行政執法領域瀆職罪案發現難的成因及應對

葉煉　吳功

一、行政執法領域瀆職罪案發現難的成因

（一）政務信息公開存在較大的局限性，特別是具體的行政執法行為動態信息公開得更不到位。政務信息公開對于即時的工作動態，尤其是單個具體的行政執法行為動態信息則公開得很少。這就使得看似公開的行政執法行為處在相對隱密的狀態下封閉運行，游離于公眾特別是檢察機關的視野之外，形成涉案信息在流向上的隔斷，直接限制了檢察機關對瀆職罪案涉案信息及時有效的充分獲取。

（二）瀆職犯罪行為危害的可容忍性抑制了公眾的舉報積極性，使得本來就比較隱蔽的涉案信息更加難以獲取。行政執法領域的瀆職行為所侵害的對象往往是不特定的大多數人的利益，甚至就沒有具體的侵害對象，使之相對于其他一般刑事犯罪而言，對侵害方的刺激不那么強烈，增加了對該種侵害行為的可容忍度。由此導致涉案信息的大量流失，使得行政執法領域的瀆職罪案更加難以發現。

（三）行政執法領域職能數據信息的龐雜性，加大了對瀆職涉案信息及時分辨篩選和準確把握的難度。一方面，行政執法機關承擔著龐大的社會公共事務管理職能，不僅主體眾多，單位時間內行政行為數以萬計，而且所依據的法律、法規、條例、制度效力各異，門類繁多，不易把握；另一方面，任何一個具體行政執法行為從開始到完成，都要經過作出決定、下發指令、具體動作、過程監控、效果評價等一系列環節，其不當行為危害結果的發生不僅不同條件下其法律意義上的原因各不相同，而且看似相同或相似的危害結果的過錯行為在違法與犯罪的界限上往往不是那么經緯分明。由此造成瀆職罪案涉案信息分辨、篩選、把握的高難度性。

（四）檢察機關反瀆干警執法能力的不適應性，某些情況下失去了對瀆職罪案涉案信息敏感捕捉的最佳戰機。當前，之所以造成瀆職罪案發現難的這種狀況，在一定程度上歸責于我們自身執法能力存在“短板”：一方面，對行政執法部門職能的認識和掌握存在盲區，客觀上增加了對涉案信息的捕捉難度；另一方面，部分干警對業已存在或即時出現的涉案信息缺乏認識上的敏感，對瀆職犯罪行為反應“慢半拍兒”，造成偵查取證最佳戰機的無謂喪失，在主觀上釀成瀆職罪案涉案信息的發現難。

二、行政執法領域瀆職罪案發現難的破解對策

（一）建立行政執法部門職能信息數據庫，搭建行政執法部門職能信息數據的查詢平臺。全面把握行政執法部門的具體職能、執法權限、執法程序及其工作人員的職責分工、執法所依據的法律法規等職能信息是發現和查處行政執法領域瀆職罪案的前提。然而，當前我國行政執法部門繁多，行政執法所依據的法律法規數量龐大而且更新相對頻繁，給檢察干警熟悉行政執法部門職能信息、正確適用行政法律法規、依法查辦案件造成了諸多困難。為從根本上破解這一難題，我們結合實際，組織人員通過深入機關走訪、查閱文檔資料、政府網站查詢下載等辦法，較為系統全面地收集了各級政府行政執法部門職能信息，并聘請專業人員依托檢察局域網，研發建立了行政執法部門職能信息數據庫。該數據庫涵蓋全縣32個主要行政執法部門的職能職責、領導體系、執法權限、執法程序、執法依據等職能職責信息，依托該數據庫平臺，檢察干警可以快速熟悉并掌握，從而為區分具體行政行為是否違法、準確界定犯罪行為的責任人員（部門）以及各責任人應當承擔的法律責任等創造了便利條件。

（二）建立干警分塊負責制度，提高干警行政執法領域瀆職罪案的發現能力。我們結合實際，按照分工負責、術業有專攻的原則，根據現有行政執法部門的行業特點和發案規律，將主要行政執法部門劃分為土地城建、財政金融、交通路政、宣傳教育、民政計生、環境衛生、工商貿易、農林管理等8個條塊，并將反瀆干警分為3個辦案小組，分別負責相關條塊行政執法部門數據庫中職能信息的收集、完善、更新、學習研究以及該條塊瀆職案件線索的排查和該條塊瀆職案件的查辦。分塊負責制度的推行，促使檢察干警充分發揮有限精力，從而把行政執法部門職能信息數據的收集完善以及案件線索的排查、案件的查辦過程化為學習掌握依法行政及行政執法相關知識的過程，從而達到了檢察干警在干中學，學中干，通過工作實踐不斷增長才干，提高發現和查辦行政執法領域瀆職罪案的素能和水平的目的。

（三）建立定期調檔制度，拓展行政執法領域瀆職罪案信息的獲取渠道。行政執法檔案是客觀反映行政執法真實情況、留存行政執法痕跡的重要文檔資料，其中蘊含著大量的行政執法工作信息。因此，我們將行政執法檔案材料的調取審查作為拓展瀆職罪案信息獲取渠道的突破口，建立了定期調檔制度。根據查辦和預防行政執法領域瀆職犯罪工作的實際需要，我們商請縣政府聯合出臺《關于對縣域行政執法部門實施定期調檔工作的具體辦法》，建立了對全縣行政執法部門的定期調檔制度。由每個辦案小組結合實際確定相關條塊具體行政執法單位的核心內設業務機構為調檔對象，每季度調閱該機構的業務檔案及卷宗材料一次，通過對執法檔案材料反映行政執法痕跡的查閱審查，加強行政執法監督，積極排查案件線索。各辦案小組制定出詳細的調檔計劃和步驟，保證每年將負責條塊行政執法部門的重點執法業務檔案輪調一遍，確保調取執法檔案不留盲區。定期調檔制度的實行，從一定程度上解決了由行政執法信息公開不到位以及群眾舉報不積極所帶來的瀆職罪案信息獲取渠道不暢問題，實現了行政執法領域瀆職罪案線索由被動獲取向主動出擊的轉變，大大提高了檢察機關發現和獲取案件線索的能力。

（四）建立甄別評估制度，提升行政執法領域瀆職罪案線索的經營水平。案件線索質量決定著案件線索的成案率。尤其是對于罪與非罪相對難以界定的行政執法領域瀆職犯罪，對線索涉及行政執法行為的縱向排查分析、此行為與彼行為的橫向關聯分析以及行政執法行為涉及各方面因素的統籌分析很大程度上決定著線索的質量和成案率。基于此，我們探索建立了線索甄別評估制度，對于調出的行政執法檔案從三個層次入手深入排查評估，從而發現其中蘊藏的案件線索：首先，對其行政執法決定或處罰是否違法進行初核，排查行政違法行為；然后，對于行政違法行為再從責任部門、決策環節、導致后果、是否具有主觀罪過等方面實施初評，確定是否涉嫌犯罪；最后，對于經初評的案件線索，從其有否窩案、串案、涉訪可能性以及立案查處面臨的困難等方面全面評估，決定初查或者放緩經營。通過上述三個層次的甄別評估，我們對行政執法檔案所反映的行政執法領域瀆職罪案線索的基本事實、關鍵證據、罪過罪責等有了一個更高層次的認識和把握，從而使我們在案件線索的整體掌控、辦案時機的選擇、辦案策略的確定上更加主動，為案件的查辦奠定的基礎更加扎實。

（五）建立快速初查制度，提高行政執法領域瀆職罪案線索的成案率。工作實踐中，我們對于經甄別評估后決定初查的案件線索，要求承辦人員依托行政執法部門職能信息數據庫記載的職責權限、責任分工、執法程序及相關法律法規等信息制定詳細初查計劃，并在一周內完成相關責任人的對號入座、主要證據的調查獲取、應負責任的準確界定等初查工作，做到以快制勝，在較短時間內鎖定案件的主要事實及證據，不給犯罪嫌疑人及其他涉案人員以訂立攻守同盟對抗偵查的時間和空間，從最大程度上消除辦案阻力大對查處案件的影響。

三、破解發現難應注意解決好的幾個問題

（一）注重與政府的溝通協調。堅持以卓有成效的檢察業績贏得政府的肯定、理解與支持。加強溝通協調，爭取政府對檢察機關查辦行政執法領域瀆職犯罪工作的支持，確保定期調檔等制度的嚴格落實，促進檢察監督工作的順利開展。商請政府適時召開相關部門參加的聯席會議，加強溝通，注重協調，統一思想，消除分歧，達成共識，有效解決行政執法領域犯罪查辦過程中出現的各種問題，最大程度地減少反瀆查案阻力。

（二）確保數據的更新及時。行政執法部門職能信息數據的全面性和準確性是檢察機關正確適用法律查辦行政執法領域瀆職犯罪的關鍵。要高度關注行政立法、行政執法方面的相關動態，尤其是各部委或地方各級人大、政府有關行政法律法規司法解釋方面的動態，及時將最新的司法解釋、行政法規、地方性規章收入行政執法部門職能信息數據庫，確保數據信息的時效性。

（三）進一步增強實戰本領。查辦行政執法領域瀆職罪案所需檢察人員的專業性與當前檢察干警專業水平的相對滯后性之間的矛盾仍將是當前及今后一個時期檢察機關瀆職辦案面臨的主要矛盾。這必然要求我們進一步增強責任感和使命感，通過更加有效的業務培訓、技能競賽、實戰鍛煉等方式方法，努力提升我們自身的法律監督素能與水平，適應加強反瀆查案工作的客觀需要。