論行政問責的制度化

馮 勇

（中共河南省直機關黨校，河南 鄭州 450002）

行政問責最初產生于西方，是一種旨在監督和制約行政機關及其公務人員職權行為的責任追究機制。但是，目前我國的行政問責還處于一種相對混亂的狀態中，缺乏國家層面的規范、統一的制度設計，各地各自為政，做法不一。雖然行政問責已經客觀存在，但一個系統化的行政問責制度支撐體系還遠未形成。因此，我們應當從制度建設、制度變遷的角度對行政問責進行優化，健全行政問責的內部制度架構，理順運行體系，使其真正走上制度化的軌道。

一、行政問責的制度架構

行政問責的制度架構并非當前我國行政問責的實際結構，而是從應然角度來講的，是對推動我國行政問責制度化、科學化發展的建議與展望。另外，由于篇幅所限，本文并不對具體制度進行面面俱到的要素分析，只對制度設計或運行中存在的不足或值得特別關注的問題進行論述。作為現代國家中的一種權力制約機制，行政問責需要調整行政機關、行政官員、權力機關、司法機關、社會公眾、新聞媒體等多種主體之間的關系，必須有多種制度相互配合，形成合力。因此，行政問責實際上是一種相當復雜的制度設計，應當是一個包含多項子制度在內的制度體系。

（一）行政問責的啟動——政府責任監督制度

政府責任監督制度是監督主體對行政機關及其公務人員的職務行為是否屬于行政失范行為進行判斷，并決定是否啟動問責機制進行責任追究的制度。該制度是行政問責的前提和基礎，把控著行政問責機制啟動的“入口”。政府責任監督制度至少應包含以下三個方面的內容：

1.具有較強操作性的責任標準

現代國家已經發展到了“行政國”的階段，行政權力呈現出一種日益膨脹的趨勢，并滲透到社會生活的各個方面，行政行為的表現方式也是多種多樣、難以計算的。面對紛繁復雜的行政行為，如何才能判斷其是否失范，是否應當被問責呢？這就需要有一套科學、準確、具體的責任標準，任何行政行為都可以放在此標準下進行比對、參照，并以具像的參數或者指標顯現出來，從而準確判斷有無啟動行政問責程序的必要。

2.足夠廣泛的監督主體

現代國家治理模式的一個特征就是社會公眾廣泛參與到國家治理與社會管理之中。行政問責是民主政治發展的產物，自然應當引入更加廣泛的行政責任監督主體。隨著社會的發展，尤其是信息技術的飛速進步，過去那種公權機關與普通民眾之間信息嚴重不對稱的局面有了很大改觀。社會公眾有了更加多樣化的信息來源和信息反饋手段，加之他們來自于社會各個階層、各個領域，往往本身就是行政管理的相對方，直接承受行政權力所施加的影響，最了解行政機關行使職權的真實狀況，因此，公眾有理由成為行政責任監督的主體。

3.中立高效的協調機構

目前我國的行政責任監督主體在各自的權限范圍內行使監督權，但是這些機構之間缺乏必要的溝通、配合與呼應，難以形成監督合力，進而影響到行政責任監督的成效。這就需要建立一個能保持相對獨立性并有較高工作效率的協調機構，去把不同的監督主體統一調度、組織起來，并將其收集、反饋的相關信息進行綜合歸納、客觀分析，進而形成具有一定權威性的監督工作報告，以期產生較大的社會影響力，有力地推動行政問責工作的開展。

（二）行政問責的推進——政府責任評估制度

行政失范行為和行政問責程序的進一步推進，需要通過行政責任評估制度來進行轉換，行政問責的實現和責任的追究是以行政責任評估為基礎的。

1.對行政決策行為的評估

在各種行政失范行為中，行政決策失誤的損害后果是最嚴重的，也是最難以問責的。其原因在于，幾乎所有的公共政策都存在滯后性，也就是說，在政策的出臺和產生現實影響之間總有時間差，無論是正面效應還是負面效應，都需要經歷一段時間之后才能顯現出來。所以，公共政策很有可能成為“歷史的懸案”，使我們無法找到最初的決策者，自然也就不可能追究其責任。因此，應當加強對行政決策行為的評估，通過行政問責來切實減少決策的失誤。具體而言，一方面，要明確行政機關及其公務人員的權限范圍，劃清不同機關之間的權力界限。另一方面，在作出事關重大的行政決策時，應當制定責任分配與追究細則。這種細則除了要把責任落實到每個人身上之外，還要建立完善、全面的行政決策行為數據庫，以便達到對決策責任鏈條的及時索引與追蹤。一旦發現行政決策行為存在失范的情形，可以迅速依照責任鏈條反饋的信息作出科學評估，追究相關責任人的決策失誤責任。

2.對行政執行行為的評估

在行政機關執行政府決策或規劃時，有必要對其行為進行科學評估。應當對執行行為的部署、落實和完成情況進行細致的驗核，主要包括：行政機關是否準確、及時地獲得決策或規劃的具體內容；執行行為的具體方案是否與政策或規劃的要求相符合；在面對執行中可能出現的突發情況或困難時，是否有周密可靠的應急預案；執行行為是否按照既定的方案及時、高效地推進等等。[1]

3.對行政執行結果的評估

當行政執行行為完成全部既定目標或階段性目標時，需要對執行結果進行評估。評估應當注意兩個問題：第一第一，評估的內容主要是公共權力是否被有效運用，即執行行為的收益是否大于成本。這里所說的成本包括實施成本和摩擦成本。實施成本是指行政執行行為啟動后，一切由于“信息不完全”、“知識不完全”和“制度預期不穩定”所造成的經濟效率損失。另外，任何行政行為都有可能使一部分社會成員的利益受損，從而導致這些社會成員的抵觸情緒，進而可能引發政治、經濟和社會領域的混亂、摩擦甚至動蕩，由此產生的損失就是摩擦成本。[2]只有收益大于實施成本與摩擦成本總和的行政執行行為才是有效運用公共權力的行為。第二，若評估意見是否定性的，即認為行政執行的結果并未達到預期目的，則應當對產生這種狀況的原因進行分析，進而確定該行為的性質是違法、違規還是不當，并找出直接責任人和間接責任人。

（三）行政問責的實現——政府責任追究制度

“公共行政無論在總體還是在行政人員個人那里，都應該把公共利益作為不可移易的目標，任何脫離這一目標的行為都是對其責任的背離，而且應當承擔后果和責任，即使得不到法律的懲罰，也應該受到道德的譴責。”[3]行政問責的真正實現在于對責任主體的責任追究，這就需要建立科學高效的政府責任追究制度，根據評估得出的結論對責任人追究責任并予以執行。

1.對法律責任的追究

問責主體對行政機關法律責任的追究通常表現在兩個方面：一是人民代表大會依據我國憲法、法律的規定對抽象行政行為進行合憲性、合法性審查；二是人民法院對行政機關及其公務人員的行政失范行為進行審理、裁判。但這兩方面的追責方式在現今都存在著較大的缺陷。前者的缺陷主要體現在審查程序規定不明；后者的缺陷主要體現在司法機關公信力不強。依照目前我國政治體制改革的進度，司法獨立的問題在短期內難以完滿解決，法官審理案件容易受到行政權力的影響，無法完全依照自身的法律素養和職業操守公正裁判，這自然會影響其公信力。

2.對行政責任的追究

對行政責任的追究是行政機關系統內部進行的一種自我責任追究，這也是行政機關最常用的責任追究方式。依照《行政機關公務員處分條例》的相關規定，行政監察機關和上級行政機關可以通過警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等形式來處分、懲戒責任主體。但是在實踐中，卻屢有領導人將其個人好惡、主觀判斷凌駕于法律規定和客觀責任標準之上的情況發生，這樣一來，行政問責的規范性和制度化也就無從談起了。

3.對不良后果的補救

除向責任主體問責外，政府責任追究制度還有一項重要內容，即對行政失范行為導致的不良后果進行補救，這既包括對行為結果的更正與修補，也包括對合法利益受損者的經濟賠償和補償。其目的在于最大程度地糾正謬誤，減少損失，而這種補救實際上也保障了行政問責價值的實現。

（四）行政問責的糾錯——行政問責救濟制度

之所以要在行政問責制度體系中設置救濟制度，主要基于兩方面的原因：第一，有權力必有救濟，而行政問責本身就是公共權力行使的過程；第二，盡管行政問責是一種糾錯機制，但是，問責行為自身并無法保證不出現偏差和錯誤，因此，也需要有制度來對問責行為進行糾錯。我們應當注意行政問責救濟制度的以下內容：

1.對承擔行政責任的一般公務人員的救濟

這類救濟手段主要針對的是受行政處分的一般公務人員。目前，我國將行政機關內部對本機關公務人員的行政處分行為定性為“內部行政行為”，并將其排除在行政訴訟、行政復議等主流救濟途徑之外。因此，對所受行政處分不服的公務人員通常只能尋求復核、申訴等內部救濟方式，但這些方式在公正性、權威性等方面顯然無法與行政訴訟、行政復議相提并論。對此，筆者認為，應當在完善和規范申訴等行政機關內部救濟途徑的同時，逐步拓展行政復議的范圍，允許行政機關公務人員在對某些內部處分行為不服時可以通過行政復議尋求救濟。

2.對承擔行政責任的領導干部的救濟

對受到行政處分的領導干部進行救濟一直是我國行政問責制度的薄弱環節。由于制度和法律規定明顯不足，在領導干部的合法權益受到不當甚至違法的行政問責行為的侵害時，常常無法找到有效的途徑來尋求救濟。因此，我們應當重視這一問題，強化權益保障，盡快完善對領導干部的行政問責程序和救濟途徑，并使其法制化、規范化、常態化，為領導干部提供暢通的申訴渠道。

二、行政問責的制度運行

行政問責不是簡單的制度性因素的累加，也絕非靜態的、固化的行為標準，它是一種動態、彈性的責任追究程序。行政問責制度體系中的各個子制度在這樣一種動態程序中，其理想狀態應當是個體獨立、整體一致。也就是說，政府責任監督、政府責任評估、政府責任追究和行政問責救濟在本身具備主體、客體、對象等所有制度要素而成為相對獨立的一項制度的同時，又都處于同一個行政問責制度體系中，這就決定了這些制度設計的初衷必須是一致的，即達成行政問責的目的，實現行政問責的價值。實際上，整個行政問責程序就是圍繞這四項制度展開的，這四項制度分別在不同的階段中占據核心地位，其運行狀況可以通過下圖表示出來，它們共同構成了行政問責的制度運行系統。

行政問責的制度運行圖示

如圖所示，行政問責程序可以劃分為四個階段：

第一階段，是行政問責的啟動階段，其核心是政府責任監督制度。由多方監督主體依據責任標準對行政機關及其公務人員的行政行為進行理性判斷，若認為是行政失范行為，則啟動問責程序；若認為不是行政失范行為，則程序直接終結。接下來，要根據相關規定對行政失范行為進行進一步的篩選，需要問責的，進入下一階段；不需要問責的，則直接終結程序。

第二階段，是行政問責的推進階段，其核心是政府責任評估制度。在行政問責程序正式啟動后，應當開始對行政行為進行精確化、規范化的評估。評估包括對行政決策行為、行政執行行為和行政執行結果的評估，目的是確定行政失范行為的性質和責任主體。

第三階段，是行政問責的實現階段，其核心是政府責任追究制度。這一階段強調對政府責任的依法追究，是行政問責制的直接目標，所以也是整個行政問責程序的核心階段。[4]權力機關追究、司法機關追究和行政系統內部追究是三種主要的問責方式，而且問責行為本身也存在合法、適當與否的問題。若問責行為合法、適當，則應該對被問責的行政失范行為所造成的不良后果進行補救；反之，則進入最后一個階段——糾錯階段。

第四階段，是行政問責的糾錯階段，其核心是行政問責救濟制度。對于違法或者不當的行政問責行為，應當從保護問責對象的合法權益出發，設置有效多樣的救濟途徑。

從這四個階段的流程軌跡可以看出，政府責任監督制度、政府責任評估制度、政府責任追究制度和行政問責救濟制度共同構成了行政問責的主線，它們之間前后相繼、分工配合、密切合作，保證了行政問責程序的正常運行。

三、結語

首先，制度化幾乎是所有現代國家社會治理方式的最終選擇與歸宿，但是，制度設計再合理、再科學，若無法落到實處、有效施行，也只能是一紙空文。所以，除了制度設計之外，對行政問責制度化起決定作用的是其實踐渠道、落實方式和運行機制。

其次，行政問責制度化實際上是行政問責從淺層次的方式、現象到深層次的理念、制度轉變的過程，這一轉變對于充分發揮其控制、約束行政權力的作用，推動社會主義政治文明建設至關重要。

再次，行政問責在我國施行的十余年間已經積累了相當多的經驗，如何緩解或排除這些已有資源與新的制度、理念之間的沖突，實現制度更新的“軟著陸”，在很大程度上決定著行政問責制度變遷的成敗。

最后，在行政問責制度化的進程中會面臨諸多問題與挑戰，而解決問題、直面挑戰的過程也是我們強化依法行政、推動政治體制改革的過程。盡管前途坎坷，但這種探索中的前行是建設社會主義法治國家，實現中華民族偉大復興的必由之路，我們必須堅定地走下去。

[1]施禮明,[加]Wallace·B·Crowston.公共行政管理[M].北京:中國人民大學出版社,2004:96.

[2]張創新,趙蕾.行政問責的制度理性——一種基于制度變遷的成本效應分析[J].社會科學研究,2006(3):69.

[3][澳]歐文·E·休斯.公共管理學導論[M].北京:中國人民大學出版社,2001:58.

[4]姜曉萍.行政問責的體系構建與制度保障[J].政治學研究,2007(3):76.