創(chuàng)新有效管理方式 降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家各項工作的最終匯聚點、落腳點，在領導和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經濟社會發(fā)展過程中起著至關重要的作用。如何采取切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層實際的對策與措施，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能、降低行政成本，值得認真研究。

一、創(chuàng)新有效管理方式

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能有多種途徑，本文僅從借助市場機制和力量、借助社會組織和力量來進行管理、把政府的管理和服務做深做細這三方面來探討。

1.借助市場機制和力量進行管理

政府的職責和功能應定位在有所為、有所不為的合理邊界，而不必過多干預微觀經濟事務，更不必管自己管不了、管不好的事情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當及時轉變治理理念，牢固樹立現代市場經濟理念，逐步將政府一些經濟社會管理和服務職能轉移給市場來承擔，發(fā)揮與利用好市場組織、社會組織特有的自律維權、自我管理及自我協(xié)調等功能，彌補自身職能的不足，使政府的管理和服務盡可能獲得市場的配合與支持，形成一種政府與市場共同發(fā)揮作用的良性互動模式，進而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能。具體途徑為：通過實行政企、政事、政社分開，逐步將以往政府承擔的產業(yè)引導（農村經濟結構調整）、產業(yè)管理、產業(yè)技術推廣及服務、勞動力轉移等一些管理和服務職能轉移、讓渡給市場，讓它們逐步擔當起相當一部分發(fā)展、帶動和服務經濟的職能。將市場機制引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產品的生產和供給領域，改變以往單純依靠政府提供公共產品及公共服務的狀況。政府通過行政方式組織提供公共產品的效率大大低于通過市場競爭方式提供公共產品的效率，利用市場機能來調節(jié)或部分替代政府提供公共產品的職能是提高公共服務供給能力、質量和效率的一個新途徑、新趨勢。為此，可采用招投標制、合同制、出租制、公共服務外包、民營化、聯(lián)營聯(lián)辦及由政府通過社會和市場“購買”部分公共服務等靈活多樣的方式，來調動有實力、有信譽的市場主體的積極性，鼓勵和支持他們創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務類經濟實體、參與和提供公共管理和服務，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)產品的產出效率，這樣自然也可減少政府在這方面的財政支出。

2.借助社會組織和力量進行管理

政府公共管理職能社會化是個新趨勢，要搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務，必須順應政府公共管理職能社會化的新趨勢，鼓勵、支持和培育相關社會組織和力量來參與。

鼓勵和支持社會相關組織和力量參與農村公益事業(yè)建設與管理。應當創(chuàng)新農村公益事業(yè)建設與管理的形式和內容，采取多管齊下的解決對策，如采取“公辦、民辦公買、民辦公助、民辦”及“委托管理”等形式，鼓勵和支持社會相關營利、非營利性組織及公眾參與農村公益事業(yè)建設、管理及服務，政府主要負責資金、制度和政策支撐等方面的保障。

把政府一些微觀管理和服務職能轉移給社會或民間相關組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應結合本地實際，積極培育和發(fā)展農村各類社會組織，尤其是專業(yè)合作經濟組織，發(fā)揮其自我管理、相互監(jiān)督及維護市場秩序、促進有序競爭等獨有功能，讓政府從大量管不了、管不好的事務中解脫出來，最終提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理水平及效能。

3.政府的管理和服務要做深做細

管理實踐表明，把政府的管理和服務工作做深做細，是提高管理和服務效能的一種有效途徑。這種深入細致的管理和服務，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級至關重要。農民群體對各種市場規(guī)則及市場行情還不熟悉，在生產、生活過程中遇到許多自身難以克服的問題和困難，迫切期望當地政府能及時提供必要的幫助和服務，同時新形勢下農民群眾對政府的期望值較以往也更高。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應從農民及各種市場主體的利益訴求、從當前農村經濟社會發(fā)展的實際需求出發(fā)，努力以市場經濟服務者、引導者、規(guī)范者的姿態(tài)出現，為農民等市場主體及時提供各種深入細致的管理和服務。如為農民等市場主體提供法制健全、秩序井然、政策氛圍良好的生存發(fā)展環(huán)境，維護好當地的市場秩序，監(jiān)督和規(guī)范所轄區(qū)域內的生產經營活動嚴格按市場經濟的基本規(guī)則來進行，同時處理和化解好經濟交往中的各種矛盾糾紛，保護農民等市場主體的合法權益等。又如，在調整農業(yè)產業(yè)結構、發(fā)展高效農業(yè)、規(guī)模農業(yè)過程中，政府充分發(fā)揮自身獨有的主導作用，積極施行引導型管理和服務，使典型的示范、引領及輻射作用發(fā)揮出最大效應；還要想方設法搞好道路、農田水利等農村基礎設施建設，及時向農民等市場主體提供相應的政策、法規(guī)、技術咨詢及各種準確的市場預測信息等。

二、以職能轉變降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本

目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關普遍存在機構臃腫、人浮于事、干部隊伍老化等問題，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能定位、機構設置、服務體系等方面也存在比形勢發(fā)展滯后的問題，這些都導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本過高。改變這種狀況的主要辦法是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、改革不適應當前農村經濟社會發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制及相關領導制度。

1.在“轉變職能”的基礎上精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構

以往歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革及精簡跳不出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，原因就在于機構的精簡不是建立在職能的轉變上，而是就精簡機構論精簡機構，就精簡人員談精簡人員，只是在機構的裁減和隸屬關系的調整上摳人頭、想點子。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的關鍵在于“轉變職能”。應當首先根據發(fā)展和服務的需要，明確政府（或機構）職能、管理方式的轉變和定位，分清哪些職能需要加強，哪些必須削弱或消除，然后再在此基礎上來科學合理地設置機構、崗位及重新核定人員編制，削臃腫、減人員、精兵簡政，使機構由“臃腫型”向“效能型”轉變。一般來說，行政機構改革的方向及重點是減事減人減支，事業(yè)機構改革的方向及重點則是在強化服務職能、改進服務機制的基礎上減人減支等，這樣來進行改革，才能有效降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本。

2.構建以服務為主的管理運行機制

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理運行機制還不科學合理，機構設置偏陳舊，不僅影響管理效能，還導致行政成本高居不下。解決的辦法是按照“減少機構、整合資源、綜合設置、降低運行成本、提高工作效率和增強服務能力”的要求，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經濟發(fā)展狀況，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能統(tǒng)一的“大辦制”改革，建立起“機構設置綜合、管理扁平高效、運行機制靈活”的新型基層政府管理架構，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起運作規(guī)范、責權一致、服務高效、充滿活力的管理體制和運作機制。具體來說，適應農村經濟社會發(fā)展要求，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大體合并成兩大類：黨政事務類和產業(yè)服務類（包括公益服務），在此基礎上根據工作需要科學設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能機構和服務機構。對黨政事務類工作，按工作職能及“大辦制”歸口設置若干個精簡效能的綜合性辦公室或相關工作機構（一般為行政性質），職位及崗位設置也從緊，實行“一室多牌、一人多崗、一崗多職”，細化內部職責，保證各項工作的上下有效對接。對產業(yè)服務、公益服務類工作，即對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主導產業(yè)發(fā)展、重大項目建設和公益事業(yè)建設等，也按工作職能及“大辦制”歸口設置若干個服務中心、站、所、工作服務隊或相關辦公室等（一般為事業(yè)性質），以能對各項工作實行集中處理、提高服務的針對性和有效性。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行綜合化、扁平化設置，不僅可以有效提高管理效能，也有利于降低行政成本。endprint

3.調整和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種事業(yè)性站所

應根據責權一致、人權與事權對等的原則，對上級派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”及各種管理和服務資源進行因地制宜的優(yōu)化整合，盡可能將它們回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)或轉變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)一級的職能部門外，還應對這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的事業(yè)性站所進行社會化、市場化改革，以降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本。調整和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，應依據事業(yè)單位改革“保證公益性、放開經營性”的原則，注意分類處理，使政事、事企職能分開，經營性職能與公益性職能分離。對以公益性為主的事業(yè)單位一類，應強化其服務功能，其經費政府財政上要保證。對經營性和服務性兼具的事業(yè)單位一類，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技站、農機站、畜牧獸醫(yī)站等應鼓勵發(fā)展，但要實行社會化和市場化改革，使之盡可能與行政脫鉤；政府可先予以幫扶，強化其自我發(fā)展能力，然后讓其逐步走上市場，使其既能承擔公益服務，也能承擔有償服務職能。一些地方調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，采取了一些可供借鑒的撤、并、靠、轉等辦法。“撤”，即撤銷不適應市場經濟發(fā)展的站所，對過去重復設置、職能不清和工作越位錯位的機構予以撤銷；“并”，對工作業(yè)務相近、工作職能相近、工作性質相似的機構進行合并；“靠”，對業(yè)務單一、工作量相對較小的機構實行掛靠；“轉”，對不宜由政府承辦，且具有經營性質的單位轉為自收自支的經濟實體，并根據實際情況推向市場，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負擔。

4.用制度來克服和消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置管理上的“人治”現象

這是降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本的一個重要保障。改革開放30多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾進行過多次機構改革，但效果均不理想，改革老是在撤并機構、裁減人員上打轉轉，結果是裁了又增，并了又分，或形式上撤裁，實際上原有人馬幾乎沒有精簡，一直在走“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的老路。原因除了前面所述的沒有在轉變職能的基礎上進行機構改革外，還由于在機構設置、人員增減上存在很大的隨意性和人治色彩，改革常常因主要領導人的更替或主要領導人思路的改變而改變，要么是因人設事、因人設崗，要么是擅自或者變相增設機構、擴大編制。機構編制管理部門也唯主要領導人馬首是瞻，隨意性很大。這種“人治”行為的直接后果，就是機構和人員在改革后的短期內迅速膨脹，行政成本不升反降。再者，目前的縣鄉(xiāng)體制仍然是一個對上負責重于對下負責的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長及股級以上干部的配置、去留仍然是由上級領導說了算，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制內人員進口渠道也往往由上級領導拍板、把控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見僅僅是參考，甚至連參考都不能。在這種體制中，往往最了解情況的人沒有人事決定權，而不太了解情況的人卻有人事決定權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的擴張沖動也強烈，編制的約束力對其作用有限，因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自己的財政，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導想進人就可以招進來，雖然沒有編制，但可以解決工資。事實說明，這種由少數人“人治”所操縱的人事管理及“改革”決定了機構改革是不可能成功的，必須走制度建設的道路，唯有用制度來規(guī)范改革的過程、并用制度來鞏固和保證機構改革的成果，特別是精簡人員的重要成果，才有可能真正實現合理設置機構、精簡人員、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能及降低行政成本的改革目的。

（孫銘：中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部教授）

責任編輯：浩 宇endprint