財政專項水利標準化預算項目績效評價指標設置探析

于愛華 齊 瑩 王建文

（中國水利水電科學研究院，北京 100038）

財政專項水利標準化預算項目績效評價指標設置探析

于愛華 齊 瑩 王建文

（中國水利水電科學研究院，北京 100038）

文章針對財政專項水利標準化預算項目績效評價中“項目產出”和“項目效果”指標設置存在的不足，探究水利標準化項目績效指標設置原則和關鍵點，并對水利標準化項目績效評價提出建議。

財政專項；標準化項目；績效指標設置

為加強財政支出管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益，根據《中華人民共和國預算法》等國家有關規定，財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）、《預算績效管理工作考核辦法》（財預[2011]433號）、《中央部門財政支出績效評價工作規程（試行）的通知》（財辦預[2011]47號）以及《預算績效評價共性指標體系框架》（財預[2013]53號）。中央有關部門、國務院各部委、各直屬機構等按照規定加強預算績效管理，明確職責分工，規范財政支出績效評價程序及行為。

1 水利標準化項目績效評價情況

從2013年開始，水利部將“水利科技推廣與標準化”等5類項目作為績效考核的試點項目，每年進行中期檢查、年底績效評價。財預[2011]285號文件規定了《財政支出績效評價報告》編制提綱、《財政支出績效評價指標體系》以及《財政支出績效評價指標評分表》，項目承擔單位可以按要求進行自評價。《財政支出績效評價指標評分表》滿分為100分。其中“項目績效”為55分，它由“項目產出”和“項目效益”兩部分組成，“項目產出”為15分，“項目效益”為40分。該部分是針對項目內容進行的績效評價，從分值上可以看出，項目績效是評價工作的重點。

“項目產出”和“項目效益”指標的選擇和設置攸關績效評價的開展和成效，指標的適宜性、可驗證性以及可再現性是績效評價的有效保障。指標的設置不管是定性的或定量的數據和信息，都應簡單明了,并能反映出項目的類型和特性。

“項目產出”和“項目效益”指標設置與項目立項原則有很大關系。不同的項目類型工作重點不同，績效指標也應有所不同。用同一標準衡量不同類型的項目，很難做到細、精、準。

目前水利標準化項目績效評價處于剛剛起步階段，標準化項目績效考核指標體系尚未建立，給項目立項績效指標的設置和后期考核工作帶來較大困難。承擔單位在項目申報過程中，績效考核目標設置五花八門，甚至存在為爭取到項目而盲目地設置績效目標的現象。因目標設置的不合理，有悖立項的初衷，指標內容缺乏科學依據和針對性，不能真正做到“以績效目標實現為導向”，嚴重影響項目實施質量和成效。考核單位因缺少可操作的評判依據，各階段項目績效評價很困難，只能靠主觀加以判斷，不僅影響評價結果的真實可靠性，也大大降低績效考核的意義，不利于績效考核工作的進一步開展。

2 標準化項目關鍵績效指標的設置

水利標準化項目大致分為標準研究（包括關鍵技術研究、政策研究和制度建設），標準編制（包括標準制定和修訂、標準物質研制、英文版標準翻譯），標準實施與監督（包括標準宣貫培訓、示范推廣、監督檢查、支撐平臺），標準管理（包括過程管理、監督檢查、報批審查）等項目類型。

這些項目的設置主要為了貫徹落實中央文件和中央水利工作會議精神，圍繞新時期部黨組中心工作，圍繞民生水利，從水利部和相關司局的工作職責出發，細分重點工作任務，圍繞某一專業領域某一學科，解決的標準化工作重點、難點問題和關鍵技術問題。項目類型不同，績效指標設置的重點也不一樣，應分門別類地設置。本文將列舉和探討幾種標準化項目績效考核“項目產出”和“項目效益”指標的設置。

2.1 標準研究項目

該類項目主要緊密結合標準編制中存在的關鍵技術問題，以需求為導向，站在國家和行業的發展角度，加強頂層設計，開展民生水利標準化及關鍵技術要素等公益性、水利標準化特點與規律等基礎性、高新水利技術標準等前瞻性關鍵技術研究。政策研究和制度建設項目主要圍繞水利技術監督工作中的基礎薄弱環節，全面地了解國家、國際標準化發展趨勢，掌握我國標準化發展戰略和我國未來技術標準體制改革方向，加強水利標準化、計量、認證認可、質量等方面政策研究，進一步健全規章制度建設，突破水利標準化發展的瓶頸制約和體制機制障礙，引導、保障水利標準化又好又快發展。

從立項原則就可得出，標準研究項目的績效考核指標應為解決的行業重大標準化問題，如標準體系建立、有重要影響的技術標準的關鍵技術研究以及標準化工作的政策制度建設。“項目產出”的考核指標均可以進行量化。“項目效益”可以從經濟效益、社會效益、環境效益等方面，根據項目專業類型和特點各有所側重地加以制定，能量化的盡可能量化，不能量化的可以做出定性評價。如《水利技術標準體系表》（簡稱《體系表》)修訂專題：

（1）“項目產出”

“產出數量”—— 一份專題報告；

“產出質量”——通過項目主管部門審查。目標再高一點，還可以設定為“項目成果被標準化主管機構或主持機構采納、應用”；

“產出時效”——符合《可行性報告》中階段進度要求；

“產出成本”——符合《經費預算支出》。（2）“項目效益”

“經濟效益”——優化了多少項技術標準，降低了標準編制經費的投入（可根據現有水利技術標準經費投入情況，大致估算出節約的經費量）；

“社會效益”——優化后的標準便于標準使用者使用”以及“成果被標準主管機構和主持機構認可，并采納、應用等；

“環境效益”——加大環境治理標準的規劃，減少環境污染等。

2.2 標準編制項目

按照《水利技術標準化管理辦法》要求，標準項目的立項是以《體系表》為依據。水利技術標準編制可分為起草、征求意見、審查和批準四個階段。各階段工作要求在《水利技術標準制修訂項目管理細則》中有明確規定。“項目產出”應依據該細則分階段設置工作內容和績效指標（見表1）。

標準編制項目最終成果的產出為發布實施的標準，標準實施產生的效果只有在標準實施后的一段時間，也許更長時間才能顯現，后評估較為適宜。但可以根據標準功能對其“項目效果”指標進行預設置（見表2）。如水資源開發利用標準，主要對取水、用水、供水、耗水、排水等承載能力評價（前評估），水資源論證，取水許可，非常規水源利用，地下水開發利用等內容進行規定。根據標準內容，可以將“直接經濟效益”設置為“節約用水或核減用水量，產生的經濟效益是多少”。“間接經濟效益”設置為“工程帶來負面影響所做出的修復投入量”；“直接社會效益”可設置為“避免多少項不合理工程開工上馬”。“間接社會效益”可設為“避免了被核減的工程給社會帶來的危害”；“直接環境效益”可設為“避免了被核減的工程給環境帶來危害程度”等。

2.3 標準宣貫項目

主要結合水利部中心工作和重點領域進行的，宣貫標準對象可以是一本或一系列標準，也可以是一個或若干個重要標準化技術要素。目的就是加大對標準的理解，統一認識，提高水利技術標準的可操作性。立項時，標準主管機構明確要求宣貫培訓項目應編制相應的宣貫輔導教材（實施指南、工作手冊等），舉辦培訓班，明確宣貫培訓的對象、規模，要有一定的公益性，對標準的可操作性和技術水平進行評價，并能提出具體、切實可行的修改和評價意見，以便進一步修訂完善。按照標準主管機構的要求，績效指標的設置應為：

（1）“項目產出”。

“產出數量”——培訓教材若干、舉辦若干期培訓班、培訓人數、對標準的可操作性和技術水平評價材料、對標準的修改建議若干條；

“產出質量”——教材編制水平、學員考核通過率（或獲證率）；

“產出時效”——符合《可行性報告》中階段進度要求；

“產出成本”——符合《經費預算支出》。

（2）“項目效益”可以根據標準專業類型，從“對標準的可操作性和技術水平評價材料”中找出與“經濟效益”“社會效益”“環境效益”相關的內容。“社會效益”可以從“宣貫培訓多少人次，達到怎樣的效果”，通過修改建議可產生怎樣的社會、經濟、環境效益等加以制定。如《水利技術標準編寫規定》宣貫培訓項目中相關內容。

表1 標準編制項目績效評價——“項目產出”指標表

“經濟效益”——降低編寫人員因不掌握編寫規定而帶來的反復修改造成的經濟成本；

“社會效益”——通過宣貫培訓，統一水利技術標準編寫的體例格式和用詞用語等要求，提高水利技術標準整體對外形象；

“環境效益”——通過宣貫培訓，降低修改用紙、往返郵件流量等能源消耗。

2.4 標準試點示范項目

《水利標準化試點示范項目管理細則》規定：“示范區應圍繞水利中心工作，至少實施一項水利技術標準，鼓勵采用國際標準和國外先進標準，依托水利工程或水利產品，實現標準化建設、生產和運行管理”。

除包括宣貫培訓項目的所有內容外，還應針對一個或系列技術要素進行復合驗證，特別是在標準編寫過程中存在的重大爭議的技術要素，提出可能進一步的優化成果；要針對一本或系列標準的實施效果進行評價；總結出不同水利工程、產品或服務的標準化實施推廣模式。

表2 “通用產品類”標準編制項目績效評價——“產出效益”指標表

“項目產出”除包括宣貫培訓項目要求的內容外，還應提出對標準的一個或系列技術要素進行的復合驗證材料、標準化實施推廣模式建議項目應用證明、以及顧客滿意調查情況。“項目效益”可以從兩方面設置，一是標準本身產生的直接效益，二是所依托的工程發揮的間接效益。標準本身效益可以從對成本的影響（經濟效益），對就業影響（社會效益），對節能減排的影響（環境效益）等方面設置。工程效益盡量從標準對工程的影響出發，對工程壽命、工程運行維護成本（經濟效益）、工程質量（社會效益）、工程環境影響（環境效益）等方面的影響考慮，采取有標準和無標準的情況對照，對工程狀況、工程發揮的作用以及對環境的影響等方面設置績效目標。

績效指標的制定，不單單是一個簡單指標，一個數字，要縱深到具體專業、具體項目類型，要綜合衡量。根據項目的類型、專業的不同，有針對地重點突出某一方面的績效，要真實反應經濟效益、環境效益、社會效益。標準化效益并不一定全是正效益，還可能存在一定的負效益。通過項目的實施找出不足，加以總結、改進、持續提高，這才是績效考核真正意義所在。

3 改進建議

（1）建立標準化項目績效考核指標體系。

標準主管部門根據項目類型細化績效考核指標，建立標準化項目績效考核指標體系，指導績效考核工作的開展，使財政預算管理工作更具規范。

（2）標準化主管部門加大指導力度。

在標準項目立項論證初期，根據項目類型、專業提出不同的績效指標要求，要求相關專業專家進行指導，確保項目績效指標設置科學、精細。項目績效評價時，專業標準化人員參與其中，通過評價不斷調整標準化項目績效評價指標、方法和評價思路，建立、完善標準化項目績效考核指標體系。

（3）改變“產出成本”的序時考核方式。

標準編制項目與研究項目在管理上存在一定的區別，階段性很強，產出成本是按照階段工作內容進行支付。

在起草階段主要收集、購買各類書籍資料，召開編制組會議和工作大綱審查會議。

征求意見階段主要是稿件咨詢、征求意見稿郵寄和通訊網絡費以及交通費用。

送審階段主要是階段材料印刷、召開送審稿審查會議，主要支付印刷費、會議室租賃費以及專家的咨詢費、差旅費、食宿費等。

報批階段主要是各階段資料的匯總、印制。

所以標準編制項目是逐步支出項目經費的，往往達不到月序時支付要求。

10.3969/j.issn.1008-1305.2014.06.001

F275

A

1008-1305（2014）06-001-04

于愛華（1966年-），女，教授級高級工程師。