推動國有產權順暢有序流轉譜寫中國產權市場發展新篇章

◎ 鄧志雄 郜志宇 李曉梁 趙亮

推動國有產權順暢有序流轉譜寫中國產權市場發展新篇章

◎ 鄧志雄 郜志宇 李曉梁 趙亮

（國務院國有資產監督管理委員會，北京100011）

2014年是《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》(簡稱3號令)頒布十周年，也是產權市場在3號令的規范和推動下高速發展的十年。回顧產權市場發展歷程，總結經驗，站在新的起點，去迎接新的機遇和挑戰，譜寫未來產權市場發展的新篇章。

我國產權市場是在為國有企業改革和國有經濟結構調整服務的基礎上發展起來的。市場建設初期存在規范程度低、缺乏市場影響力等問題，也經歷了發展過程中的波折。2004年2月1日，由國務院國資委與財政部聯合發布的《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》（國務院國資委 財政部令第3號，以下簡稱3號令）正式實施，在全國范圍內建立起企業國有產權轉讓進場交易制度，推動了企業國有產權的規范和有序流轉，成為我國產權市場發展的新契機。伴隨著國有企業改革的不斷深化，產權市場也迎來近10年的高速成長期，交易規模迅速增長，規范程度明顯提高，市場影響力日益增強，成為我國新型資本市場的重要組成部分。

1 把握定位，在規范中求發展

我國國有企業改革進程中，一度面臨社會各界對國有產權轉讓導致國有資產流失的質疑，企業國有產權轉讓曾被列為腐敗高發領域。國務院國資委成立之初，規范企業國有產權轉讓是最迫切需要解決的問題之一。在中央紀委的積極推動下，國務院國資委選擇了一條以陽光化交易預防和防止腐敗現象發生的道路，建立了企業國有產權進場交易制度。這一制度的建立推動了我國國有企業改革的進程，獲得社會各界的普遍認可。在此過程中，產權市場也在規范中得到發展，市場影響力不斷擴大。

1.1 立足于服務國有企業改革，為企業國有產權轉讓提供陽光化交易平臺

3號令的實施是企業國有資產監管方式的重大變革，企業國有產權轉讓由此從過去依靠行政審批管理轉變為在市場上陽光化公開交易，全程接受社會公眾的監督，杜絕暗箱操作。通過市場發現買者，發現價格，使市場在資源配置中起決定性作用，促進了國有資產的保值增值，規避了計劃經濟下資源配置和行政審批權力集中可能導致的腐敗風險，解決了十三億人的公有產權該由誰賣、該賣給誰、該以什么方式賣、該以什么價格賣等一系列難題。陽光化的交易化解了改革過程中的諸多障礙，使得國有產權轉讓過程中涉及的各方利益得到了保護，降低了改革成本，推動了國有企業改革，取得了良好的經濟效益和社會效益。僅2007年至2012年間，中央企業通過產權市場公開轉讓國有產權金額就超過1800億元，實現了近20%的增值。3號令實施以來，針對企業國有產權轉讓中國有資產流失問題的兩會代表提案、建議和各種舉報上訪逐年減少，進場交易制度得到社會各界的廣泛認同和肯定。產權市場在促進企業國有產權規范流轉方面發揮的巨大作用，也獲得國際社會認可，透明國際組織負責人在參觀產權市場后表示：?我們深刻的感受到你們在所獻身的反腐敗斗爭中所取得的成績。政府采購和國有資產轉讓，在全世界都是滋生腐敗的土壤，但在這里,你們用復雜而成熟的技術、透明的程序和明確的指導把這項工作組織得很好。我們欽佩你們如此迅速地在反腐敗斗爭中進行了最好的實踐，其他國家相信可以從你們的經驗中學到很多。‰

1.2 總結成功經驗，拓展產權市場服務領域

世界范圍內，公有產權轉讓向來是容易引起爭議的領域，在決策程序、交易方式、交易價格、監督管理等方面均面臨諸多未解難題。3號令實施10年來的實踐證明，進場交易很好的解決了公有產權流轉中面臨的諸多難題，使公有產權轉讓走出了?質疑很簡單、辯護很困難‰的困境。正是因為企業國有產權進場交易制度的成功經驗和做法得到社會各界的肯定，提高了市場公信力，此后金融企業國有產權轉讓、行政事業單位資產轉讓也陸續進入產權市場公開轉讓。近年來，一些地方的涉訴資產司法委托拍賣、排放權交易、廣告經營許可權和車輛牌照拍賣等公共資源交易也逐步進入產權市場公開進行，產權市場開始向更廣泛的公有產權轉讓領域拓展，逐漸成為得到社會認可的公有產權陽光化流轉的有效渠道。聯合國在2009年正式做出決定，選用上海聯合產權交易所作為其南南全球合作項目的唯一指定交易平臺。

1.3 抓住機遇，努力創建我國新型資本市場

股東出讓股權是轉讓，標的企業轉讓股份是融資。在信息化時代，發現買者、發現價格的交易成本很低。產權市場能夠很好的為產權流轉服務，也就可以很好地為產權形成服務。近年來，以國有產權轉讓業務為基礎，產權市場的業務創新正在逐步向為非上市企業的投融資服務領域拓展，開始為企業的資本形成、運營和流轉提供全過程服務，嶄露出新型資本市場的明顯特征。

與標準化、連續化交易的股票市場不同，產權市場定位于非標準、非連續交易，服務對象是眾多的非上市企業。這使產權市場服務對象覆蓋面遠大于標準化的股票市場。標準化的股票市場入市的高門檻，極大地限制了其服務對象的范圍，絕大多數的非上市企業被擋在股票市場門外。這些企業同樣有資本運作的客觀需求，需要有資本市場為其提供服務。產權市場探索為企業提供增資擴股、股權質押融資等系列服務，正好順應了我國國有企業改革重組和中小企業發展壯大的歷史要求。正是產權市場非公眾化、非標準化的特點，在滿足企業個性化資本運作需求方面有更加廣泛的創新和拓展空間。到2013年底，產權市場為企業增資擴股的單筆融資額已超過100億元。相較于股票市場，融資時間更短、融資成本也更低。由于只針對戰略投資人進行定向募集，融資風險也大為降低。

2 產權市場的發展為各類要素市場建設提供了寶貴經驗

我國產權市場從區域性、分散的市場逐步成長為在國內具有一定影響力的市場網絡體系，既得益于我國不斷深化改革的大環境，也離不開國資監管機構在規范市場建設方面所起的作用，離不開產權交易機構勇于開拓的市場創新。回顧產權市場的發展歷程，有不少經驗值得總結和推廣。

2.1 尊重市場規律，堅持平臺建設的市場化方向

國務院國資委在規范國有產權流轉過程中，堅定地選擇了一條市場化道路，秉持開放的態度，沒有采取自建市場的方式，而是選擇利用已有的地方產權交易機構，下大力氣對其進行必要的扶持和規范，委托其中運作規范的多家產權交易機構從事中央企業的國有產權交易，構建起產權交易機構的競爭發展機制，既充分利用了社會資源，也有效解決自建市場和加強監管二者之間可能產生的利益沖突。國務院國資委通過統一信息披露、統一交易規則、統一交易系統、統一過程監測的四統一市場體系建設，使產權交易機構在交易業務的開展過程中不斷提高服務質量、規范運作水平，提高市場公信力。十年來的實踐證明，這種尊重市場規律的作法，使得產權交易機構逐步走上了規范發展、不斷創新的道路。

2.2 完善制度體系，依法合規開展交易業務

3號令出臺后，國務院國資委陸續出臺了一系列配套文件，針對企業國有產權交易中出現的新問題不斷加以規范，并在此基礎上進一步在全國范圍統一了企業國有產權交易的操作規則，為國有產權交易的規范開展奠定了堅實的基礎。此后，國資委指導各地交易機構進一步制定產權交易機構的具體操作細則。2009年《企業國有資產法》頒布實施，從國家法律層面明確國有資產轉讓要在依法設立的產權交易場所中公開進行，至此，針對企業國有產權轉讓行為，形成了國家法律—部門規章—市場規則—操作細則等自上而下完善的法規制度體系，使得企業國有產權轉讓的各個具體工作環節能夠有法可依、有章可循，為國有產權的規范轉讓和產權市場的健康發展提供了重要保障。

2.3 堅持規范運作，立足市場長遠發展

規范是產權市場發展的生命線。產權交易機構在從事企業國有產權交易過程中，吸取了以往發展中的教訓，把規范從業放在關系市場存亡的重要位置。國務院國資委在國有產權交易監管過程中，也始終抓住企業國有產權交易的規范問題不放松，要求產權市場在規范基礎上進行業務拓展和創新，堅持不觸碰拆細連續交易業務的行為紅線。產權交易機構不斷強化風險防范意識，通過完善內控機制，堅持守住政策底線，有效防范道德風險和交易風險，保障了近十年來交易業務的規范進行，為市場發展贏得了寶貴的信譽。在不久前國務院開展的清理整頓各類交易場所工作中，各地產權交易機構均順利通過了檢查驗收。

2.4 依托信息化技術手段，建設現代市場網絡體系

信息化技術手段的應用對產權市場的發展起到了無法替代的支撐作用。現代互聯網技術的應用，使得將分散在各地的產權交易機構編織成一個覆蓋全國的市場網絡體系成為可能，解決了產權交易機構過去各自發展、市場分割的局面。現代市場無論是信息披露還是操作的規范管理，以及對交易過程的動態監測，都離不開信息化技術手段的支撐。3號令頒布以來，國務院國資委著重指導產權交易機構加強信息化建設，逐步實現了國有產權轉讓信息的集中統一再發布，統一了交易系統，利用互聯網技術開展網絡競價、電子競價，開發建設了企業國有產權交易監測系統。目前主要產權交易機構每年在信息化方面的資金投入與市場發展初期相比已經不可同日而語。產權市場十年來的高速規范發展，正是得益于對互聯網和信息化技術的積極應用。

2.5 完善監督檢查機制，確保產權交易規范開展

有效的外部監管，是產權市場健康發展的重要保障。3號令施行以來，國資委從多方面建立了有效的企業國有產權交易監管機制。首先是企業國有產權交易監測系統的應用，實現了中央和省級國資監管機構對企業國有產權交易的日常動態監測，使國有產權交易監管從被動變為主動，從事后向事前、事中延伸。國務院國資委還會同有關部委建立了針對國有產權交易的聯合監督檢查工作機制，定期與發展改革委、監察部、財政部、工商總局、證監會等部門共同對中央企業國有產權交易試點機構進行綜合評審檢查，針對評審檢查中發現的問題要求機構進行整改，使產權交易機構的規范運作水平不斷提高。各地國資委也以相同的方式建立了本地區的聯合監督檢查工作機制。國資監管機構牽頭的多部門聯合監管，在推動產權市場健康發展的同時，有效防范了市場風險。此外，通過推動成立中國企業國有產權交易機構協會，促進了行業的自律規范。這些年通過產權市場公開轉讓的國有產權交易，盡管出現過因交易上的糾紛提出法律訴訟，但從沒有發生因國有產權轉讓方或交易機構的違規而被判決敗訴的事項。

3 站在新的起點，迎接新的機遇和挑戰

黨的十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用，市場作用被提升到新的高度，對產權市場來講，這既是機遇也是挑戰。隨著國有資產管理體制的不斷完善，對企業國有資產的管理將逐步向以管資本為主轉變。國有資本、集體資本、非公資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟將會得到進一步發展，國有資本按照市場規則有序進退、合理流動也將更加頻繁。產權市場要以此為契機，為全面深化改革、積極發展混合所有制經濟做出新成績、新貢獻。

3.1 堅守為國有產權結構調整和各類要素流轉服務的根基，把產權市場建設成有中國特色的要素流轉平臺

產權市場在規范企業國有產權流轉方面發揮了作用。展望未來，國有經濟結構調整、發展混合所有制經濟、促進國有資本與非國有資本的融合以及完善產權保護制度，產權市場都是不可或缺的重要平臺。不久前國務院國資委發出通知要求中央企業一定金額以上的資產轉讓要進場交易，隨著改革的不斷深化，更多的公有產權、公共資源的要素流轉將采取市場化的方式交易，為產權市場提供了更廣闊的發展空間，產權市場應立足于為國有產權結構調整和各類要素流轉服務的根基，在此基礎上進行功能拓展。

3.2 堅持規范和創新二輪驅動，以信息化推動規范化

規范和創新是產權市場發展永恒的主題。產權市場要堅持規范和創新二輪驅動戰略，處理好兩者之間的關系，做到規范與創新相互協調、有機統一。沒有信息化就沒有規范化，產權市場在信息服務和網絡競價等方面的創新一天也離不開互聯網技術的支持。要重視產權市場的信息化建設，利用信息化手段實現產權交易規范化，借助信息化技術提升產權市場的創新能力。在創新的同時也增強風險意識。產權市場需要業務創新、功能創新，但創新要在國家法律法規的框架下進行，在產權市場已經發展到一定規模的今天，更要注意避免出現區域性、系統性風險。

3.3 把握好非標準化市場的特點，為非上市、非公眾企業提供服務

產權市場的資本市場屬性和特征越來越明顯。此前國務院開展清理整頓各類交易場所工作，劃清了公眾化、標準化、連續交易的市場邊界，產權市場未來應當是一個從事非公眾、非標準化業務的資本市場。大量非上市、非公眾企業的資本運作需求為產權市場提供了廣闊的業務發展空間。產權市場在今后的發展中，要朝著跨行業、跨區域、跨所有制的統一市場方向發展，廣泛吸引國有、非國有以及各類混合所有制企業共同參與，不僅為企業提供股權交易服務，也要為企業提供股權融資、質押等系列延伸服務，實現一二級市場功能均衡發展。與股票市場一樣，產權市場也是我國資本市場的重要組成部分，產權市場應當作為一個獨立的市場存在，未來它也將必然發展成為一個多層次的資本市場。

3.4 堅持“四統一”，為市場長遠發展打好基礎

產權市場目前已經在信息披露、交易規則、交易系統、過程監測四個方面初步實現了統一，但基礎還不牢固，還需要進一步完善，這是產權市場進一步提高市場影響力、進一步規范發展的前提條件。其中最為關鍵的環節是各產權交易機構交易系統的統一，交易系統是產權交易業務全流程管理的核心，是實現統一信息披露、統一交易規則、統一過程監測的基礎，對于未來產權市場的統一具有重要意義。通過統一交易系統完善四統一，逐步實現全國產權市場的統一，應該作為產權交易行業的共同目標追求。

3.5 努力建設第五方平臺，全面提升產權市場功能

企業國有產權的買方、賣方和中介機構構成了產權市場的三方，這三方的參與其實已經可以構成一個獨立交易體系。但是只有三方參與的交易依然是點對點的交易，市場的專業性競爭性有限。進場制度的建立，實際上引入了產權交易機構的第四方，產權交易機構作為一個獨立于轉讓方、受讓方和中介機構的平臺，將國有產權的轉讓陽光化向前大大地推進了一步。經過多年的發展，產權交易機構作為第四方平臺的機制已經基本成熟。但考慮到信息化時代資本市場的統一性要求，由全國的產權交易機構共同參與打造第五方平臺應當提到議事日程。

第五方平臺的核心是實現信息發布和交易競價的統一。2012年國務院國資委推動建設的產權交易信息統一再發布平臺，取得了良好開端，未來的第五方平臺就是統一的中國產權市場網絡，真正實現統一信息披露和在線競價，這將極大地提高產權市場的影響力和功能拓展能力。

（本文作者：鄧志雄，國務院國有資產監督管理委員會產權管理局局長，郜志宇：該局副局級巡視員，李曉梁：該局監管處處長，趙亮：該局監管處副處長）