國家能源局為規范風電設備市場秩序開出處方

文 | 《風能》編輯部

國家能源局為規范風電設備市場秩序開出處方

文 | 《風能》編輯部

2014年9月5日，國家能源局發布《關于規范風電設備市場秩序有關要求的通知》（國能新能[2014]412號）（以下簡稱《通知》），就業內最為關心的設備質量和市場秩序兩大核心問題做出關鍵性制度安排，分別從風電設備質量、風電機組質保期驗收、招標采購市場以及市場信息披露和監管四個方面進行了規范，通過具體的措施和機制使之前散見于各個政策文件當中的原則性指導意見落到了實處，使實踐中“有法可依”。

《通知》第一部分提出以檢測認證的方式來確保風電設備質量。從“十五”開始，我國就著手建立自己的風電設備檢測認證體系，現在已經比較完善，檢測認證已經成為保證我國風電產業健康發展非常重要的市場化管理手段，在提升產品質量，促進市場優勝劣汰，支持技術創新和企業國際化方面發揮了巨大作用。通過認證手段保證產品質量，是風電發展較好國家的一項傳統行業制度或規則，國家能源主管部門此次出臺這方面的規定，是行業發展的客觀需要，也是參考國際先進經驗后的一種制度創新。

風能認證的發展歷程是與風能產業的發展相伴相生的。國際上風電設備的檢測認證已經有三十多年的歷史，幾乎和風能產業同時起步。世界上很多國家都建立了風電強制性認證，如丹麥和德國，也有一些國家采用自愿性認證制度，如美國。丹麥、德國是風電產業強國，不僅在裝機規模上處于世界前列，而且是制造業“加強檢測認證確保風電設備質量”大國，兩個國家在20世紀六七十年代就建立了風電認證制度，不管是政府部門還是企業界，都認為風電檢測認證制度在風電產業中起到了舉足輕重的作用。1994年，美國能源部提出一項保證美國風電技術在全球市場競爭力的計劃，計劃中有一項重要的工作就是建立美國自己的認證機構，為美國風電設備提供認證服務。美國企業可以在美國獲得符合國際標準的認證，消除美國風電生產設備在出口過程中遇到的技術壁壘。

《通知》要求，各有關單位要做好型式認證的準備工作，2015年7月1日起實施。從時間上看，給各企業預留了大約10個月的準備期。對于那些主打機型還沒有經過型式認證的制造商，時間比較緊迫了，但只要根據研發進展和市場需要提前安排認證，與認證機構提前溝通，在研發過程中即開始關注認證計劃，就會有效避免出現影響市場推廣和扎堆認證的情況。

《通知》中明確規定是“型式認證”，而不是其他類別的認證，這主要是由型式認證的功能定位所決定的。風電機組認證的常用標準目前主要為GL導則和IEC系列標準體系兩大類，國內外熟知的認證模式是型式認證、項目認證和部件認證，在這些認證模式的定義上，GL導則和IEC體系是大體一致的。其中，型式認證是確認某一型號的風電機組或零部件產品是按設計條件、指定標準和其他技術要求進行設計、檢驗和制造，并可以按照設計文件的要求進行安裝、運行和維護的。型式認證證書是針對風電機組的完整認證證書，它因為涵蓋了針對部件的測試和整機的測試而更能對真實產品的安全性和部件性能做出保證。目前國內經常使用的設計評估證書，只是型式認證中的一個理論層面的中間結果，深入不到實際產品層面。而國內有的產品連設計評估都只做到了樣機級別（例如GL發放的C類或D類設計評估證明），設計評估都沒有做完，這類證書更被夸大了他們的作用，因為業主區分不清而被用在了不應該用的地方。這樣的證明距保證產品安全和性能就相去甚遠了。型式認證由于其較高的技術門檻和更為明確、嚴格的定義，可有效避免這些偷換概念的現象發生。

所以，國家能源局此次明確提出，接入公共電網（含分布式）的新建風電項目所采用的風電機組及其風輪葉片、齒輪箱、發電機、變流器、控制器和軸承等關鍵零部件，須按照有關規則在國家認證認可主管部門批準的認證機構進行型式認證。并且，型式認證結果的采信也得到了強化，未通過型式認證的機組，不允許參加招標。這只是對普通項目的一般性規定，對于重大專項、新產品應用和特殊地域應用或特殊用途應用的風電設備，可根據需要提出特定認證要求。

《通知》的第二部分提出建立規范的風電設備質量驗收制度的要求，這對健全風電市場機制，確保風電產業健康發展意義重大。

據統計，截至2013年12月31日，我國并網運行的風電機組已達6.2萬臺。按照以往市場上機組供應合同的約定，應有74%左右的機組已出質保期或接近質保期結束，而實際情況卻是，這其中的大多數還沒有進行質保期驗收，涉及質保金數額超過200億元。僅2014年，就將有2600萬千瓦的在運機組達到質保期。不能按時出質保，不能收回質保押金對制造企業構成了巨大的資金壓力，不僅讓制造企業在質保期內的機組維護缺少投入，也對企業改進產品質量和新技術研發方面的投入帶來消極影響，這幾乎動搖了企業生產經營的基礎。“規范風電設備質量驗收工作”

盡管現在的合同中一般已將質保期從國際通行的2年延長至3年甚至5年，但開發商在是否讓機組出質保的問題上，仍一直存在著很大的擔心。如果出質保后，機組出現大規模質量問題，則損失的是開發商。現實中，有的開發企業也沒能做好自己運維的準備，從各個角度講，都不是很“情愿”這樣做。由于雙方存在利益沖突，都僅從自身立場看待問題，一旦出現爭議很難達成一致。

表面上看，出現這種情況，既有機組質量的問題，也有雙方合同約定不清晰的原因，但本質上是市場機制不健全造成的，缺乏統一的標準、明確的機制和暢通的信息公開渠道。因此，《通知》提出了三點解決措施，一是統一質保驗收規范，二是建立質保期驗收和爭議解決機制，三是強化出質保驗收信息公開。

第一點是為了做到“有法可依”。為避免雙方各執一詞的局面，就要建立一套大家認可的驗收規范，讓大家在一個語言環境中對話。一直以來，制造企業和開發企業在機組出質保的邊界條件上存在認識差異。機組制造企業認為，只要機組當前狀態良好，可利用率和功率曲線等主要運行參數滿足要求即可在合同規定的時間出質保。而風電開發企業除了關心機組出質保時的當前狀態，還擔心機組出質保后出現批次性大部件失效及其他潛在問題。《CNCA/ CTS0004-2014風力發電機組質量保證期驗收技術規范》（下稱《技術規范》）為解決上述問題提供了技術依據。2012年12月，鑒衡認證中心與金風科技、上海電氣、明陽風電、中節能、龍源（北京）風電、國華能源、中國風電集團等風電機組制造企業和風電開發企業共同完成了《技術規范》的初稿，歷經更大范圍的意見征詢和完善后，2013年8月向國家認監委提交備案申請，2014年2月國家認監委準予備案。技術規范的制定是基于這樣的事實：機組在出質保上的所有問題最終都可以歸到設計、制造、安裝、運維等環節上來，而在正常情況下，所有環節都會得到嚴格的流程控制，而出質保驗收正是對上述執行情況的全面檢查，這不僅能對機組狀態有更深層次的認知，也在一定程度上避免了機組的潛在風險。

《通知》此次提出了“分批出質保”的方式，這是非常客觀合理的解決步驟。制造商不會因個別機組的質量問題，而拿不到整個項目合同的質保金。同時，《通知》也提出了“有限期”的責任處置方案原則，無論是誰的責任，都要達成一個有期限的處理辦法，避免借故拖延。為使要求落到實處，《通知》提出質保驗收信息公開制度，這將極大地避免雙方“欲說還羞”的尷尬狀況，通過制度安排讓大家都有所適從。

《通知》中提出構建公平、公正、公開的招標采購市場，直指我國風電設備市場秩序的頑疾——地方保護主義和關聯交易。

某些地方政府受GDP政績驅動，在“以資源換市場”的思路下，要求投資者使用本地生產的風電設備或在當地配套建設相關生產基地，規定非本省企業不能開發本省風能資源、非本地制造機組不能在本地風電場使用等封鎖“構建公平、公正、公開的招標采購市場”和壟斷性條件。市場秩序被擾亂，無法實現真正優勝劣汰，后果是劣幣驅逐良幣。這種做法不僅為部分競爭力不強的低質產能提供了生存空間，也使許多企業被迫擴大產能，導致產能過剩，企業被拖累，產業發展受影響。

根據《國務院機構改革和職能轉變方案》的安排，“消除地區封鎖，打破行業壟斷”是政府部門2013年的重點任務之一，2014年建立長效機制，目的就是維護全國市場的統一開放和公平有序競爭。具體到風電領域，就是要加強市場監管，維護市場經濟秩序，堅決抵制地方保護主義，為企業發展創造一個公平、公正、透明和競爭的市場環境，以市場推動產能優勝劣汰。《通知》非常具體地提出嚴禁地方政府干預招投標工作，不得提出任何限制外地企業參與當地市場的規定。這是非常明確的指向以行政強制手段推行“以資源換市場”的行為。同時，《通知》還表達了對產業鏈上下游互相滲透延伸的做法的態度，開發企業與制造企業之間互有你我的關系，其本質上雖為市場行為，但這可能成為關聯交易的肇始，也不符合“專業”精神，讓專業的人干專業的事，才可能在主攻領域打造世界領先水平，產業才能在規模之上更有技術含量。文件也重申了《招標投標法》等相關法律法規，其實可供遵循的規范早已有之，只是實踐中如何落實的問題。

攝影：姚中澤

風電設備市場信息公開機制對我國風電產業的健康發展具有舉足輕重的作用，但一直以來國內風電行業在這方面做得并不充分。縱觀國際上風電產業發展成熟的歐美市場，有關風電產業信息監測和披露的工作已經持續了多年。在丹麥，關于風電設備市場的數據首先由配電網絡運營商（DNO）搜集，然后提交給丹麥國家電網公司，國家電網公司再將數據整理成月報提交丹麥能源署并在官網上公布。德國的風電數據收集工作由類似Betreiber-Datenbasis 這樣的獨立咨詢公司來完成，發電數據由運營商自己提交。風電機組運行數據會在公司的網站數據庫對公眾公布。瑞典的Vattenfall 電力咨詢公司則代表瑞典能源署，利用自動電子系統搜集數據，并在其網站按月公開報告。在美國，由Sandia 國家實驗室開展了風電設備監測的相關研究工作。事實證明，這些信息系統的建立和定期發布非“加強風電設備市場的信息披露和監管”常有效地推動了歐美國家風電產業的持續有效發展及設備制造技術水平的不斷升級。

此次，國家能源局對風電設備市場的信息披露和監管問題上提出了三點要求：（一）建立全國風電設備質量信息監測評價體系。（二）加強風電設備質量問題分析。（三）加強風電市場信息披露和市場監管工作。

實際上，國家能源局早已啟動這些工作，此次重申，表明了能源局的重視程度。2013年5月23日，國家能源局就已經下發了《關于加強風電產業監測和評價體系建設的通知》（國能新能[2013]201號），201號文件明確提出要將產業信息監測和評價發展成為行業管理的重要手段，并加強對風電產業的發展動態、開發建設、并網運行和設備質量等重要信息的監測和評價工作。今后，風電設備市場質量相關的信息有望定期在行業內公布，以更好地引導行業健康發展。與此同時，對有關風電設備質量信息情況的大數據分析，尋找規律，總結共性問題，提出有針對性的解決措施，為風電開發和制造企業在投資和生產過程中提供更多指導性建議，也許這才是最重要的目的。風電監測評價體系建設以及市場秩序建設，可以看做是國家能源局職能轉變后兩項目標明確的重點工作。