上海自貿區如何開放服務業

應勤儉

2014年1月6日，據工信部網站披露的《關于中國（上海）自由貿易試驗區進一步對外開放增值電信業務的意見》（簡稱 《意見》），上海自貿區內進一步試點開放了七個增值電信業務領域，暫停實施《外商投資電信企業管理規定》（國務院534號令）相關規定內容。其中，信息服務業務、存儲轉發類業務等兩項業務外資股比可試點突破50%。自貿試驗區是制度創新而非政策優惠。既然是制度創新，那就必須要有秩序，沒有秩序或亂了秩序或秩序僵化，都將對試驗產生不良影響。自貿試驗區選擇服務業開放是科學的選擇。

服務業開放的內涵特征

當今世界服務業發展呈現如下趨勢：一是服務業在國民經濟中的地位顯著提高，比重上升，就業占比較高；二是服務業產業組織日益優化，競爭日趨激烈，由小變大、由弱變強的案例不斷增多，寡頭壟斷極為罕見；三是服務業內部結構正在發生質的變化，現代服務業比重迅速上升，新型服務業主體（電子商務、教科文衛體等公共服務和中介服務業）不斷增加；四是服務產業內涵日趨豐富，創新不斷（尤其是金融服務創新和互聯網服務創新）；五是服務業技術信息化、數據化、國際化趨勢不可逆轉；六是社會資本參與和政府部分公共服務有條件市場化、社會化。

結合自貿試驗區建設，上述6種趨勢可概括為3個主要內涵特點：一是市場化、社會化，即沿著市場化、社會化方向，挖掘存量服務業發展的潛力及其與新技術的匯合點和融合度，探索增量服務業發展先行之道和可行之道及其與中國金融體制改革的協調性和一致性；二是信息化、知識化，即沿著信息化、知識化方向提升中國服務經濟發展的質量和效率，堅持有效率的公平正義，探尋推進服務業科技創新和制度創新的結合點與興奮點；三是全球化、一體化，即沿著全球化、一體化方向，開放服務業，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置和市場融合，鼓勵國內外社會資本、民間資本投資參與國際合作和競爭。

筆者認為，自貿試驗區服務業開放不能望文生義，簡單地解讀為貿易便利和投資便利（盡管這也是服務業開放的主旨），而應該重點研究分析目前貿易、投資之所以不便利后面的深層次問題，即市場體系完善、政府職能轉變和企業尤其是國有企業（金融企業）制度創新和境內外的民營企業的國民待遇問題。鑒此，自貿試驗區服務業開放的內涵要點可以概括為以下三點：1.充分發揮市場在境內關外資源配置中的決定性作用。2.更好發揮政府在自貿試驗區服務業開放中的作用。 3.全力發揮企業在自貿試驗區服務業開放中的創新作用。

總之，自貿試驗區服務業開放內涵是：通過擴大開放與深化體制改革相結合，完善市場體系與轉變政府職能相結合，培育市場功能與創新制度相結合，探索中國經濟融入全球經濟和國內“轉方式”、“調結構”的新途徑。

服務業開放秩序選擇分析

未來三年，自貿試驗區服務業開放在明確功能定位的基礎上，必須要有一個良好的市場開放秩序。這個秩序既要體現效率與公平，又要強調輕重緩急，既要使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好地發揮政府作用；既要取得令人滿意的試驗效果，又要使試驗風險鎖定在可控范圍之內。比如自貿試驗區的制度創新重點是金融制度的創新和金融服務業的擴大開放，但它必須符合三個基本條件：一是符合國家戰略規定的試驗區功能；二是與上海國際金融中心建設聯動發展；三是可復制，可推廣。我們認為，判斷一個功能試驗區秩序優劣的根本標準在于這種制度的實現狀態是否能夠正確處理效率與公平、政府與市場以及風險與收益的關系。自貿試驗區服務業開放秩序的一個顯著特點，就是秩序選擇的科學化，秩序運行的市場化，秩序風險的可控化。

1.自貿試驗區服務業開放秩序選擇的科學化。這里的科學化是指在秩序選擇過程中必須兼顧公平與效率。沒有效率的公平和缺少公平的效率都是不可復制和推廣的，也不是自貿試驗區服務業開放秩序的科學選擇。自貿試驗區服務業開放秩序選擇的科學性主要有兩個任務：一是可操作性。比如，體現秩序選擇公平性上有：暫停或取消投資者資質要求、股比限制、經營范圍限制等準入限制措施（銀行業機構、信息通信服務除外），營造有利于各類投資者平等準入的市場環境等；體現秩序選擇效率性上有：負面清單管理，對負面清單之外的領域，按照內外資一致的原則，將外商投資項目由核準制改為備案制等；二是可復制性。可操作的不一定可復制，但是可復制的一定是可操作。比如，金融服務、航運服務中的有些秩序選擇，自貿試驗區可先試先行，但在全國范圍復制、推廣則有一個時空距離、先后秩序的問題。上海有其獨特的地理區位優勢、人才優勢、資金優勢和市場優勢以及“兩個中心”建設戰略的支撐，而全國絕大多數區域沒有這種優勢和戰略。因此，在服務業開放秩序選擇過程中，自貿試驗區同時兼顧著多重任務。從秩序選擇的科學化角度看，可操作性是首位，其次才是可復制性。只有在試驗、操作過后，我們才可以對自貿試驗區服務業開放實踐做出科學的判斷：哪些是可以馬上復制、推廣的；哪些是可以復制、推廣的，但需要時間；哪些是需要完善改進才可以復制、推廣。如果僅僅是被短期的功利所驅動，那么不可避免地會引致局部秩序可行而整體秩序僵化。

2.自貿試驗區服務業開放秩序運行的市場化。秩序運行的市場化是基于不同利益主體在秩序選擇中追求各自利益最大化時所達到的均衡趨勢。這里的利益主體包括公共部門、私人部門和第三部門。比如，中央政府要求加快自貿區建設，期待自貿試驗區服務業開放經驗馬上可以復制、推廣；各地的地方政府都在期待在自己的轄區也建立自貿試驗區；各類企業尤其是金融企業則期待反向操作——資金流動自由化——從利率低的境外區內流向利率高的境內區外；各種社會組織則期待社會服務領域更加開放、更加公平等等。這里的市場化包括是否能夠有效鏈接國內外兩個市場，只有通過自貿試驗區市場化運行達到的秩序均衡，才能客觀、公正、及時地反映國內外各種利益主體在自貿試驗區服務業開放市場上博弈的結果，使秩序運行更有效，并在一定程度上——反映各利益主體的預期——更加超前，以滿足中國服務業開放的整體需要。當然，市場化的秩序運行也會失靈、也會不穩定，這種失靈和不穩定不僅會形成對自貿試驗區服務業開放的干擾，也會導致秩序走向緊張，比如“虹吸負效應”。因此，秩序運行的市場化的核心問題還是處理好政府與市場的關系。在自貿試驗區使市場在資源配置中起決定性的作用的同時，要更好地發揮政府在市場失靈時的糾偏作用。可借鑒國際上的通行作法，一方面完善自貿試驗區管理體制，可分為中央政府的宏觀管理與地方政府的微觀管理兩個層面；另一方面要完善自貿試驗區的市場運行機制，可分為管理協調機制和行業自律機制。

3.自貿試驗區服務業開放秩序風險的可控性。自貿試驗區服務業開放秩序的選擇、運行直至最后模式的形成都會有風險。關鍵不是要研究有沒有風險，而是要研究風險是不是可控。只要風險可控就要大膽地去試。比如自貿試驗區金融服務業的開放就是一個難點。改革開放35年了，中國金融服務業仍然處在半封閉半壟斷的狀態。據國家外匯管理局的有關資料：中國在國際貨幣基金組織（IMF）7大類資本項目中43項已開放2/3；主權貨幣80項已開放1/3。2012年上半年滬深兩市2475家上市公司盈利1.02萬億元，其中，16家上市銀行總計盈利5.5千萬元，占所有上市公司凈利潤的54%。擴大服務業尤其是金融業服務開放是必然趨勢。在獨立貨幣政策條件下，資本項目自由化和匯率市場化試驗都是有風險的，即使發達國家資本項目自由化也是一個漸進過程，如果人民幣利率還沒有市場化，又怎么推進匯率市場化？從秩序風險控制的邏輯分析，自貿試驗區資本項目開放應分輕重緩急，先易后難、先內后外逐步開放，同時還要有所限制，有所創新。秩序風險可控性的要旨就是自貿試驗區服務業開放過程中把風險控制在最低、最小、最不會影響整體推進和重點突破的試驗思路框架。

服務業開放空間溢出趨勢

自貿試驗區服務業開放中各類企業集聚，勢必會引致人流、物流、資金流、信息流的空間流動。正是這種流動，使國際、國內各區域之間、城市之間以及空間各經濟實體之間和各部門之間的經濟社會活動相互關聯、相互作用、相互影響，并在28.78平方公里的空間范圍嘗試960萬平方公里空間范圍服務業開放的方式、渠道、秩序和可能的結果。自貿試驗區服務業開放空間溢出同樣存在正負兩種溢出可能。比如某一種服務業的“功能性溢出”就不會僅局限于特定的經濟部門或某個特定的區域，它一般會通過相關領域的競爭、合作活動影響到其他部門或區域。判斷自貿試驗區空間溢出趨勢時不僅要由近及遠考慮地理空間效應在區域經濟作用，更要站在戰略高度考察空間溢出趨勢的整體效應和局部效應，正確處理國家戰略與地區戰略的關系。因此，本文由大及小對自貿試驗區服務業開放空間溢出趨勢做如下判斷：

1.國際空間溢出趨勢：融入全球服務經濟一體化。自貿試驗區服務業開放對中國迎接全球進入服務經濟時代、國際經濟秩序重構挑戰具有國際空間溢出趨勢。其今后的發展勢將對中國主動融入全球經濟一體化產生重大影響，并形成國際功能性和政治性溢出。

當前發達國家怨聲載道中國與“市場經濟地位國”不兼容的產業包括金融、電信、傳媒、法律服務等10余個領域。這些國家試圖通過新的規則、機制和協定將中國排除在新一輪國際貿易談判桌之外，以遏制中國發展勢頭。自貿區以服務業開放為主的試驗，正是應對這種遏制與挑戰的國家戰略選擇，是中國主動融入全球經濟一體化的導航儀和探測器，也是中國進入國際經濟新秩序并參加實質性談判的重要砝碼，并將為全球經濟一體化帶來新的活力——競和共贏。從國際空間溢出趨勢看大致可分為三個層次：第一層次，通過自貿試驗區服務業開放的實踐，消除國際市場體系和新的貿易規則對中國開放認識上的距離障礙；第二層次，通過參與和引領雙邊、區域及多邊談判協定，尋找與自貿試驗區服務業開放的匯合點；第三層次，通過探尋國際貿易新規則與自貿區服務業開放的匯合點，有序地進行試驗，主動融入全球一體化，加快形成面向世界的高標準的服務業開放的市場體系、體制和網絡架構。其目標趨勢是：不僅對服務業領域而且對其他領域，不僅對商簽協定國而且對其他國家都能產生新的空間溢出效應。

2.國內空間溢出趨勢：倒逼中國新一輪經濟改革。自貿試驗區服務業開放對立足內需，擴大內需，面向世界，深耕亞太，倒逼國內改革會有國內空間溢出趨勢。其今后的發展，將對中國服務業打破行業壟斷、區域壁壘，進一步挖掘內需，滿足內需形成空間溢出效應。

自貿區以服務業開放為主的試驗，主要應該不是針對已經全球化、市場化的傳統服務業，而是目前仍然處在半封閉、半市場化的現代服務業，尤其是金融服務業。探索現代服務業開放的方式、渠道和秩序勢必成為自貿試驗區服務業開放的趨勢，并對中國經濟的轉型升級形成倒逼機制。

3.區域空間溢出趨勢：促進長三角區域經濟一體化。自貿試驗區服務業開放對長三角地區率先進入服務經濟時代，加快形成世界第六大城市群必會形成區域空間溢出趨勢。

長三角是中國經濟最發達、經濟結構相對合理的地區，但它的服務業優勢并不明顯。截至2012年，長三角服務業占GDP的比重平均不到50%，其中上海60%，江蘇、浙江都在45%左右，雖略高于全國43%的平均水平，卻遠低于發達國家75%以上的平均水平。自貿區服務業開放的試驗，將給長三角地區服務業發展一體化注入新的元素和活力，有利于長三角地區金融、航運、物流、教育、傳媒等現代服務業市場無縫銜接；有利于長三角地區教育、醫療等公共服務領域的深度合作；有利于長三角地區市場機制的完善和政府職能的轉變。自貿試驗區服務業開放是國家戰略，但它對于周邊地區的經濟發展無疑具有更強的集聚效應和輻射效應，因此它也是國家區域發展戰略，勢必對中國發達地區率先全面進入服務經濟時代產生巨大的影響。

4.城市空間溢出趨勢：打造上海全球經濟中心。自貿試驗區服務業開放對上海建設經濟、金融、航運、貿易“四個中心”，優化消費、生產、配置“四個服務”，處理好政府與市場關系已有明顯的城市空間溢出趨勢。它對于上海深化改革，加快打造全球經濟中心具有更新、更好的城市空間溢出趨勢。

上海要打造全球經濟中心的核心城市，必須以自貿試驗區服務業開放為契機，形成以服務經濟為主的產業結構。截至2012年，上海服務業（第三產業）占GDP比重60%，服務業從業人員622萬，占全部從業人員1104萬的56%；同年，北京服務業（第三產業）GDP比重74%，服務業從業人員791萬，占全部從業人員1069萬的74%。同樣的指標，紐約87.6%、90.8%；倫敦86.5%、89.8%；巴黎84.6%、82.8%；東京85.7%、80.8%；柏林79.5%、79.8%以及中國香港87.6%、84.8%，而且都還是過去幾年的統計數據。從目前看，上海服務業發展與國內外先發城市仍有不小差距。因此，自貿試驗區服務業開放，對上海加快發展服務業，提升產業能級，進一步實施“創新驅動，轉型發展”的城市發展戰略勢已見很大的空間溢出趨勢。因此，自貿試驗區服務業開放也是國家城市發展戰略的重要組成部分，勢必對中國城鎮化建設產生聯動效應。

結論及期望性建議

1.自貿試驗區服務業開放是國家戰略，是大戰略。建議自貿試驗區圍繞服務業開放主題做好文章，在加快推進貿易便利、投資便利、金融創新和制度保障等各項措施的落實的同時，借鑒國際經驗，積極探索自貿試驗區服務業開放過程中政府與市場的關系，充分挖掘市場潛力，更好發揮政府作用，促成理論創新、方法創新和制度創新。

2.自貿試驗區服務業開放是大市場框架。這個大市場就是構建境內關外服務經濟和服務貿易融合一體的市場體系，由外而內倒逼中國經濟改革，發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，讓中外各種資源要素在大市場的框架下自由、有序地流動。在此建議：自貿試驗區服務業開放首先要根植上海、輻射長三角、正確引導全國市場體系建設和市場制度完善；同時要發揮上述功能定位作用，適應全球一體化和貿易、投資自由化的趨勢，探索國內市場與國際市場對接的新途徑。最后，通過局部地區的大市場框架構建，科學限制政府權力，探索有限政府、法治政府和服務型政府的新模式。

3.自貿試驗區服務業開放是大服務概念，這個大服務不僅要釋放私人部門或服務業企業的競和潛能，還要釋放公共部門和第三部門的潛能，即以服務業市場化促進政府職能轉變，催化第三部門的創新發展。在此建議：自貿試驗區服務業開放要有大服務的理念，重點試驗和培育具有配置全國資源乃至全球資源能力的金融服務業和航運服務業以及現代社會服務業，包括文化、教育、醫療保健、電子商務的一體化的發展；重點試驗和培育由政府職能轉變衍生出來的而又有市場需求的新興服務業，如各種新型中介、咨詢服務業。達到以服務業發展促開放，以開放促改革之初衷。為中國在服務經濟時代贏得新的國際競爭優勢探索新的方式、渠道和結果。

4.自貿試驗區服務業開放要有更公平的理念，最終必須形成一個更加公平公正公開的市場環境，給中外民間和社會資本和企業騰出更大的發展空間。在此建議從宏觀和微觀兩個層面推進。宏觀上建議新成立的中央全面深化改革領導小組設專門委員會加強國家自貿試驗區的直接領導，并會同有關部委加強對它的間接協調（通過地方政府管委會）。其中宏觀方面，重大決策由領導小組定奪，地方政府管委會負責具體落實和執行，并由有關部委協調和監督執行。微觀上建議在自貿試驗區要有更多的服務領域、服務行業向中外企業、社會組織、民間資本開放，大膽試錯、公開操作。在這過程中要發揮自貿試驗區管委會行政管理職責，包括微觀方面的決策、執行、監督，如宏觀上對“改革市場準入、海關監管、檢驗檢疫管理體制，加快環境保護、投資保護、政府采購、電子商務等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿易區網絡”操作制度的落實和完善。

（作者為上海財經大學財經研究所、城市與區域科學學院教授）