日常監管職責。同時建議從以下幾方面開展體制完善工作。

3.2.1 建立第三方評價運作機制

針對網絡化運營下城市軌道交通監管要求，急需加強第三方監管，建立第三方機構的運作機制，整個運作機制應涉及:1)主體的選擇。選擇專業咨詢評價機構或者由市相關政府組建評價小組。2)內容的確定。對建設項目進行分項獨立評價，運營評價則采取專項評價和綜合評價相結合，具體評價內容由第三方評價機構擬定、政府部門審核的方式來確定。3)方法的選擇。涉及評價數據獲取、評價數據處理、評價模型選擇3個階段。4)結果的運用。體現在結果的公示與公開，以提高民眾的監督作用，使評價結果與獎懲掛鉤。5)評價機構及其人員管理。明確評價機構合同管理、收費管理、職業道德、備案管理以及政府監督職責，明確評價人員的資質要求、執業范圍、權力義務及后續培養方案。

3.2.2 建立關鍵設備安全認證機制

應加快城市軌道交通領域關鍵設備的安全認證機制的建立，通過嚴謹的關鍵設備認證程序，確保軌道交通工程建設中關鍵設備的安全運作，避免發生安全事故。安全認證程序主要包括:制訂認證計劃和進度安排、制度認證準則，進行評價及審核，編寫并發布評價報告及相關認證文件［1］。

3.2.3 建立與監管考核結果聯動的補貼機制政府對城市軌道交通運營企業各部門進行綜合評價及績效考察，將監管考核結果作為政府補貼的主要參數。該機制設計思路［8］為:

1)補貼額度的確定。建立涉及企業內部安全管理、服務質量管理以及乘客滿意度的綜合評價指標體系，綜合體現企業工作質量與效率，以綜合評價結果作為監管考核結果，決定補貼額的系數。

2)補貼發放制度。從政府角度出發，上年年底制定包含關鍵指標目標量的戰略目標，第二年年初政府發放給企業以保證公司正常運作的一部分補貼額，年底根據企業監管考核結果設定補貼系數，對其補貼金額進行調整。從企業內部角度出發，企業為保證現場正常運作，將政府給予的財政補貼按部門比例發放一定的金額，然后根據監管考核結果，對各個部門的補貼金額進行調整，監管考核結果較優的部門折回的補貼金額較多。

3.3 完善監管技術方法

3.3.1 建立PDCA軌道交通運營企業管理體制

借鑒日本軌道交通企業運輸管理體制，建立PDCA(即計劃、實施、評價、改善程序)一體的管理體制，以適應網絡化運營下龐大而復雜的運營管理工作。

3.3.2 完善技術監管手段

1)盡快完善綜合監控系統(ISCS)。盡快建立和完善城市軌道交通綜合監控系統，將火災自動報警系統(FAS)、列車運行自動監控系統(ATS)等系統功能集于一體，實現相關信息和資源的共享，保證所有控制系統的高效和緊急事件處理及時、準確［11］。

2)盡快完善協調控制中心(TCC)。盡快建立或完善高于各線路控制中心的政府監管執行機構(即TCC)，承擔整體指揮領導工作，為政府提供軌道交通網絡突發事件應急指揮平臺，協助城市軌道交通日常運營安全及服務質量的保障工作。

3.3.3 建立全生命周期安全評估架構

在城市軌道交通建設運營中建立全生命周期安全評估架構，實現對城市軌道交通建設運營項目進行全過程的安全控制，架構應包括多階段評價、專項安全評價及綜合評價，框架體系見圖1。

圖1 網絡化運營下城市軌道交通系統全生命周期安全評估框架體系

3.4 監管體系架構的建立

根據以上3個組成要素的完善方案，構建網絡化運營下城市軌道交通監管體系架構，如圖2所示。其中，監管法規與標準體系未在架構中完全體現，細點線框中的內容指在目前我國監管體系中欠缺的、需進一步完善的內容。

4 結語

面對網絡化運營下諸多運營安全及服務質量問題，筆者提出我國應從監管法規與標準體系、監管體制、監管技術方法體系3方面進一步完善現有監管體系，以推進城市軌道交通監管工作的順利進行，保障運營安全和服務質量，實現網絡化運營下經濟效益和社會效益最大化。

圖2 網絡化運營下城市軌道交通監管體系架構

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