打擊制假售假工作存在的難題及對策

●巫文毅

（作者單位：新余市質量技術監督局）

打擊制假售假工作存在的難題及對策

●巫文毅

制假售假是長期困擾我國市場經濟健康發展的“毒瘤”，打擊制假售假是維護市場公平競爭秩序、保障人民群眾生命財產安全的必要手段。加大從源頭打擊制假售假力度，維護公平有序的市場環境，保障人民群眾切身利益是當前各級質監部門首要任務。近幾年來，新余市開展了一系列專項整治、專項打假活動，取得了可喜的成效，全市的產品監督抽查合格率逐年上升。雖然較大規模的造假活動基本杜絕了，但家庭式小規模的制假售假現象依然存在、手段更加多樣、窩點更加隱蔽。本文基于質監執法部門在具體執法實踐中，分析了當前基層執法部門（包括與其它地市交流的經驗）打擊制假售假工作中存在難題，并提出粗淺的對策措施。

1.標準滯后——檢驗難

假冒偽劣商品光看外包裝是很難辨真假的，執法部門必須以法定檢驗機構的檢測報告作為處罰依據，而檢驗產品的依據是該產品的標準，但有些標準長期“原地踏步”，甚至二三十年不變，給一些造假企業鉆空子提供了可能。如三鹿奶粉事件，當時國家乳制品標準還沒有三聚氰胺這項檢測指標，事后大規模查處時才緊急制定三聚氰胺檢測標準。又如前年地溝油大案，到目前最權威的國家食品質量安全監督檢驗中心還沒有檢測地溝油的標準和辦法，執法部門因無法求證是否為地溝油而嚴格執法。

措施與建議：國家加快產品標準的制修定工作，尤其是有毒有害食品違添加劑方面的標準。

2.投入不足——送檢難

當前基層（市、縣）級檢驗機構受財力、物力和人員素質的限制，只能檢測幾百種產品（我市檢測中心目前能檢測十二大類、460余種產品），高端設備投不起。如僅檢測嬰幼兒奶粉中三聚氰胺含量這項指標的設備就需要200多萬元，且每個檢測費用在千元以上。造成基層執法人員抽檢的產品無處送檢，或者負擔不起昂貴的檢驗費而無法作為。又如機動車的質檢機構，全國才八個。載重汽車才四個。筆者在執法實踐中遇到多起有關載重汽車質量投訴，送最近的質檢機構也要到湖北襄樊，消費者因負擔不起前期昂貴的拖車費、檢驗費而選擇放棄投訴。一般省級質檢機構投資均在幾千萬元以上甚至上億元，需要從國外進口大量的高質量儀器設備。基層的質檢機構愛政府財力的限制而投入很少，幾乎全靠自身發展。為此，許多基層執法人員調侃抽檢涉嫌假冒產品如“賭石”，不合格還可以罰款充抵檢驗費，如果抽合格則血本無歸，單位還要倒貼檢驗費、差旅費，執法部門送檢涉嫌產品也非易事。

措施與建議：地方政府要加大對質檢機構的經費、設備投入，以保障日常檢驗工作需要。

3.法律不全——處罰難

現行市場監管法律法規還存在依據不足或不明晰的情況。如《食品安全法》出臺后，食品小作坊地方性法規未能及時出臺，對如腌菜、豆腐、燒臘等小作坊生產行為的監管及違法查處就有很大局限。部分現行法律法規彈性空間較大，規定不夠明晰，基層難以操作。如《食品安全法》對超限量、超范圍使用食品添加劑、篡改或者偽造食品生產日期等違法行為，沒有具體規定的。上海、浙江等出臺了實施《食品安全法》地方性法規，對上述違法行為做出了具體處罰規定，對從嚴打擊食品添加劑違法行為發揮重要作用，而我省目前未有相關規定。

措施與建議：加強立法工作，完善地方性法律法規的配套，為基層執法提供強有力的法律支持。

4.罰責過輕——威懾難

部分法律法規罰責過輕，達不到威懾和打擊違法者的作用。比如《產品質量法》對假冒偽造廠名、廠址違法行為的處罰，是沒收違法生產產品和違法所得，并處違法產品貨值金額等值以下罰款。而假冒偽造廠名、廠址違法行為主體往往是一些小作坊，現場查處的貨值金額大都是幾百、幾千元。按理假冒偽造廠名、廠址違法行為在性質上要比無證生產、委托加工未備案嚴重得多，但在違法產品貨值較小情況下，處罰卻比無證生產、委托加工未備案輕得多。對制假售假違法行為大多以違法產品貨值作為罰款額的依據，一些造假售假分子尤其是慣犯，往往通過各種手段逃避查處，以致現場查獲違法產品貨值較低，大多案件處罰千元以下，甚至有造假分子玩失蹤，與其違法所得相差甚遠，以致屢禁不止，達不到震懾違法分子的目的。

措施與建議：通過地方立法制定更為嚴厲，便于操作的懲處措施，解決對制假售假者打不“疼”打不“死”的問題。

5.職責不清——追溯難

現行執法體制不合理，分段監管，權責不明，對制假售假行為難以形成打擊力度。制假售假行為涉及原料采購、生產、流通、物流等多個環節，已形成一條完整產業鏈。而任何一個執法部門受職權所限對制假售假產業鏈都不能“一查到底”，做不到“斬草除根”，而且由于部門聯動協作機制缺失，很容易被造假分子鉆空子。同時，由于牽扯職能部門太多，協調溝通難，程序繁雜，容易出現相互牽制，嚴重影響打擊效率。

措施與建議：整合執法資源，完善案件移送機制，建立以地方政府統一協調，部門聯動追溯的打假機制。

6.執法交叉——協調難

執法部門職能交叉，權責劃分不明，執法 “撞車”，以至推諉扯皮的情況仍然存在。比如對無證照經營食品行為的查處，在工商、質監、藥監、商務等部門之間，職能交叉問題很突出，很容易出現“三不管”，成為“執法空白地帶”。但對生產假冒商標、廠名、廠址產品的違法行為，工商部門、質監部門都可以查處，容易出現執法“撞車”，成為“執法密集地帶”。“執法空白地帶”和“執法密集地帶”的存在，給政府協調部門帶來很大難題，嚴重影響打擊的效率和力度。

措施與建議：一是加大市場監管部門改革力度，可參考廣東順德模式建立市場安全監管局，對市場實行一個部門統一監管；二中加強協調勾通，實現案源信息共享。

7.權力受限——查處難

法律法規對執法權限的管束越來越嚴，違法者逃避查處手段花樣百出、無奇不有，而我們的執法方式、手段相對落后，難以完全適應打假工作需要。《行政強制法》出臺后，對執法者提出了更高的要求，一些之前習以為常的執法方式手段，現在可能構成了違法。比如，對于隱藏在民居等私人生活區內造假場所，如果沒有初步證據或公安部門配合，行政執法部門不敢貿然進入檢查。當前法律法規只授予行政執法人員現場檢查、詢問當事人、查閱賬本單據和查扣涉嫌違法物品的權力，沒有人身約束權，對于發生制假售假涉案人員現場逃逸、拒不配合調查等情況，公安往往因人手不足或案子太小不太愿意配合，行政執法人員往往束手無策。

措施與建議：通過地方立法賦予行政執法機關一定限度內必要的、強有力的行政處理權限。

8.科技造假——查案難

造假分子利用高科技造假的案例越來越多，從現代智能產品到“舊”紅木家俱、“出土”文物等，無不充斥假冒產品。執法人員無法面面俱到掌握所有知識，許多產品需要原生產廠家或專家出具鑒定報告才能作為處罰依據。如假冒的高檔名酒，一般檢驗機構無法鑒別，只有依靠廠家配合執法，出具檢驗報告才有效。另外，隨著通信和網絡的廣泛應用，有些違法分子發展到通過網絡完成交易，利用快遞或物流送貨，隱蔽性更強。而由于缺乏法律授權，行政執法部門無法取得其銀行賬戶、資金往來、手機通話或網絡記錄等涉案證據，對一些造假售假分子，常常因證據不足，使其得不到應有的懲罰。

措施與建議：加強辦案人員專業打假知識培訓，加強司法合作，更新辦案裝備，提高辦案的科技含量。

9.司法不力——執行難

在日常打假執法中，遇到暴力抗法，阻礙執行公務的事件越來越多，執法人員只有依靠公安和法院。行政處罰案相對刑事案件來說，他們認為都是“小案”，往往不能積極作為，導致阻礙執行公務的違反行為和行政處罰不能及時有效地處理。質監部門需要花費大量的人力、物力去協調公安和法院，影響案件的有效執行。2007年我局查處的“珠珊一米粉加工小作坊違法添加繃砂獲刑案”是行政執法和刑事司法的銜接最成功的一件案例，發現案情第一時間上報市領導，市長立即作出批示。質監、公安、檢察全程參與，法院第一時間審結。如果沒有市長介入，等我們調查該案涉案貨值金額過五萬元才能移交公安幾乎是不可能，因該小作坊每天的加工量最多不過二、三千元，且當事人已潛逃，公安部門在沒有充足證據的情況下也是不會接受移送的。日常辦案中不是每個假冒案子都能得到市長親自過問的。

措施與建議：進一步加強行政機關與司法機關的銜接，建立完善案件移送制度，明確案件移送程序、手續規定和移送標準，通過公安機關提前介入或聯合辦案方式，提高案件移送司法成功率，發揮司法機關和刑法的震懾力。

10.經費不足——出動難

經費保障對打擊制假售假有著重要的作用，從目前各執法部門來看，執法人員經費，雖然工資有定額拔付，但日常辦案、執法用車、交通差旅、設備添置、專項執法行動和舉報獎勵等經費沒有單列支出，落實有一定難度。隨著制假售假方式、手段不斷變化更新，越來越朝高智能、專業化發展，執法人員調查取證難度加大，必須不斷更新辦案裝備，提高辦案的科技含量。而目前基層執法部門辦案裝備更新水平普遍適應不了新形勢執法需要，無法保障快速高效出動。

措施與建議：加大保障經費投入，更新技術裝備。

11.素質不高——識假難

現在基層執法隊伍，一部分是老技術監督工作者，經驗豐富，但是隨著法律的更新，思想不能跟上時代的腳步。另一部分通過近年來“逢進必考”的公務員考試走進的質監執法隊伍，有理想、有熱血但是相關經驗不足。這與當前打擊制假售假嚴峻形勢的要求還有一定距離。比如，少數一線執法人員專業知識和法律素養不過硬，案件定性不準、法律適用不當、違反法定程序等問題仍然存在。

措施與建議：從人員選拔、培養、激勵等方面著手，引入競爭機制，全面加強行政執法隊伍建設，塑造一支為政清廉、法律和專業素養過硬，綜合素質強的執法隊伍。

12.干預過多——辦案難

基層辦案人員最怕不是辦案艱難而是說情，由于基層地域較小，行政處罰案幾乎都遭遇說情。內部人員還比較自覺，折扣不大，從上到下都要考慮生存（發工資）等問題。外部的說情就難辦，尤其是“有關部門”以招商引資、重點扶持企業、納稅大戶等理由出面說情，且企業越大說情的層次就越高，質監部門駐在地方，許多事情要依靠地方，一般情況下不敢得罪地方，主領導必須考慮方方面面的關系，當然不易超脫地方而獨立執法。

措施與建議：一是加強執法人員廉潔從政教育；二是要破除地主保護主義，樹立大局意識。

13.監督不足——廉潔難

由于行政執法都是幾個人一個隊單獨行動，不排除個別執法人員辦人情案，出現“吃、拿、卡、要”現象，紀檢監察受人手限制，無法做到即時監督。就質檢系統違規違紀案例來看，執法人員一線徇私枉法的案例較少（主要為瀆職犯罪），大都是行政審批人員出現問題較多。

措施與建議：一是加強執法人員廉潔從政教育；二是加強執法監察。

14.誠信缺失——打假難

假冒偽劣產品盛行，嚴重危害市場經濟的順利發展。必然導致企業的社會誠信度降低，連帶整個社會誠信度的降低。假冒偽劣商品之所以存在有它的社會基礎和社會寄生環境，最根本的原因是人的社會誠信缺失和失信懲戒缺位，且國家對失信企業或個人懲處力度不嚴。如制售假藥、假酒、地溝油等行為。

措施與建議：一是加快個人誠信制度體系建設，從本源上遏制假冒偽劣產生；二是加快企業誠信制度體系建設，從主體上阻斷假冒偽劣發生。三是加快政府誠信制度體系建設，從核心上保證假冒偽劣治理。

結束語：

打假難、難打假。我們必須動員全社會的力量參與和支持打擊制假售假行動，充分利用各種媒體大力開展打擊制假售假宣傳活動。積極引導和鼓勵企業采用、改進防偽技術和措施，引導廣大消費者增強自我保護意識，提高識別假冒偽劣產品的能力，自覺抵制假冒偽劣產品。建立健全社會誠信體系，鼓勵廣大群眾積極參加打假斗爭，形成全社會關心、支持打擊制假售假工作的良好氛圍，實現市場經濟秩序的健康有序發展。

（作者單位：新余市質量技術監督局）