蘇州新型城鎮化的基本著力點

迄今為止，蘇州的城鎮化進程已走過了人口城市化諾瑟姆曲線的上升通道，完成了城鎮化以數量為主的初級階段。作為經濟社會發展相對較快的地區，蘇州應當按照科學發展的要求，走更加注重提升產業層次、更加注重優化城市功能、更加注重城市文化的構建與認同、更加注重城鄉一體發展、更加注重生態文明建設的新型城鎮化之路，將蘇州建設成為長三角城市群副中心、世界高科技制造與研發重鎮、國際著名的旅游度假勝地和文化城市。

一、推進城鎮群建設，著力構建網絡化城鎮體系

當今大城市發展的一個重要特點，是從單體發展向群體發展轉變。蘇州新型城鎮化必須順應世界城市集群發展的趨勢，融入以上海為龍頭的長江三角洲地區建設世界級城市群的發展藍圖之中，在努力成為長三角副中心城市的同時，大力發展同轄區內各城鎮之間的聯系，努力構建一個結構完整、功能完善、運行協調的網絡狀城鎮體系。

進一步優化城鎮體系。一是要按照區域統籌、集聚集約、因地制宜、低碳生態的原則，優化完善城鎮發展網絡格局。對此必須進行自我革命，在試點的基礎上，認真總結經驗，積極探索“強縣擴權”、“強鎮擴權”的有效途徑。二是要高度重視被撤并鄉鎮鎮區資源的整合。經過三輪大規模的調整，蘇州目前共有78個被撤并鄉鎮，僅鎮區面積就達到200多平方公里。據初步測算，僅僅通過資源整合，就可以騰出100平方公里建設用地，即使按照蘇州小城鎮目前的平均產出水平，也可以新增工業增加值1100億元、地區生產總值900億元、稅收150億元。因此，應綜合考慮被撤并鎮區的區位、產業等因素，因地制宜地確定功能定位，分門別類進行整合提升。

進一步提高中心城區的輻射帶動能力。要更加注重提高中心城市的首位度，強化中心城市的綜合服務功能，增強中心城市對區域的輻射帶動作用。要緊緊抓住老城區三區合一和吳江撤市設區的難得機遇，通過“一核四城”的建設，增加總量，提高質量。在城市建設的過程中，要學習借鑒香港“大疏大密”理念，鼓勵城市向“高、密、活”方向發展。要學習借鑒深圳、廣州等地的城市更新政策，在觀念變革、機制創新和方法改革等方面進行大膽嘗試，對用地效益低下的城市區域和產業空間進行整合提升，努力在存量土地再開發利用上做好文章。

二、以發展高端產業為核心，促進產城融合

新型城鎮化內在地要求我們將城市的發展建立在產業提升的基礎之上，建立在產業有效支撐的基礎之上，努力在高水平上實現產城融合。在提升產業發展水平、推進產城融合的過程中，應當注意以下幾點。

產業力求高端。實現產業的高端化，一要遵循產業演化的規律，順應世界經濟服務化、服務產業化的潮流，以生產性服務業為戰略重點，擴大行業規模，優化內部結構，提升發展層次，加快形成以服務經濟為主體的產業結構，實現服務業的跨越式發展。二要提升制造業發展水平。要在繼續推進產品的更新換代，提高制造環節增值率的同時，引導企業加快實現從加工制造向產業鏈上下游的研發、銷售環節延伸，積極占據處于“微笑曲線”兩端、以附加值為導向、以品牌為保證、以份額為標志的分工制高點。三要加快發展現代都市型農業，實現產業規?；?、設施標準化、科技集約化、服務社會化。

布局盡量集中。研究表明，布局的集中、企業的集聚不僅可以減少上下游企業之間交易成本，提高土地的使用效率，減少環境治理的支出，而且可以加速技術外溢的速度，縮短新手成為行家的學習時間。因此，要加強城鎮發展規劃與產業發展規劃的銜接，形成點軸結合、軸向帶動、功能配套、集聚高效的產業布局。

體系避免單一。歷史經驗表明，單一產業城市長期的表現比較悲觀。這不僅是因為單一產業城市會面臨資源枯竭、市場改變帶來的巨大風險，而且因為單一的產業文化會阻礙新觀念、新公司的發展。國際上“鐵銹地帶”的存在、美國汽車名城底特律申請破產和國內某些“煤都”、“鋼城”繁華難再就是明證。因此，政府要順應規模化、精細化、專業化等不同層面的市場需求，努力為多樣化的產業體系提供支撐，而不要人為押寶、越俎代庖，將資源過多地投向一兩種產業，否則，類似無錫尚德、江西賽維的悲劇或許就會重演。

增速適當放緩。經過多年的發展，中國已經進入中速增長區間。正因為如此，中央多次強調要遠近兼顧、深謀遠慮，增強對較低增長速度的容忍度。習近平同志多次強調要改進干部考核辦法，再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄。當前，世界經濟逐步走出低谷，形勢繼續朝好的方向發展。但國際金融危機的負面影響依然存在，全球經濟復蘇道路坎坷。作為國內發展較快，經濟總量位居前列的城市，我們認為，蘇州地區生產總值增幅在6%～10%之間屬于合理的范疇，而工業增速還應當相應降低。

政策體現公平。提升產業水平的一個重要前提，是資源配置標準，條件、規則公平。“裁判員”應一視同仁地維護各類“運動員”的合法權益，提供均等化的服務。既不能因為所有制的不同，也不能因為產業出現的先后而采取不同的標準。要避免產業政策求大、求洋、求新、求高，嚴格約束政府在競爭性市場的“越位”，堅持走規則一致、市場主導、公平競爭、效益至上的產業發展之路。如果說應當對某些企業加以扶持的話，那么在發達的市場經濟國家中，最需要并且事實上得到最多優惠的則應當是小微企業。

三、加快要素市場化流動，促進城鄉一體化發展

新型城鎮化內在地要求通過城鄉資源的流動與優化，實現城鄉經濟社會的協調發展。應當通過城鄉之間生產要素的合理流動和公共資源的均衡配置，逐步縮小城鄉經濟發展水平的差距，努力使城市和鄉村形成一個相互滲透、相互融合、高度依賴、共同繁榮的整體系統。這種城鄉一體的過程，絕非“削峰填谷”，而是在補齊“短板”的同時，讓“長板”更長；并非城市對農村的單向度援助和幫扶，而是基于差異互補的共贏。

做好新一輪城鄉一體化規劃修編。根據全市行政區劃調整和全國農村改革試驗區實際，貫徹統籌城鄉、全域規劃理念，加快城鄉布局規劃的修編。認真做好土地利用總體規劃、建設用地增減掛鉤規劃和萬頃良田工程規劃的修編與實施，加快實現城鎮建設、土地利用、產業發展、生態保護“四規合一”。應根據蘇州產業與文化特點，實事求是地增加保留村莊的數量，以在方便農村居民生產生活的同時，更多體現吳地魚米之鄉、工藝之都、文化淵藪的獨特風貌。endprint

做活土地資源配置文章。新一輪土地改革的核心是如何打破土地的二元結構限制，盤活“沉睡”的土地資源。要按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的原則，進一步優化土地資源配置。在確?，F有耕地面積不減少、城鄉建設用地不增加的基礎上，增加適用區域，突出土地置換、拆舊建新土地利用的空間移位規劃對接，用足用好國家“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。借鑒重慶、廣東、山東、海南、浙江等地的試點經驗，在完成農村集體土地所有權與承包經營權確權登記頒證的基礎上，積極推進農村土地產權交易試點，探索成立城鄉統一的建設用地市場，建立對存量建設用地和增量建設用地進行差別化管理的方式，形成以市場化方式分配土地權益的機制。積極引導工業企業向規劃區集中，農業用地向規模經營集中，農民居住向新型社區集中。加快推進農戶土地承包經營權、宅基地及住房置換成社會保障、城鎮住房工作，進一步提高土地的集約利用水平。

提升農村公共服務水平。多渠道強化對農村公共服務的投入，大力促進城市基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播，率先形成城鄉發展規劃、資源配置、產業布局、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理七個一體化的新格局，使蘇州既保持魚米之鄉優美的田園風光，又呈現先進和諧的現代文明，實現農民與市民共同富裕、農村與城市全面繁榮。

四、以戶籍改革為抓手，

有序推進基本公共服務均等化

新型城鎮化的核心是人的城鎮化。實現人的城鎮化，關鍵是要扭轉傳統城鎮化“見物不見人”的傾向，有序推進農業轉移人口市民化和基本公共服務均等化，使他們在實現生產方式和生活方式轉變的同時，實現身份和地位的轉變。蘇州同樣存在人口城鎮化滯后于土地城鎮化的問題，存在農業轉移人口市民化速度緩慢的問題。如按照戶籍城鎮人口占常住人口的比例計算，蘇州的城鎮化率只有33.3%，尚低于全國平均水平，與自身72.3%的城鎮化率則有39個百分點的驚人差距。在加快推進人的城鎮化方面，應注意幾個問題。

戶籍改革應回歸戶籍人口登記管理的職能，剝離附著在戶籍之上的各種福利和權利。為全體國民提供大致相同的基本公共服務，是政府的應盡職責，但這完全沒有必要與計劃經濟時代的戶籍去掛鉤。正是在這個意義上，我們認為，一些地方實行外來人口“積分入戶”，同時又進行嚴格的名額控制，即使完成現有外來人口入籍也需要數百年的做法，是與戶籍制度改革的方向南轅北轍的。正確的做法應當是加快剝離附著在戶籍之上的各種福利和權利，為生活在同一城市的所有人口提供方便、高效、公平、均衡的基本公共服務。

必須區分中央政府和地方政府的職責。為全體國民提供大致相同的基本公共服務，是政府的應盡職責，但這里的政府，主要是指中央政府。而地方政府，則首先要對為其賦權的本地居民負責。因此，中央政府要負好進行總體設計、籌措資金的責任，而不能將責任轉嫁到地方政府身上。發達地區的地方政府，也應當對此有清醒的認識，要根據需要和可能，在財政可以承受的限度之內，有步驟地提高對外來人員服務的覆蓋程度和待遇水平。

推進戶籍制度改革必須與財稅制度的改革同步。在現行財稅體制下，層級越高的政府，獲取蛋糕的能力越大。因此，在進行戶籍改革時，也應當讓層級較高的城市承擔更多的責任，而不是像現在這樣，層級越高的城市控制越嚴，相反，卻要求縣級以下城鎮放開戶籍準入。須知，市民化是一項高成本的改革，農民工要穿上市民的就業、教育、醫療、住房、養老這“五件衣服”，需要大量的公共投入。蘇州地處東部發達地區，即使不考慮水、土地、基礎設施等城市承載力，按照城市新增人口人均費用20萬元計算，僅僅是完成現有城鎮常住人口的市民化，就需要8200多億元。

建立農業轉移人口融入機制。農業轉移人口進入城鎮，在給流入地注入經濟活力，帶來嶄新氣象的同時，也會產生不同地域、不同階層人群之間在利益、風俗、觀念、文化等方面的碰撞與沖擊；農業轉移人口自身也有一個在實現生產方式和生活區域轉變的同時，在觀念、生活方式、行為習慣上城市化的問題。因此，如何更好地兼顧各方利益，實現不同人群的和諧共處和提升發展就成為社會管理的嶄新課題。放眼世界，主要發達國家也面臨過這一矛盾，也經歷過從普遍采取“關門政策”到有序開放、從全面排斥到促進融合的過程。蘇州應當有海納百川的胸襟，開放包容的氣度，在發揮非政府組織積極作用、建立不同群體利益表達和對話協商機制、加快推進基本公共服務均等化等方面積極進行探索，協調好不同民族、不同來源地居民的利益，解決好不同訴求、不同文化的社群矛盾，努力使蘇州成為城里人與鄉下人、本地人與外地人、中國人與外國人相互包容、彼此尊重、和諧相處、共同發展的沃土。

五、以集約綠色低碳為方向，建設美麗蘇州

面向未來，蘇州要努力形成集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間，成為全國率先實現科學發展的智慧城市、低碳城市和“宜居、宜業、宜游、宜商”的國家生態文明建設示范市。

生產空間要集約高效。集約是城市區別于農村的根本特征之一，也是新型城鎮化的追求目標之一。必須確立集約發展的理念，推進產業集聚，提高土地節約、集約利用水平。要加快發展低碳經濟、循環經濟、綠色產業，促進產業集群發展，并將單位土地單位面積產出、單位能耗產出作為政績導向。合理調整工業布局，構筑產業聚集發展、污染集中處理、優勢集約體現的工業發展格局，形成區域優勢、規模優勢和集聚優勢。通過技術創新，對傳統產業進行生態化改造，提高效益，減少資源消耗和污染物排放。大力發展新能源、新材料、生物醫藥、節能環保、軟件研發、服務外包、智能網絡、新型平板顯示器生產、高端裝備制造等新興產業，強化自主創新能力，發展綠色高端產業，打造低碳經濟。以生態工業園區建設為抓手，積極推進清潔生產，大力推進循環經濟的建設，構筑蘇州工業的可持續發展模式。

生活空間要宜居適度。必須建設規模適中的城市，防止城市無序擴張和人口過快增長，防治交通擁堵、空氣灰霾、垃圾圍城、水資源緊缺等“城市病”，真正實現“城市讓生活更美好”。立足蘇州實際，以五大人居工程為抓手，建設景觀優美、出行便捷、服務完善、居住舒適、鄰里融洽的宜居環境，打造富有江南特色的宜居天堂。以中心城區為重點，實施城市綠地221工程，提高城市綠地覆蓋率和立體綠化覆蓋率，提升城市綠地生態功能和景觀質量，建設綠地長效科學養護機制，建成自然景觀與人文景觀相結合，結構布局合理、功效突出的城市綠地系統。endprint

生態空間要山清水秀。所謂生態空間，是指具有重要生態功能，以提供生態產品和生態服務為主的區域。必須合理利用自然山水條件構筑生態安全屏障，并將人類活動對生態脆弱區的影響降到最低。要將“十大工程”作為蘇州生態文明建設的長期性戰略工程和綜合抓手，通過項目實施帶動，力爭用七八年時間使蘇州空氣水質根本改善。要在充分考慮蘇州市自然生態用地和農田生態系統空間分布規律的基礎上，根據生態功能區劃的功能定位，積極建設“四帶雙環”生態安全防護體系。

生態文化要全面滲透。通過報紙、廣播、電視、網絡等媒體，以及學校和培訓機構，采用多樣化、全民性、普及性的方式，強化宣傳教育，培養公民的生態科學、生態道德、生態審美意識。大力提倡“環境友好”的消費觀，積極倡導生態消費理念。引導消費者在追求生活舒適的同時，更加注重對精神滿足的追求，減少超前消費、炫耀性消費、奢侈性消費；提倡消費時選擇未被污染或有助于公眾健康的綠色產品，實行垃圾分類，妥善處置廢棄物。鼓勵公眾參與，廣泛開展綠色社區、綠色家庭、綠色學校、綠色企業、綠色飯店創建活動，充分發揮廣大市民和社會各界在促進生態文明建設中的重要作用。

六、建設文化強市，不斷提高文化的競爭力

蘇州歷史悠久，文化底蘊深厚，是世界著名的歷史文化名城。在新型城鎮化過程中更好地推進文化蘇州建設、打造城市軟實力應當注意以下問題。

彰顯城市特色。城市個性與特色是城市過去和現在的縮影，是城市的精髓和靈魂，也是城市文明進步的重要標志。蘇州是全國首批歷史文化名城，文化遺產十分豐富，在新型城鎮化推進過程中，要保護好城市的根，安放好城市的魂。建立完善科學的、符合蘇州實際的文化遺產保護利用機制，加強古城古鎮古村落、歷史街區、不可移動文物本體及其原生環境保護，扎實做好大運河、蘇州古城相關項目和江南水鄉古鎮申遺工作，推進吳文化考古和遺址保護工作。探索政策性扶持與生產性保護相結合、項目性保護與生態性建設相結合的非物質文化遺產保護模式，建立具有生產、傳習、展示、銷售等綜合功能的非物質文化遺產保護示范基地，實現經濟效益與社會效益共同提高。

打造新吳文化。要在傳承具有蘇州特色、吳地風格的傳統文化的同時，推動傳統文化的自覺與創新，并以兼容并蓄、海納百川的心態積極引進、吸收其他國家和地區的文化，實現外來文化與本地文化的交匯融合，形成具有地方特色，體現時代要求，符合世界潮流的新吳文化。要將建設社會主義核心價值體系和大力弘揚“張家港精神”、“昆山之路”、“園區經驗”三大法寶有機結合，與時俱進地豐富和發展蘇州城市精神，不斷賦予城市精神時代內涵和新鮮活力，使之成為建設“三區三城”、率先基本實現現代化的強大精神動力。

發展文化產業。當前，世界經濟正在經歷從產品經濟到服務經濟，再到體驗經濟的轉變，“經濟的文化化”和“文化的經濟化”趨勢十分明顯。許多國家把發展文化產業提升到與政治、軍事、外交等硬實力同等重要的高度。要注重文化發展與產業發展相互滲透，豐富“蘇州制造”和“蘇州創造”的文化內涵。依托制造業優勢延伸文化產業鏈，依托園區經濟優勢形成文化產業聚集區，構建現代文化產業體系。做大做強傳統文化產業，通過與其他產業嫁接融合，提高產品附加值。適應市場需求變化和產業升級要求，加快發展以創意設計、數字內容與動漫為重點的新興文化產業，推進文化制造業與文化服務業良性互動。著力培育擁有自主知識產權和文化創新能力的企業集團，以龍頭企業帶動文化產業發展，以文化品牌促進產業競爭力提升。

建立共享機制。提供公共文化服務是政府的基本職責之一，是新型城鎮化建設的內在要求。各級政府應以滿足人民群眾日益增長的文化需要為目標，以實施文化惠民工程為抓手，以建設文化設施為載體，以加強公共文化產品和服務供給為著力點，建立覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系。

提升國際影響。作為一個具有多元文化和諧交融傳統的城市，作為一個外向度較高的地區，蘇州應順應全球化潮流，積極引進國內外發展文化產業的先進理念、資本、人才，融入全球文化市場體系，提升在國際文化產業價值鏈中的位置，加快蘇州文化產業的發展步伐。作為相當一段時間經濟文化發展位居全國乃至世界前列，歷史文化遺產豐富的地區，蘇州應當在吸收、融合其外來優秀文化的同時，積極實施“走出去”戰略，創新對外文化交流體制與機制，創新文化產品和服務“走出去”的形式與手段，努力把具有濃厚地方特色的文化門類和文化精品推向全國、推向海外，使蘇州在全球化過程中，能以鮮明獨特的文化形象，躋身世界知名城市之列。

（執筆人：萬智慧、朱微名、徐黎宏、陳俊杰）

責任編輯：浩 宇endprint