依法治理蘇北農村面源性環境問題

王超鋒

依法治理蘇北農村面源性環境問題

王超鋒

所謂面源性環境問題，是指在環境治理實踐中無法查明或確定具體環境問題產生源的一種環境問題類型。大多數面源性環境問題的產生源獨自無法造成環境問題，而是通過眾多產生源相互交織、共同作用，其產生的環境影響相關疊加才能造成嚴重的環境問題。而任何一個面源性環境問題的產生都是眾多難以確定和查明的產生源共同作用的結果，這使得我們在實踐中無法對面源性環境問題的產生源予以準確地查明和確定，因而也導致我們無法用傳統點源性環境問題的治理方法來治理當前的面源性環境問題。

當前蘇北農村面臨的面源性環境問題來自于農業生產和農民生活兩大領域。其中在環境問題類型上既有環境污染問題，也有資源破壞和生態失衡問題，而且上述問題相互交織、因果相連，因而難以對上述問題進行單獨處理，必須在分析上述問題產生的深層次根源的基礎上，對其進行綜合性的治理對策設計。具體而言，就是要在具體分析蘇北農村面源性環境問題成因的基礎上，對蘇北地區面源性環境問題的解決予以針對性的法律制度設計，以便為蘇北農村面源性環境問題的解決提供系統有效的法律制度保障。

一、蘇北農村面源性環境問題的成因分析

蘇北農村面源性環境問題的產生主要有以下三個方面的原因：

農民環境保護知識的缺失。蘇北農村面源性環境問題的產生與蘇北農民基本環境保護知識的缺失有密切關系。具體來說，在農業生產領域中，由于大量受農藥、化肥廣告的宣傳影響，農民對上述物質的過量施用給農村環境造成的危害并不知曉，直接導致給農村環境造成危害。同樣的，對于農膜在農業領域的推廣，農民也只是獲取了農膜使用的正面信息，而對于殘留農膜給農業生產以及農村環境的危害卻一無所知。此外，對于農業生產中土地的過度使用以及開展單一化農業種植等容易引發農村資源退化、生態失衡的問題農民也缺乏充分的環境認知，更不要說農民對其生活中所產生的污水、廢氣、垃圾等物品以及捕捉鳥類、青蛙等農村生物的行為予以環保高度的認知和處理了。由此可見，由于目前蘇北農民環境知識缺失，農民不僅無法有意識的采取措施來減少其生產、生活給農村環境帶來的面源性危害，反而是無意識地從事了大量的環境污染和破壞行為，這是蘇北農村面源性環境問題日益嚴重的重要原因之一。

工業技術及產品向農村領域的滲透。大量非環保型工業技術以及工業產品在農業生產和農民生活領域被廣泛使用，加劇了農業生產和農民生活對農村環境的破壞程度，使農村面源性環境問題更加嚴重。具體而言，在農業生產領域，農業機械化的使用不僅污染了農村環境，還加劇了農民對農村資源的開發和使用力度，這種超常規的開發模式超過了農村資源的自然更新速度，對農村環境資源的自我修復帶來了挑戰。此外，由于大量的工業產品，如農藥、化肥、農膜等的使用，也導致大量難以降解或有毒有害的農業廢物進入農村土地、水、大氣等環境要素，在對上述環境要素污染的同時進而威脅到農民的身體健康和農村的生態平衡。而在農民生活領域，隨著石化燃料、洗滌用品、電子產品以及現代化交通工具在農民生活中的大量使用，也使農民生活領域產生了前所未有的廢棄物質和能量，并給農村環境帶來嚴重的污染危害。由此可見，工業技術和工業產品在給農村居民的生產生活帶來便利的同時，也放大了農業生產和農民生活給農村環境帶來的破壞效果，加劇了農村面源性環境問題的嚴重程度。

環境問題外部性以及農村環境資源公共性的影響。所謂環境問題的外部性，是指經濟主體通過生產經營活動使自己受益，但其生產經營過程給環境造成破壞的成本卻無法合理納入其自身的生產經營內部而由社會成員共同承擔的一種不公平情況。受環境外部性的影響，經濟主體很難主動承擔已經外化了的環境成本，因而不會主動采取措施來防止自身的生產活動給外部環境造成的危害，而這一問題在農村地區也同樣存在。作為有限理性的經濟人，農民目的也是為了追求利益最大化，其不會主動把農村環境問題的成本納入到自己的生產和生活領域之中，當然也不會主動采取措施來減少自身生產、生活對農村環境的破壞。此外，與環境問題外部性相關的另一個概念則是環境資源的公共性。在農村，除了土地資源通過家庭聯產承包制度歸屬到具體的家庭之外，其他的農村環境資源還無法像具體的私有財產那樣可以包產到戶，而這些沒有歸屬的公共資源則在實質上就淪為無主資源，農民在農業生產和生活過程中就只注重對這種共有資源的無節制使用，而從不考慮對共有資源進行有意識的養護，使農村環境資源急劇退化，進一步加重了農村環境資源問題的嚴重程度，從而導致“共有地的悲劇”在農村地區的出現。由此可見，農村環境問題的外部性以及農村環境資源的公共性是農民忽視環境保護而不愿意在環境保護方面投資的重要經濟原因，如果該原因不能消除，即使農民的環境保護知識得到了充實，即使沒有工業技術及產品的大規模涌入，蘇北農村的面源性環境問題也難以得到徹底消除。

二、蘇北農村面源性環境問題的法律治理

由于傳統的點源性環境問題的防治制度無法適應面源性環境問題的防治要求，因此，要解決蘇北農村面臨的面源性環境問題，就要對蘇北農村面源性環境問題的防治予以創新性的制度設計。

建立農民環境教育制度。針對蘇北農民環境知識缺失的現狀，要把對農民的環境知識普及工作放在頭等重要的地位，以保證農民都能得到及時、充分的環境知識和環境信息，使農民了解自身生產、生活和環境之間的關系，并使他們知曉不正確的農業生產和生活方式對環境造成的危害以及造成的環境危害對農業生產以及自身生活所帶來的不利影響，以期杜絕農民無意識破壞環境的行為。在此基礎上，還要逐步開展對農民環境保護技能的培訓，增強農民的環境保護意識，引導農民走建設生態友好型、資源節約型農村之路，使農民實現從無意識的破壞環境到有意識的保護和改善環境的質的轉變。此外，在豐富農民環境保護知識的同時，還應從法律教育層面逐步培養農民的環境權利和責任意識，使農民明白保護環境既是他們的權利，也是他們的義務，使農民能夠積極主動地參與到農村環境保護工作中來，從而發揮農民自身的監督和保護作用。

建立工業技術及產品的源頭控制制度。由于工業技術以及工業產品對農村的滲透加劇了農業生產和農民生活對農村環境的影響，因此在當前對農業生產以及農民生活領域中具體的環境問題源頭進行查明和控制還存在困難的情況下，對輸入農村的工業技術以及工業產品予以源頭控制則不失為解決蘇北農村面源性環境問題的最佳選擇。為此，我們可以建立工業技術及產品的源頭控制制度，通過該制度對輸入農村的工業技術和工業產品予以系統甄別、分級管理、嚴格控制。具體而言，我們可以根據工業技術及產品對農村環境的影響不同，把輸入農村的工業技術和產品分為綠、黃、紅三類加以調控。首先，對于對農村環境保護有利的技術和產品，如節能燈、環保紙等，可以把它們歸為綠色，對此類產品則要通過建立財政補貼制度，引導其在農業生產和農民生活領域的推廣使用。其次，對于使用得當就不會對農村環境造成破壞的工業技術和產品，如農藥、化肥、洗滌劑等，可以把它們納入黃色類型，對此類技術或產品則要強調對其使用的監督管理和應用指導，以保證農民在獲取該工業技術和產品效能的同時不致危害環境。而對于一旦使用就會給農村環境帶來危害的產品，如劣質的塑料、不可降解材料以及高毒、高殘留農藥，則應納入紅色類型，對其在農村地區的使用要嚴格控制，并通過逐步改變農業生產和農民生活方式或開發替代性環保產品以徹底停止該產品在農村地區的使用。通過對工業技術及產品的源頭控制，既可以在促進環保技術和產品在農村地區的推廣，又能有效控制有害于農村環境的技術和產品在農村地區的擴散，從而大大降低農村面源性環境問題的產生風險。

建立農村環境保護的經濟引導制度。由于環境問題的外部性和環境資源的公共性是農村面源性環境問題產生的主要原因，因此解決農村面源性環境問題的最好舉措便是通過制度設計來實現環境問題外部成本的內部化以及環境資源的歸屬化，但這一設計思路在面源性環境問題的防治領域卻存在現實障礙。具體而言，由于面源性環境問題的產生源無法查明和確定，因而目前點源性環境問題所適用的排污收費制度、責任追究制度無法對面源性環境問題適用，因而也無法實現面源性環境問題外部成本的內部化。此外，目前除了農村土地，其他的農村資源也難以實現歸屬化，以致我國現有的資源權屬和使用制度在農村面源性環境問題的防治上也難以發揮作用。由此可見，我國現有的環境保護制度無法應對面源性環境問題解決需求。要滿足蘇北農村面源性環境問題的防治要求，就必須建立環境保護的經濟引導制度，充分發揮政府財政支持和市場機制引導的作用，通過政府鼓勵以及市場引導來消除環境問題外部性以及環境資源公共性的不利影響。具體而言，這一制度的建立需要通過以下兩個方面的制度設計來完成：

首先，在農民生活領域，要建立國家環保資金投入機制，以保障國家對農村環保工作的財政支持。要保障農村環境基礎設施建設的資金投入，通過制度建設確保政府在農村環境保護基本建設的投入，完善農村的環保設施，這對減少和消除來自于農民生活領域的環境問題至關重要。要通過經濟刺激引導農民采用健康、環保的生活方式，對農民在日常生活中使用節能、減排的生活用品的行為或者健康環保的生活方式的情形，予以經濟上的支持。

其次，在農業生產領域，為了正向抵消環境問題外部性和環境資源公共性對農村環境保護帶來的弊端，我們在對不合理的農業生產方式進行控制的同時，更應建立農業補貼制度和市場調節機制來對農業生產正向引導。要建立完善的農業補貼制度，對農業生產領域采用的環保技術或環保產品或者有助于保護和改善農村環境的農業生產經營方式，則通過直接的財政補貼或價格補貼的方式予以支持，鼓勵農民發展環境友好型、資源節約型農業，尤其在農業生產中發展循環經濟，減少農業生產領域的廢物產出。另外，在建立農業補貼制度的同時，還應利用市場的引導作用，通過完善我國的農產品的定價機制來引導綠色農業的發展，對于有機農產品或者通過環境友好型方式生產的農產品則由國家制定保護價，以鼓勵農民大力發展有機農業、生態農業，逐步減少農藥、化肥在農業生產領域中的使用，保護農村環境。

（作者系淮海工學院法學院講師，法學碩士）

責任編輯：錢國華