頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合促進(jìn)深化改革與開放
——以天津?yàn)I海新區(qū)自貿(mào)區(qū)的研究探索為例進(jìn)行分析

◎ 李文增

（天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，天津 300202）

頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合促進(jìn)深化改革與開放
——以天津?yàn)I海新區(qū)自貿(mào)區(qū)的研究探索為例進(jìn)行分析

◎ 李文增

（天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，天津 300202）

2013年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議于去年12月15日至16日在北京舉行。會(huì)議提出了2014年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)。其中在?全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)定不移擴(kuò)大開放‰方面指出：?穩(wěn)增長、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革。要堅(jiān)定信心、凝聚共識(shí)、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向不動(dòng)搖，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，以更大的政治勇氣和智慧推動(dòng)下一步改革。要落實(shí)好已經(jīng)出臺(tái)的改革措施，同時(shí)從解決當(dāng)前突出矛盾出發(fā)，及時(shí)推出改革新舉措。要深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表。要堅(jiān)持有效的改革路徑，尊重人民首創(chuàng)精神，尊重實(shí)踐、尊重創(chuàng)造，堅(jiān)持全局和局部相配套、治本和治標(biāo)相結(jié)合、漸進(jìn)和突破相促進(jìn)，鼓勵(lì)大膽探索、勇于開拓，允許摸著石頭過河。‰還指出:?要繼續(xù)推進(jìn)多雙邊經(jīng)貿(mào)合作，加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。‰運(yùn)用中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的精神，可研究并有效解決歷史遺留的天津?yàn)I海新區(qū)進(jìn)行自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)探索的問題。

1 親歷天津自貿(mào)區(qū)研究之歷史簡要回顧

筆者對(duì)自貿(mào)區(qū)的研究始于本世紀(jì)初，起因是考慮以前學(xué)界和經(jīng)濟(jì)界研究自貿(mào)區(qū)大多脫離離岸金融業(yè)務(wù)發(fā)展來進(jìn)行，國際經(jīng)驗(yàn)表明，沒有離岸金融業(yè)務(wù)的建立和發(fā)展，自貿(mào)區(qū)是很難建成的，至少是很難較快建成的。不僅如此，以前國內(nèi)學(xué)者研究離岸金融業(yè)務(wù)發(fā)展，很少與自貿(mào)區(qū)的建立和發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來，國際經(jīng)驗(yàn)還表明自貿(mào)區(qū)是離岸金融業(yè)務(wù)建立和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，脫離了自貿(mào)區(qū)的建立和發(fā)展，國內(nèi)離岸金融業(yè)務(wù)是很難做大做強(qiáng)的。

基于這個(gè)考慮，筆者于2002年初寫成《保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略思考與對(duì)策建議》一文，發(fā)表于《天津經(jīng)濟(jì)內(nèi)參》2002年第6期，時(shí)任天津市長的李盛霖同志作了重要批示：?宗勝同志閱，請(qǐng)你組織對(duì)此轉(zhuǎn)型可行性（在我市）的研究，作為下步?jīng)Q策的依據(jù)。‰2003年年初的《天津市政府工作報(bào)告》中明確提出?要加快保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型‰。應(yīng)該說這種自貿(mào)區(qū)的研究和實(shí)踐探索是具有摸著石頭過河性質(zhì)的基層實(shí)踐探索。

此后，筆者圍繞天津?yàn)I海新區(qū)建立自貿(mào)區(qū)與開辦離岸金融業(yè)務(wù)的相互關(guān)系、相互促進(jìn)方面不斷深入研究，先后寫成《關(guān)于未來十年在天津?yàn)I海新區(qū)建立和發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想》、《在濱海新區(qū)建立和發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)必須要有與之相適應(yīng)的離岸金融市場(chǎng)》、《有步驟地建設(shè)東疆保稅港區(qū)的建議》、《關(guān)于在濱海新區(qū)開辦離岸金融業(yè)務(wù)中幾個(gè)重要問題研究的建議》、《關(guān)于加快東疆保稅港區(qū)離岸金融市場(chǎng)建設(shè)的建議》等，均受到了天津市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并通過天津市向中央爭取，一些政策建議已在中央下發(fā)的有關(guān)文件中得到體現(xiàn)。

2 天津?yàn)I海新區(qū)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實(shí)踐發(fā)展日益顯示出原有頂層設(shè)計(jì)的不完善問題

2.1 目前的海關(guān)監(jiān)管制度尚不能與天津?yàn)I海新區(qū)探索建立自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐發(fā)展相適應(yīng)

2008年3月13日，《國務(wù)院關(guān)于天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的批復(fù)》（國函〔2008〕26號(hào)文），原則同意《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》（以下簡稱《方案》）。其中的重要內(nèi)容就是?深化涉外經(jīng)濟(jì)體制改革，充分發(fā)揮對(duì)外開放門戶作用，逐步把天津建成我國北方國際貿(mào)易中心。‰并且明確了基本思路：?以建設(shè)東疆保稅港區(qū)為重點(diǎn)，加快建設(shè)北方國際航運(yùn)中心和國際物流中心，推進(jìn)國際化市場(chǎng)體系建設(shè)，加強(qiáng)與東北亞國家地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，積極參與經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和世貿(mào)組織規(guī)則要求的涉外經(jīng)濟(jì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。‰規(guī)定了重點(diǎn)改革的首要內(nèi)容：?加快建設(shè)東疆保稅港區(qū)。借鑒國際通行做法，在東疆保稅港區(qū)重點(diǎn)發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù)。建立以天津電子口岸港航信息子系統(tǒng)為依托，?一個(gè)窗口ê對(duì)外、高效便捷的口岸管理與通關(guān)體制。以東疆保稅港區(qū)建設(shè)為龍頭，推進(jìn)保稅區(qū)、出口加工區(qū)和保稅物流園區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和場(chǎng)所功能整合、政策迭加，完善與周邊地區(qū)和內(nèi)陸腹地的保稅物流體系。建設(shè)輻射并帶動(dòng)?三北ê地區(qū)、對(duì)內(nèi)對(duì)外開放、全面連接?xùn)|北亞經(jīng)濟(jì)圈的國際物流運(yùn)營中心。條件成熟時(shí)，進(jìn)行建立自由貿(mào)易港區(qū)的改革探索。‰

然而從多年的實(shí)踐來看，東疆保稅港區(qū)實(shí)施的是境內(nèi)關(guān)內(nèi)的監(jiān)管辦法，與國際通行的自貿(mào)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域采取的境內(nèi)關(guān)外做法比較均有一定差距。據(jù)對(duì)天津海關(guān)有關(guān)部門的調(diào)查表明，東疆保稅港區(qū)能否實(shí)施國際通行的境內(nèi)關(guān)外的自貿(mào)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管做法，關(guān)鍵在于海關(guān)總署，只要海關(guān)總署認(rèn)可東疆保稅港區(qū)為自貿(mào)區(qū)，那么天津海關(guān)就可對(duì)東疆保稅港區(qū)實(shí)施與貿(mào)易和投資便利化相適應(yīng)的境內(nèi)關(guān)外海關(guān)監(jiān)管辦法。

這就涉及頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河的基層實(shí)踐之脫節(jié)問題，即多年來天津東疆保稅港區(qū)等海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域始終不能實(shí)施境內(nèi)關(guān)外的海關(guān)監(jiān)管辦法試驗(yàn)，那么就很難形成成熟的條件，進(jìn)行建立自由貿(mào)易港區(qū)的改革探索就成為一句空話，就成為東疆保稅港區(qū)加快向自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型的體制障礙。

2.2 當(dāng)前頂層設(shè)計(jì)的服務(wù)于東疆保稅港區(qū)等特殊區(qū)域的離岸金融業(yè)務(wù)供給狀況尚不能與實(shí)際需求相適應(yīng)

早在2006年《國務(wù)院推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》（國發(fā)〔2006〕20號(hào)文）明確提出：?鼓勵(lì)天津?yàn)I海新區(qū)進(jìn)行金融改革和創(chuàng)新。在金融企業(yè)、金融業(yè)務(wù)、金融市場(chǎng)和金融開放等方面的重大改革，原則上可安排在天津?yàn)I海新區(qū)先行先試。本著科學(xué)、審慎、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，可在產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資、金融業(yè)綜合經(jīng)營、多種所有制金融企業(yè)、外匯管理政策、離岸金融業(yè)務(wù)等方面進(jìn)行改革試驗(yàn)。‰這里講的?離岸金融業(yè)務(wù)等方面進(jìn)行改革試驗(yàn)。‰如何進(jìn)行？多年未形成配套文件和實(shí)施細(xì)則。到了2011年中央又下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于天津北方國際航運(yùn)中心核心功能區(qū)建設(shè)方案的批復(fù)》（國函〔2011〕51號(hào)文），由國家發(fā)展改革委印發(fā)了《天津北方國際航運(yùn)中心核心功能區(qū)建設(shè)方案》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2011〕1051號(hào)文）。該文件在推進(jìn)天津東疆保稅港區(qū)航運(yùn)金融試點(diǎn)方面指出：?在嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)、遵守相關(guān)監(jiān)管要求的前提下，允許已經(jīng)開展離岸銀行業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行在東疆保稅港區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，積極開展離岸銀行業(yè)務(wù)，為在區(qū)內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)提供服務(wù)，但其業(yè)務(wù)范圍不得超出其總行已經(jīng)開展的業(yè)務(wù)。允許在東疆保稅港區(qū)注冊(cè)、有離岸業(yè)務(wù)需求的企業(yè)開設(shè)離岸賬戶，簡化離岸賬戶審批流程，進(jìn)一步推進(jìn)外匯管理便利化措施試點(diǎn)。‰從實(shí)踐上來看這個(gè)文件雖較國發(fā)〔2006〕20號(hào)文有了進(jìn)步，但也存在一些缺陷，例如天津?yàn)I海新區(qū)的東疆保稅港區(qū)離岸金融先行先試，這本來是上述中央有關(guān)文件明確規(guī)定是可行的，而從實(shí)踐上來看，除了離岸融資租賃業(yè)務(wù)有了長足的發(fā)展之外，離岸銀行業(yè)務(wù)發(fā)展相對(duì)緩慢，根本原因在于仍未形成配套的政策措施，使東疆保稅港區(qū)離岸銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的有效供給不足，不能適應(yīng)東疆保稅港區(qū)離岸銀行業(yè)務(wù)的有效需求。

筆者以近年來天津東疆保稅港區(qū)為例作了一次較深入的調(diào)查，表明其現(xiàn)實(shí)和潛在的離岸金融業(yè)務(wù)需求是較大的：一是具有非居民性質(zhì)的單機(jī)單船項(xiàng)目融資需求；二是融資租賃公司潛在的離岸信貸資金融資需求；三是國際結(jié)算業(yè)務(wù)形成的潛在離岸資金需求（包括國際航空航運(yùn)企業(yè)的國際結(jié)算等需求、跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)形成潛在的離岸人民幣業(yè)務(wù)需求）；四是在天津自貿(mào)區(qū)探索中的東疆保稅港區(qū)內(nèi)從事倉儲(chǔ)、出口加工和轉(zhuǎn)口貿(mào)易企業(yè)的離岸金融需求；五是走出去的具有中國海外實(shí)體投資企業(yè)的離岸金融需求（包括境外中資企業(yè)到境內(nèi)融資需求、規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)理財(cái)增值的需求、中國跨國公司境外資金的集中管理需求）。這么多的現(xiàn)實(shí)和潛在的離岸金融業(yè)務(wù)需求，為何未激發(fā)出大量的離岸銀行業(yè)務(wù)供給，形成較大規(guī)模的離岸銀行業(yè)務(wù)？

筆者認(rèn)為根本原因在于與上述中央有關(guān)文件相關(guān)的現(xiàn)行的離岸銀行機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入管理辦法，只允許金融總部機(jī)構(gòu)，且只允許上海的交通銀行、浦東發(fā)展銀行和深圳的招商銀行、平安銀行之總部獲準(zhǔn)經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)，分支機(jī)構(gòu)不能向跨國經(jīng)營客戶提供離岸服務(wù)。招商、浦發(fā)等具有辦理離岸業(yè)務(wù)資格的銀行雖已經(jīng)入駐東疆保稅港區(qū)開始開展離岸銀行業(yè)務(wù)，但是由于只有其總行具有辦理離岸業(yè)務(wù)的資格，離岸業(yè)務(wù)只能由總行集中處理，分行只是窗口單位和營銷前端，僅僅進(jìn)行簡單的審查資料、客戶資質(zhì)調(diào)查等工作。入駐東疆保稅港區(qū)的其他銀行機(jī)構(gòu)及其分行沒有開辦離岸銀行業(yè)務(wù)的資格，造成參與東疆保稅港區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)較少，限制了東疆保稅港區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，成為當(dāng)前境外離岸企業(yè)在區(qū)內(nèi)發(fā)展相對(duì)滯后的主要原因之一。

因此來看，原有的頂層設(shè)計(jì)顯然有違?頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合‰的思想，問題均有待于今后進(jìn)一步深化改革，通過?加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合‰的方法，通過激發(fā)底層的創(chuàng)新和實(shí)踐探索來解決。

3 解決與天津?yàn)I海新區(qū)自貿(mào)區(qū)建設(shè)相關(guān)的原有頂層設(shè)計(jì)不完善問題的建議

3.1 建議中央有關(guān)部門能按照中央十八屆三中全會(huì)全面深化改革和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的精神，修訂和完善有關(guān)的配套文件

盡快在天津?yàn)I海新區(qū)的東疆保稅港區(qū)等海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域?qū)嵤┚硟?nèi)關(guān)外的監(jiān)管辦法，并實(shí)施與之相適應(yīng)的國際通行的海關(guān)監(jiān)管之負(fù)面清單管理辦法。

目前上海自貿(mào)區(qū)已實(shí)施上述管理辦法，天津?yàn)I海新區(qū)的東疆保稅港區(qū)等海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域，與上海自貿(mào)區(qū)比較僅有自身的特點(diǎn)，沒有本質(zhì)的差別，實(shí)施這種監(jiān)管辦法，有利于天津?yàn)I海新區(qū)的東疆保稅港區(qū)等海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域，加快向國際通行的自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提高其貿(mào)易和投資便利化，進(jìn)一步加快落實(shí)中央賦予天津的國際港口城市、北方經(jīng)濟(jì)中心的定位。

3.2 建議中央有關(guān)部門在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，要與摸著石頭過河性質(zhì)的基層實(shí)踐相結(jié)合

例如在推動(dòng)落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于天津北方國際航運(yùn)中心核心功能區(qū)建設(shè)方案的批復(fù)》涉及的在東疆港區(qū)注冊(cè)、有離岸業(yè)務(wù)需求的企業(yè)開設(shè)離岸賬戶事宜，沒有具體的操作細(xì)則，不利于便利化操作。因此要結(jié)合東疆保稅港區(qū)的實(shí)際，加快制定實(shí)施細(xì)則，明確開戶對(duì)象類別、申請(qǐng)材料種類，特別是離岸業(yè)務(wù)外匯管理政策等各類事項(xiàng)，簡化離岸賬戶審批流程。以有效促進(jìn)東疆保稅港區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。

3.3 建議中央有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)基層實(shí)踐的指導(dǎo)，不斷完善頂層設(shè)計(jì)

例如，針對(duì)國函〔2008〕26號(hào)文，提到的天津?yàn)I海新區(qū)的東疆保稅港區(qū)在?條件成熟時(shí)，進(jìn)行建立自由貿(mào)易港區(qū)的改革探索‰問題，何為條件成熟？東疆保稅港區(qū)在實(shí)踐探索過程中遇到的問題有哪些？這些問題怎樣解決？中央有關(guān)部門都應(yīng)給予指導(dǎo)，絕不能像過去某些事情那樣，對(duì)基層實(shí)踐的做法或探索既不說行，也不說不行，就那么擱置著，這既不利于樹立中央的權(quán)威，也不利于完善頂層設(shè)計(jì)，更不利于推動(dòng)實(shí)踐的有序發(fā)展。

（作者為天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心主任、研究員）