政府公共決策中公眾意志之實現

何宏米 李德芳

目前，我國地方政府公共決策的制定、實施、評價、修訂及廢除等仍由各級政府部門主導包攬。其中所遵循的聽證、征求意見、督察督辦、逐級上訪等過程均被程序的形式合法性所掩蓋，導致這一決策機制雖構成了一個比較完整的運行結構。但對公眾而言仍是從“衙門”深處發出的號令，公權力泛用、亂用、濫用甚至過度解讀和私用等現象屢見不鮮。

自媒體時代的社會發展樣態。社會發展一直有兩種并存的形態，一種是獨白，一種是對話。前者遵循的是由我及他的單一指向性交流互動方式，在以王權或個人崇拜為主盛行的時代利于集權統治，對話處于從屬地位；后者更加強調處于同一場域的多維度的互動對話和信息交流，公眾意志得到極大彰顯，公共利益的最大化成為社會發展和繁榮的根本。

表1：2008～2012年我國網絡信息發展基本概況

近年來我國網絡信息產業得到了長足發展，傳統的城鄉二元結構在網絡信息服務方面被基本打破，2012年開展信息下鄉活動的鄉鎮比例達到82%，行政村通寬帶的比例達到87.9%，全國20戶以上自然村通電話比例從年初的94.7%提高到95.2%。從表1中看出，從宏觀上講，各種便捷的手持信息終端不僅使傳統的網絡信息交流平臺得到更加便利的應用，也使眾多即時信息互動平臺得到普遍應用，每個人都可以成為信息的媒介和載體，社會的發展進入了自媒體時代。加之政府不斷推進信息公開工作，公共決策的每一個環節都處于公眾監督之下，政府與公眾之間的對話深度、廣度、層次及水平都遠超過以往任何一個時期，全社會將逐步實現同一個場域的對話互動交流。

文化功能理論的社會運作機制。在傳統的官本位、民為賤的思想驅使下，片面追求政績工程、GDP和團體利益最大化，過度介入市場經濟運行，出現了特權例外的強制性現象、農民大躍進式的被上樓、欺上瞞下的暴力強拆強占、低效的新區鬼城等極端現象。

發生這些現象一方面是由于地方政府未能跟上時代的要求，使公眾陷入官難見、臉難看、事難辦的境地中；另一方面是由于決策者和公眾處于同一個文化場域中，均受到既有文化的影響和約束，但由于文化傳統賦予了兩者不同的社會角色和約束規則。當兩者同時處于自媒體環境中，既得利益群體對決策者影響大于公眾訴求的力度，必然決策者更加偏向于既得利益者的現實要求，造成了決策者與公眾在決策中的不均衡，這就必然需要公平、公正、公開的機制，理性的制定和實施公共決策，并隨時關注公共理念的變化對公共決策進行績效評價和修訂完善。

公共決策的文化要因分析

公共決策需要以文化共同體為對象。人總是生存于某一個或多個組織當中，所在組織能夠維持相對穩定的運作秩序，得益于約定俗成的同一化的觀念體系—集體無意識。在集體無意識的支配下，人類社會可視為眾多的文化共同體的總和。由于地方文化共同體存在，在集體無意識下，使得個人利益訴求被集體利益所取代，這樣一來，地方政府的公共決策只能無限趨近公共利益訴求。

公共決策的制定需要依據當地文化。在公共決策過程中，需要盡可能多地考慮文化方面的影響，既努力汲取文化中的積極因素，又充分利用與現代社會運作機制相適應的觀念體系。在自媒體時代，公共決策需要充分發揮文化潛移默化的滲透作用，充分調動公共決策在社會運作中的功能。

公共決策的區域普適需要以文化為前提。生活中，經濟為公共決策奠定了堅實的物質基礎，政治為公共決策提供了組織保障，社會為公共決策構建了運行平臺，生態為社會運作劃定了發展紅線。經濟、政治、社會、生態所建構的社會運作體系，缺乏對既有人類社會發展的認知與了解，使得社會的不穩定因素增多，不利于社會的持續健康發展。因此，在公共決策過程中，應充分認識到文化是公共決策的前提條件之一。

公共決策的實施以文化秩序為基礎。近年來，我國在推行城鎮化的進程中，過于追求人口數量的城鎮化，使得大量城郊居民被直接轉為城鎮居民。原有的文化傳統被打破，甚至出現文化斷代和消失的情況，使得文化認同感降低。地方政府決策者需要認識到，在公共決策中，只有對地方文化認同，決策結果才能獲得應有的地位。

文化視閾中的公共決策與公眾意志

權力與利益的平衡。社會生活中，公共決策者被認為是公權和公益的代表，但卻也參與了私權和私利的競爭與合作，因而造成主體的多元化存在。公共決策中，多元主體只有通過一定的均衡手段，才可以達到本有的目的。公共決策過程中，決策者占有社會管理的主導權和主動權，公眾通過自媒體等展現自我價值和利益訴求，兩者處于極不對等的地位，這就要求決策者平衡權力與利益，讓二者的博弈達到平衡狀態。

發展與均衡的統一。改革開放的成績證明，沒有發展就沒有社會主義現代化建設的成績，就沒有民族的偉大復興。在追求效率優先的同時，我們不得不兼顧公平。在經濟發展過程中，我們需要讓人民共享發展成果。地方政府在公共決策過程中應切實在發展中解決各種不平衡的問題，利用發展獲得公共收益等手段來平衡城鄉、高低收入群體等之間的收入差。這樣一來，共同富裕目標的實現也將會繼續保持吸引力。

競爭與合作的統籌。在文化視閾中，公共決策可能引發、推動、阻礙或終止競爭及合作。在區域內，文化的認同感容易培育出具有競爭力的組織。在大環境下，各個區域都會培育出各自的競爭單位，不可避免出現資源浪費，導致具有競爭性的產業發展和衰落變化較大，國際競爭力就會削弱。基于此，地方政府公共決策應當有大局意識和全局觀，在參與國際競爭中，需要凝聚和發揮自媒體時代公眾的聰明才智，積極推動優勢產業企業參與國內外競爭與合作。

公共決策機制構建及其公眾意志的實現路徑

充分認同傳統與現代的沖突和融合。當傳統與現代處于同一個歷史維度，對于同一個公共事項而言，決策可能面對兩種截然相反的訴求。這就要求決策者在充分認同傳統與現代沖突的同時，更加關注傳統與現代的有機融合。以服務公眾作為公共決策的主旨，立足已有的經驗總結，結合公眾的實際需要，依據社會共同遵循的道德法規要求和運作規則，將傳統與現代納入到同一個公共事項當中進行對比剖析，滿足公共事項科學妥善解決的前提條件。

尊重不同文化語境中公眾意志的表達。公眾意志是否能夠得到充分的表達，將直接影響到公共決策的代表性和可行性。尊重決策對象的自我意志表達是公共決策得以成行的基礎，決策者要從制度設計和具體實施過程中容忍決策對象自由表達意志，采取行之有效的方法或措施，賦予決策對象應有的禮遇，促使決策對象廣泛參與公共決策之中，對公共決策能夠主動積極的表達看法和建議，最大程度的滿足公共決策適用范圍，唯有此才能推動公共決策更加富有代表性和民主性。

正確理解文化的力量和觀念影像的內涵。傳統并不等同于個體經驗的積累，觀念影像也不等同于某一個人對于傳統社會的記憶。公共決策面對文化，其實際效果如何重要取決于決策者對傳統和觀念影像的認知，但不同國家、民族、區域、族群甚至村落社區，其傳統的支配力要素和觀念影像的集體無意識均不同。因此，決策者必須對組成傳統支配力的各種要素進行深入分析，同時對觀念影像的內在特征及內涵進行梳理，只有這樣才能保障文化在公共決策過程中產生積極作用。

建構和維護動態的社會平衡機制。無論是傳統社會，還是現代社會，均具有鄉土性的因素推動或阻礙著社會的發展進步，鄉土社會相對固化持久穩定的社會結構和運作機制，對于當下尋求持續健康發展而需要的動態的相對穩定的社會存在具有非常強烈的時代借鑒意義和啟示。所以，為了更好的推動社會的進步，實現科學的公共管理，就需要全社會參與到公共決策當中，共同建構和維護動態的社會平衡機制。

建立并完善公共決策績效評價體系。很多公共決策陷入到既有的文化困境中，且因此引發諸多質疑和挑戰，與公共決策評價指標難以量化和評價標準過于主觀息息相關。如何建立科學的評價指標和評價標準體系對于科學民主的公共決策具有重要意義。因此，科學民主的公共決策應有獨立于公共決策及其執行之外的監督機構，對公共決策的決策主體、決策對象、制定過程、推行措施、執行效果等進行全程跟蹤評價及提供信息反饋，從而推動公共決策更好地服務于公眾。