龍泉市破解農(nóng)村集體留地問題新模式

龍泉市國(guó)土資源局 朱道偉

龍泉市破解農(nóng)村集體留地問題新模式

龍泉市國(guó)土資源局 朱道偉

日前，在招投標(biāo)中心舉行的龍泉市2014年第一次國(guó)有土地使用權(quán)拍賣出讓會(huì)上，經(jīng)過八輪的激烈競(jìng)價(jià)，德光集團(tuán)有限公司最終以2.35億元的價(jià)格將三、四村綜合地塊使用權(quán)收入囊中。拍賣地塊位于龍泉市城東區(qū)塊，東臨變河路、南接賢良路，西連德光-景相苑，北至中山東路，面積28002平方米。

和以往土地拍賣不同，這是龍泉市首次以政府回購方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)。項(xiàng)目建成后，一層商業(yè)用房（層高5.5米）共計(jì)12000平方米由市政府限價(jià)回購用于三、四村集體市場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)，首先滿足城東區(qū)塊農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的使用功能，既化解了土地利用率低的問題，又充分考慮到了土地開發(fā)過程中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題，是破解農(nóng)村集體留地問題一次積極有益的探索。

一、龍泉農(nóng)村集體留地出現(xiàn)的問題

自2002年省政府下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地征用工作的通知》以來，龍泉市因地制宜地開展留地安置工作，對(duì)發(fā)展被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、提高被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活水平起到了積極的作用，但在實(shí)施過程中也存在諸多問題，主要有：

（一）土地利用率低

由于實(shí)行留地政策的地方大多是在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍，落實(shí)在村留用地上的具體建設(shè)項(xiàng)目往往規(guī)模較小，且科技含量與產(chǎn)業(yè)層次都較低，與政府規(guī)定的產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向存在較大差距，影響了城市整體規(guī)劃和功能發(fā)揮。以龍淵街道二村自留地E組團(tuán)為例，其建筑分布在主要道路旁，極大影響了龍泉城市的形象。

（二）項(xiàng)目實(shí)施難度大

農(nóng)村基層干部整體素質(zhì)還不能完全適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化的需要，駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力偏低，缺乏項(xiàng)目的運(yùn)作與包裝經(jīng)驗(yàn)，再加上項(xiàng)目建設(shè)資金不足、項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多，致使一些村集體留地項(xiàng)目被長(zhǎng)期擱置，也就無法利用留地安置的優(yōu)惠政策來實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和保值增值。

（三）土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn)

集體留地已成為城鄉(xiāng)結(jié)合部村級(jí)集體資產(chǎn)最重要的組成部分，在土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，無論自主經(jīng)營(yíng)還是合作開發(fā)，若對(duì)市場(chǎng)把握不準(zhǔn)確，不但會(huì)使村集體資金難以增值，而且還有可能使長(zhǎng)期積累起來的村集體資金蕩然無存，甚至出現(xiàn)負(fù)資產(chǎn)，這將直接影響被征地農(nóng)民總體收益，進(jìn)而影響農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧。

二、破解龍泉農(nóng)村集體留地問題新模式

為進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)安置留地的管理，根據(jù)浙江省國(guó)土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)安置留地管理的指導(dǎo)意見》（浙土資發(fā)〔2006〕23號(hào)）等有關(guān)文件精神，結(jié)合《關(guān)于印發(fā)龍泉市征收Ⅰ、Ⅱ級(jí)區(qū)片集體土地補(bǔ)償補(bǔ)充規(guī)定的通知》（龍政辦發(fā)〔2013〕76號(hào)）有關(guān)規(guī)定，龍泉市積極探索破解龍泉農(nóng)村集體留地問題新模式——政府回購，并成功運(yùn)作三、四村綜合地塊政府回購案例。

（一）主要思路

農(nóng)村集體留地首先由政府以經(jīng)營(yíng)性用地的形式進(jìn)行公開出讓，根據(jù)預(yù)先設(shè)置的出讓條件，再由政府按以限價(jià)回購的方式向該村集體提供三產(chǎn)用房，為村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供可靠的不動(dòng)產(chǎn)來源，確保被征地農(nóng)民能獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。

（二）具體做法

1.簽訂協(xié)議。政府在充分征求村集體意見和溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上形成村集體項(xiàng)目建設(shè)方案，方案內(nèi)容包括政府回購的三產(chǎn)面積、辦公用房面積、農(nóng)民公寓的戶數(shù)以及各類用房的回購價(jià)格，并簽訂三產(chǎn)用房協(xié)議書，具體承諾在出讓后一定期限內(nèi)向村集體交付三產(chǎn)用房。

2.擬訂計(jì)劃。國(guó)土資源局根據(jù)土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的土地用途和城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃的控制要求，結(jié)合村集體項(xiàng)目建設(shè)方案及當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策，將集體留地列入公開出讓計(jì)劃，并預(yù)先設(shè)置出讓條件。

3.實(shí)施出讓。村集體做好集體留地的政策處理和地面清理后，交付給市國(guó)土資源局，國(guó)土資源局組織集體留地公開拍賣出讓，拍賣成交后，基于初始設(shè)置的回購條件，與開發(fā)商簽訂 《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》。

4.交付使用。開發(fā)商根據(jù)有關(guān)程序進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。市政府限價(jià)回購三產(chǎn)用房無償交付村集體，代辦落實(shí)《國(guó)有土地使用證》和《房屋所有權(quán)證》并承擔(dān)全部費(fèi)用，所需的相關(guān)稅費(fèi)則由開發(fā)商承擔(dān)。

（三）意義及成效

1.促進(jìn)村集體留地的節(jié)約集約利用，增加了政府的財(cái)政收入。政府回購模式堅(jiān)持節(jié)約集約用地原則，在符合城市建設(shè)規(guī)劃的前提下，盡量提高集體留地容積率，以三、四村為例，以政府回購模式取代村集體自建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)方案，容積率由原方案的1.0提升至3.0，一層商業(yè)用房用于三、四村集體市場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)，首先滿足用于城東區(qū)塊農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的使用功能，二層商業(yè)用房不得經(jīng)營(yíng)與一層市場(chǎng)相類似的同質(zhì)市場(chǎng)，物業(yè)用房、居家養(yǎng)老服務(wù)用房等配套用房不安排在中山路、變河路、賢良路的臨街店面，一改以往城區(qū)農(nóng)民留地建房亂、重復(fù)建等問題，顯然有利于土地資源的優(yōu)化配置，提升龍泉城市的整體形象和品味。與此同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，除村集體收益獲得可靠的保障外，政府土地出讓金純收益加上稅金、建筑施工營(yíng)業(yè)稅等間接收益，預(yù)期收益將達(dá)到2.86億元，這對(duì)龍泉財(cái)政將是一筆可觀的收入，實(shí)現(xiàn)了政府與集體的“雙贏共富”。

2.克服了項(xiàng)目建設(shè)資金不足的難題，村集體留地建設(shè)項(xiàng)目整體順利推進(jìn)。項(xiàng)目建設(shè)的造價(jià)及相關(guān)費(fèi)用全部由政府承擔(dān)，村民無需投入任何項(xiàng)目建設(shè)資金即可獲得所需的營(yíng)業(yè)用房，徹底解決了資金不足的后顧之憂，以三、四村為例，用28002平方米的土地?zé)o償取得12000平方米的綜合市場(chǎng)所有權(quán)，按市場(chǎng)價(jià)格均價(jià)20000元/平方米估算，三、四村商業(yè)用房?jī)r(jià)值為2.4億元。而且政府回購模式省略了以往村集體留地項(xiàng)目建設(shè)按基本建設(shè)的要求必須履行的相關(guān)程序，解決了集體留地項(xiàng)目包裝難、審批難的難題，為相關(guān)村集體提供了一條便捷的項(xiàng)目建設(shè)途徑，有利于辦事效率的提高和整體推進(jìn)農(nóng)村集體留地項(xiàng)目建設(shè)。

3.壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和諧。政府回購模式充分考慮了土地開發(fā)過程中村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題，將留地建設(shè)與政府回購對(duì)接，很大程度上規(guī)避了村集體項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，使村集體經(jīng)濟(jì)組織可以借助開發(fā)商的總體設(shè)計(jì)來發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供可靠的不動(dòng)產(chǎn)來源，從而建立起運(yùn)營(yíng)成本低、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)小、經(jīng)濟(jì)收益長(zhǎng)期穩(wěn)定的安置失地農(nóng)民的長(zhǎng)效機(jī)制，保證村集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定收入。促進(jìn)了集體土地資產(chǎn)的合理開發(fā)與利用，使土地這一最基本的生產(chǎn)要紊得到了最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而且有利于更好地解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障能力，為解決失地農(nóng)民的生活保障奠定了基礎(chǔ)，進(jìn)而推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展，切實(shí)保障了農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

三、關(guān)于破解龍泉農(nóng)村集體留地問題的兩點(diǎn)設(shè)想

（一）采取留地回購的方式開發(fā)

對(duì)開發(fā)條件成熟而村集體開發(fā)意愿不強(qiáng)的集體留地，由市政府以貨幣形式予以回購。具體回購標(biāo)準(zhǔn)，由市政府按照城市總體規(guī)劃要求確定用途、容積率、建筑密度，參照國(guó)有出讓土地，在規(guī)劃容積率1.5以內(nèi)部分的，按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)全額予以收購；容積率超出1.5部分的，按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)協(xié)商收購。

（二）采取物業(yè)回購的方式開發(fā)

對(duì)不具備開發(fā)建設(shè)能力的村集體，集體留地作為經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行公開出讓，按一定的價(jià)格由村集體回購所需的三產(chǎn)、辦公、農(nóng)民公寓的面積，多余面積由開發(fā)商作為商品房銷售。三產(chǎn)、辦公回購價(jià)格為項(xiàng)目供地時(shí)同類用途樓面評(píng)估地價(jià)的一定比例加建安成本及相關(guān)費(fèi)用之和；農(nóng)民公寓回購價(jià)格為土地取得成本、建安成本價(jià)及相關(guān)費(fèi)用之和。公開出讓收取的土地出讓金在繳清相關(guān)報(bào)批費(fèi)用后，按一定比例返還給該村集體經(jīng)濟(jì)組織。