現代化導向下城鄉公共服務均等化改革的深化

呂永剛

一、蘇南城鄉公共服務均等化的雙重性及改革難點

1.蘇南城鄉公共服務均等化的雙重性：既是全國先行區，也是現代化短板所在

蘇南地區作為我國經濟最發達的地區之一，城鄉公共服務均等化水平整體上處于全國領先水平。近年來，蘇南五市以基本公共服務均等化為目標，積極調整、優化財政支出結構，將更多的財政資金投向公共教育、公共衛生和基本醫療、公共文化體系、社會保障、公共就業、保障性住房等公共服務領域，同時引導和調控社會資源向欠發達地區特別是農村地區傾斜，推動各項社會事業快速發展，基本公共服務均等化水平不斷提高，取得了豐碩成果。但以基本現代化指標衡量，相對于其他指標，其公共服務在投入數量、公平程度等還處于比較靠后的位置，與現代化的要求存在不少差距。主要表現在：城鄉之間的基本公共服務水平差距明顯，基本公共服務設施、基礎教育、社會保障水平、醫療衛生資源配置在城鄉之間存在較大差距；不同群體之間享受的基本公共服務不均衡，外來務工人員難以充分享受基本公共服務，等等。可以說，蘇南建設匹配現代化標準的、覆蓋城鄉的公共服務體系依然任重道遠。

2.蘇南建設匹配現代化標準的城鄉公共服務均等化面臨的改革難點

城鄉空間集聚發展存在制約因素，城鄉公共服務均等化供給難度增加。蘇南作為經濟較為發達地區，區域城市化進展具有特殊性，突出表現在：一是戶籍非農人口增長對城市化貢獻度有限，二是鄉村大量從事非農產業人口并未向城鎮集聚。從經濟動因來看，經濟發達地區農村相對富裕，大量外來人口給本地居民帶來可觀的房租收入，農民向城市遷移的意愿較弱；從公共服務水平來看，經濟發達地區交通發達，鄉村與城市聯系方便，接受城市公共服務也較為便利，城市生活吸引力較弱。同時，農村土地改革賦予了農民對土地的永久使用權，土地成為農民獲益的資產，在當前土地資源緊張、土地經濟效益越來越高的背景下，農民不愿放棄土地資產。這種在特殊情況下產生的“逆城市化”現象如不加以有效引導，將制約城鄉空間的集聚發展，有礙城市現代化水平的全面提升，也將增加進一步提升城鄉公共服務均等化供給的難度。

基本公共服務“供給不足”與“享受不均”并存。從實踐來看，蘇南城鄉基本公共服務不僅存在“供給不足”的問題，也存在“享受不均”的問題，非均衡或非均等性問題突出。具體分析，隨著城市化進程的深化，特別是城鄉一體化深度推進，公共服務需求的主體不斷擴大，其中城鎮中低收入群體、外來人口、農村居民成為基本公共需求的主體，他們對醫療、義務教育、就業和社會保障的公共需求日益強烈，對公共服務的質量要求也越來越高。同時，由于公共需求差異性的存在，在現有的政府供給導向型基本公共服務供給模式下，政府供給結構與公眾需求結構存在明顯的偏離。例如，公共服務資源分布不均衡，城鄉及區域發展差距仍相對較大，即使在農村的不同地區也呈現出顯著的差異與不平衡性。

供給渠道單一，公共資源配置還存在缺陷。在公共服務供給渠道中，政府是主導力量，社會力量尚未得到有效利用，市場機制還有發展空間。公共服務走向社會化是其滿足城鄉居民不斷擴張的公共服務需求的必由之路，盡管現階段可以依靠政府強勢推動，但長期而論，必須依靠發達的社會組織與志愿服務，以及對市場機制的充分利用。但目前，蘇南大多數社會組織規模有限，自我發展能力薄弱，在公共服務供給方面很難承擔起主要責任。此外，在市場機制方面還有廣闊發展的空間，如私人醫療機構、私立教育機構并不發達，豐厚的社會資源尚未得到充分利用。另一方面，政府主導下的公共資源配置存在不合理之處，例如，在公共福利資源方面，政府的福利撥款往往只投向公立福利機構等，對民辦福利機構缺乏具體的公共資源配置，從而影響了社會力量興辦福利事業的積極性。在教育資源配置方面，流動人口規模龐大，農民工子女雖然明確了就近入學并享受公平教育機會的政策，但因農民工集中居住地需要入學的適齡兒童多，造成當地中小學校的負擔加重，而一些知名中小學校也對農民工子女更具吸引力，大量農民工子女涌入，亦打破了原有的平衡，造成現有教育資源設施負荷加重。

破解城鄉二元體制的成效顯著，但深層次矛盾依然存在。城鄉二元體制是造成公共服務非均等化的制度性根源。盡管蘇南已全面推進戶籍制度改革，農村人口向城鎮流動相對自由，但與之相配套的社會保障、醫療、教育、就業以及城市基礎設施等方面的改革并沒有完全到位，城鄉分割的體制并沒有徹底打破，致使進城農民難以及時轉為城市居民。造成的結果，一方面是沒有實現通過城市化轉移農村剩余勞動力，減少了人口集聚因素對蘇南城市化可能的積極意義，同時也削弱了城市化對蘇南整個經濟社會發展的進一步推動；另一方面，導致了城市中新的二元結構，加劇了城市各群體的對立和沖突，增加了城市社會不穩定因素，進一步扭曲了城鄉公共服務的供需格局。

二、蘇南城鄉公共服務均等化的模式選擇

1.現代化國家推進基本公共服務均等化的主要模式

發達國家在實現現代化的進程中，形成了兩種基本公共服務均等化的發展思路：一是重在保障政府“供給能力”的思路，主要包括財政收入均等模式、收支均衡模式；二是重在保障居民在事實上獲取大致均等的公共服務，主要包括公共服務標準化模式和基本公共服務最低公平模式。

財政收入均等模式。該模式強調中央政府要根據各地人均稅收水平進行均衡撥款，并酌情對財力薄弱地區進行一定的轉向補助，以確保各地方政府在提供公共服務特別是基本公共服務上的供給水平大致相當，代表性的國家為加拿大和德國。

收支均衡模式。該模式主要適合地區發展差異較大的國家，中央政府以地方財政收不抵支的缺口作為向地方政府進行轉移支付的依據。相對于財政收入均等模式，該模式綜合考慮了地方財政收支平衡狀況，可使財政轉移支付更具針對性，但計算過程也更復雜，代表性國家為日本和澳大利亞。

公共服務標準化模式。該模式強調中央和上級政府承擔兩個方面的職責：一是頒布公共服務的設備、設施和服務的標準；二是針對各地方財力進行專項轉移支付。該模式主要適合國土面積較小、區域間經濟發展水平差異不大的國家，代表性國家為保加利亞。endprint

公共服務最低公平模式。該模式強調中央政府的職責是制定各項公共服務的最低提供標準，并通過多級政府分擔經費保障地方政府有提供最低標準服務的能力。同時，允許并鼓勵有條件的地區，根據地方政府的財力狀況，為本地區居民提供品類更多、質量更優的公共服務，但所需經費需地方政府自己加以解決。該模式主要適用于中央財力有限、地區差異大的發展中國家。

2.現代化導向下蘇南城鄉公共服務均等化的模式選擇

上述四種模式中，財政收入均等模式和收支均衡模式主要適用于解決區域差距問題，可有效保障全國居民享受大致均等的公共服務，但需要全國多數地方財力較強，且中央財力也能彌補少數地區的財力不足。公共服務標準化模式在區域間、城鄉間采用同一標準，最能體現公共服務的普惠性，但可能會超出財政承受能力。最低公平模式中所能達到的公共服務水平較低，但中央財力要求較低，且能保障必要的“底線公平”。蘇南地區在前期推進城鄉公共服務均等化中所遵循的基本是最低公平模式，這既顧及了現實財力的可能性，又為不斷提高最低標準留下空間。在建設現代化示范區的探索中，隨著整體經濟實力和地方財力的增長，蘇南不能滿足于最低公平模式，而應在此基礎上，提高均等化的覆蓋范圍和運作標準，為率先實現區域現代化提供高水平的公共服務支撐。

在現階段，蘇南要確立與基本現代化新內涵新標準相適應的公共服務均等化改革指標：在發展階段上，從重點實現基本公共服務的廣覆蓋的初級階段，轉向重點實現城鄉基本公共服務均等化的中級階段，再適時轉向實現全體居民基本公共服務均等化的高級階段，各階段工作重點分別是擴大關鍵項目覆蓋面、健全基本公共服務體系、實現基本公共服務主要領域按需供給；在內涵上，在國內率先基本建成覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體系，實現城鄉、區域和不同社會群體間基本公共服務制度的統一、標準的一致和水平的大體均衡，居民平等享有公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業保障、醫療保障等基本公共服務；在標準上，在國內率先實現基本公共服務普遍覆蓋，率先建立城鄉統一的基本公共服務體制，率先實現省內各地區基本公共服務財政能力均等化，率先建立基本公共服務多元化供給機制，基本公共服務水平在國內位居前列，在國際上達到中上等發達國家水平。

三、現代化導向下蘇南城鄉公共服務均等化改革的深化路徑

共創現代化改革示范區，在改革紅利釋放中推進城鄉公共服務均等化。蘇南應搶抓現代化建設示范區的戰略機遇，共創現代化改革示范區，大膽探索新路，銳意推進改革。研究制定城鄉公共服務均等化體制機制改革路線圖，對基本公共服務不均等所產生的各類問題進行重要性排序，區分存量問題和增量問題，對制度設計問題進行調整。按增量優先、存量分步解決制定改革路線圖。如在制定基本公共服務均等化標準時統一城鄉標準，解決制度設計問題和人口流動遭排斥難以融入當地社會問題，而對存量的城鄉差異通過城鎮化、增強農村基本公共服務能力等多種途徑解決。

重視制度設計和法規建設，推動城鄉公共服務重心下移。由于改革面臨的情況更加復雜，涉及利益格局的深刻調整，為確保改革過程中有法可依和順利實施，統籌考慮蘇南現階段的現實基礎和發展趨勢，更加注重制度設計和總體規劃，更加注重法律法規的健全和完善，更加注重政策措施的配套和落實。推動公共服務重心向基層轉移，建立區（縣級市）政府為主、統一與分級相結合的公共服務管理體制。地級市政府制定公共服務體系的制度設計、總體規劃和政策體系，賦予基層政府更多的公共事務管理權，健全與基本公共服務均等化相匹配的財政轉移支付制度；區（縣級市）政府按權責范圍組織公共服務的實施，結合地區實際和轄區居民需求，探索創新具有地方特色的公共服務體制，為公眾提供多層次、多樣化的公共服務。

以戶籍制度改革為突破口，促進城鄉公共服務高水平均衡。建立城鄉一體的公共服務制度，必然是統籌城鄉中消除制度障礙的關鍵環節。重點要通過戶籍制度改革，徹底剝離附著在戶籍上的不平等的公民權和社會福利權，改變城鄉二元制度和政策以及城鄉分治的管理模式，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度，實現城鄉居民依法自主選擇居住地，在實際居住地登記戶口，享受基本公共服務和其他基本權利。

構建多元化供給機制，提升城鄉公共服務的供給效率。積極構建城鄉公共服務均等化的多元供給機制，按照“公益性服務政府承擔、福利性服務社會承擔適度補貼、經營性服務探索市場化供給”的思路，合理區隔政府、市場、社會在基本公共服務供給中的責任，明確政府、村自治組織和市場主體在農村基本公共服務中的供給責任，形成“政府主導、市場參與、社會協同”的基本公共服務多元供給機制。通過分類供給機制，明確城鄉基本公共服務均等化的范圍與標準，促使政府由基本公共服務的直接生產者轉變為間接保障者，以便政府集中人財物增強城鄉基本公共服務供給能力，提高城鄉基本公共服務的水平。

以非戶籍常住人口與當地城鄉戶籍人口享有同等待遇為目標，推進公共服務向常住人口全覆蓋。各地要統籌城鄉居民公共服務，逐步實現戶籍常住人口與非戶籍常住人口基本公共服務一體化。依據省內城市化趨勢和人口遷移特點，規劃布局建設一批基本公共服務設施，提升區域新增人口公共服務水平，促進人口集聚、產業發展和城市化水平。重點保障非戶籍常住人口最迫切的基本公共服務，在義務教育、就業服務、最低生活保障方面、衛生醫療保障等領域優先安排資金，確保非戶籍常住人口基本生活需求得到基本滿足，努力實現非戶籍常住人口與當地城鄉戶籍人口享有同等待遇的基本公共服務。

完善財政制度體系，優化城鄉公共服務資源配置。努力構建財權與事權相對稱、財力水平與發展需要相適應、調控能力與經濟發展相協調的財稅體制，縱向轉移支付以保障政權運作基本財力需要為主，橫向轉移支付以逐步實現基本公共服務的均等化為主。拓寬基本公共服務資金來源，放寬準入領域，推進公平準入，鼓勵民間資金、社會力量依法進入基本公共服務領域。努力突破行業壁壘，著力解決各行業公共設施分散、使用效率不高的問題，發揮不同部門資源相互補充、相互促進的作用，加大跨部門、跨領域、跨系統交流合作，盤活各種公共資源，使公共服務更好地向城鄉基層末梢延伸。

（作者系江蘇省社會科學院經濟學研究所助理研究員，博士）

責任編輯：黃 杰endprint