皖江示范區稅收政策現狀分析與對策研究

郭偉

（安徽行政學院 經濟學教研部，安徽 合肥 230059）

皖江示范區稅收政策現狀分析與對策研究

郭偉

（安徽行政學院 經濟學教研部，安徽 合肥 230059）

稅收政策是政府調節地區經濟發展的重要手段，它利用稅收機制作用于區域經濟的各個方面。文章主要從稅收角度研究和探索皖江示范區的產業轉移，通過對皖江示范區稅收收入情況和稅收政策的分析，說明稅收政策在皖江城市帶承接產業轉移過程中所起的作用，并從問題分析中梳理出制約產業轉移的稅收因素。在此基礎上，對皖江示范區在稅收體制改進、區內稅收協調與合作、稅收分配機制、稅收優惠政策和稅收一體化等方面提出了相關對策與建議，從而使皖江示范區更好地利用合理的稅收政策、發揮稅收的杠桿作用，為承接產業轉移提供示范效應。

皖江示范區；產業轉移；稅收政策；制約因素

我國的改革開放已經三十多年了，改革成功的典范就是各種產業園區的建設。產業園區作為工業企業的聚集地，是現代工業發展的重要支撐，是區域經濟增長極的核心。產業園區通過在一定地域內承接產業轉移、吸引企業集聚、吸納生產要素集中投入而形成區域經濟增長的乘數效應。誰在產業園區建設上領先，誰就搶占了發展的先機，就有條件整合更多資源，開辟更廣闊空間。

“皖江城市帶承接產業轉移示范區”經過三年多的建設，經濟快速增長，綜合實力顯著提升。到2012年底，示范區的生產總值達到11 396.7億元，占全省比重為66.2%；人均GDP為41 805元；財政收入為1 919.9億元，占全省財政收入的比重約63.4%；皖江示范區的固定資產投資總額達到10 433.9億元，在全省占比為69.3%；社會消費品零售總額增加到3 434.3億元，占全省比重為60.4%。示范區在安徽經濟發展中起著重要貢獻，其貢獻率達到70%，對全省經濟增長的拉動近10個百分點，真正顯示出安徽經濟的“主引擎”作用，為安徽經濟持續健康發展以及全省綜合實力的大幅提升做出了重要貢獻。

皖江示范區的發展離不開省政府和區內各地方政府“先行先試”政策的扶持，尤其是各種財稅政策的出臺，成為示范區發展的一種經濟杠桿和調節手段，在承接產業轉移、加強產業集聚、改善投資環境、優化產業結構等方面都發揮著獨特的功效。

一、皖江城市帶承接產業轉移示范區的稅收政策現狀

（一）皖江城市帶承接產業轉移示范區的稅收規模

僅2011年，安徽省的地方稅收收入完成1 108.31億元，同比增收241.76億元，較上年增長27.9%。其中增值稅完成764.8億元，創2006年以來的新高，對省財政增收的貢獻率約為33.7%。

2006-2011年，安徽省及皖江示范區的GDP、稅收收入逐年呈遞增的趨勢，如表1所示，全省和皖江城市帶的稅收收入增幅均高于同期經濟增長的速度，全省稅收收入占GDP的比重也逐年上升。皖江示范區的稅收收入占安徽省總稅收收入的比重大，基本上維持在60%左右。由圖1可見，設立示范區之前的2006-2008年間，皖江城市帶稅收收入年增幅均高于全省稅收收入年增幅，分別超出1.78%、1.35%和1.97%。但自設立皖江示范區之后，從2009、2010和2011年的稅收收入年增幅數據來看，皖江示范區的稅收收入年增幅均低于全省稅收收入年增幅，三年分別為1.69%、10.64%和20.06%，這在一定程度上反映出皖江示范區利用稅收優惠政策來推動經濟發展的力度在增強。

表1 2006-2011年安徽省和皖江城市帶生產總值和稅收收入

圖1 2006—2011年安徽省皖江城市帶稅收收入年增幅

（二）皖江城市帶承接產業轉移示范區的稅收政策

中央和各級地方政府在稅收方面影響產業轉移的主要措施包括：稅收優惠政策、配套措施、征管水平、給各類企業稅收返還。2010年，安徽省國稅局出臺了《促進皖江城市帶承接產業轉移示范區發展若干稅收優惠規定》（皖國稅發［2010］84號），出臺稅收的各種優惠政策共有44條，其中，綜合性稅收的優惠規定和相關管理措施12條、對現代農業發展的稅收優惠規定和措施5條、對高技術產業發展的稅收優惠規定和措施5條、促進現代服務業發展的稅收優惠規定8條、促進自主創新和技術進步的稅收優惠規定3條、對促進節約資源和節能減排的相關稅收優惠規定11條。

在國稅部門出臺政策的基礎上，安徽省地方稅務局也制定了相關政策，出臺了《關于明確皖江城市帶承接產業轉移示范區建設若干稅收優惠政策規定的通知》（皖地稅［2010］30號）文件，共列出60條措施，支持皖江城市帶承接產業轉移示范區建設。其中，對皖江示范區支持領域的有：基礎設施建設的支持措施3條、支持發展高新技術產業的措施3條、支持發展現代服務業的措施13條、支持發展文教衛生事業的措施6條、支持發展現代農業的措施7條；同時，支持項目還包括產業升級和技術創新的措施12條、環境保護和資源節約的措施4條、促進區內中小企業發展的措施3條、鼓勵自主創業與就業以及再就業等措施5條、支持企業整體轉移或重組的措施4條。

另外，示范區內的各地方政府也相繼出臺了相關的稅收政策。如安慶市國稅局也相應出臺了《促進皖江城市帶承接產業示范區建設100條稅收政策》、馬鞍山市政府也出臺《關于促進軟件動漫及服務外包產業加快發展若干政策》等文件，提出了在人才引進、投資等方面的稅收政策。

隨著“一攬子”稅收政策的相繼出臺，現行的稅收政策措施逐漸滲透到皖江城市帶承接轉移的示范區建設中。現行示范區的進展包括：①稅收優惠政策的實行，安徽省國稅系統和地稅系統均摒棄了以前“惜稅”做法，促使現行的稅收優惠政策能夠順利實施，落實到位；②審批程序的精簡，安徽省國稅局和地稅局分別設置對有關審批環節進行精簡，提高了審批效率；③政策空間逐步拓展，在國家稅收政策總體范圍內，借鑒其他省份成功的優惠政策，發揮著皖江示范區的資源優勢和地域優勢。

二、皖江示范區現行稅收政策存在的問題

示范區的經濟發展不僅需要考慮稅收因素，還應該考慮到當地產業結構布局、企業類型等多種安觀因素。雖然省級政府和地方各級政府都相應出臺了一系列的稅收優惠政策，但由于皖江示范區是以“產業轉移”為主題的首個國家級規劃，國內還沒有過多的經驗可以借鑒，安徽省也正處于摸索階段，因此，稅收政策仍然存在諸多不足之處。

（一）現行稅收體制與社會經濟和示范區產業轉移存在矛盾

稅收體制應隨著改革深入和社會發展的需要，實行“分稅制”。隨著經濟的發展，稅收體制弊端也日益凸顯：一方面，兩套稅務機關存在著機構臃腫、效率低下的現象；另一方面，由于兩套稅務機構，需要支付大量的人員工資，增加了財政支出，也增加稅收征收成本。根據政府公布的預算案，我國稅收系統各項開支占當年稅收收入的5%，而西方發達國家的稅收征收成本一般在1%左右。同時，“分稅制”無形之中加重了納稅人的負擔，不利于招商引資以及引領企業到示范區創業，因此，我國目前存在的兩套稅務機關體制對示范區經濟的發展和稅收作用的運行都是不利的［1］。

（二）稅收政策與人才戰略決策之間銜接不緊密

加快皖江示范區承接產業轉移，不僅需要吸引企業落戶皖江示范區，更需要將人才引進到區內就業和創業，人才是競爭力的核心要素，示范區的發展需要大批有經驗的管理和技術人才。在承接產業轉移中，各級政府都要采取措施吸引高層次的人才到示范區工作。雖然示范區政府已出臺相應的鼓勵政策，但從免征個人所得稅的條件來看，要求很高，條件苛刻，很多人員難以達到免征條件，此舉特別對年輕人的激勵不強［2］。因此，稅收政策與人才戰略之間銜接不緊密，稅收優惠對人才的支持力度遠遠不夠，使得示范區人才資源大量流失。

（三）對高新技術企業認定標準的界定不嚴格

由于對高新技術企業實行的是產業性優惠，有些企業可能就達不到認定標準，而企業只要持有原有高新技術企業證書，就能夠享受稅收優惠政策，這就給某些企業留下了鉆稅收優惠政策的空子。因而，示范區對高新技術企業的認定，既要標準明確，又要公開透明，需要向社會定期公布標準和條件。另外，現有的稅收政策只是對新技術新成果優惠，而對企業高新技術的研發等活動還沒有給予優惠［3］，這對那些剛成立、還沒有獲得技術成果的中小型高新技術企業來說是不公平的。

（四）稅收機制與“兩型”社會相互滲透不深入

承接產業轉移時不能以浪費資源和污染環境為代價，應該注重提升綠色競爭力，而在示范區產業承接過程中，極有可能轉入了一些高能耗、高污染的企業。近年來，各級政府都出臺了一系列節能減排和資源綜合利用的相關稅收政策，但這些政策的實施效果不明顯。各地方政府應加大力度，制定破壞環境和浪費資源的懲罰性稅收條款，從根本上遏制這類“三高一低”產業繼續經營，迫使企業進行產業轉型。由于高能耗、高污染企業的生產經營往往具有隱蔽性，再加上“兩型”社會情況下的稅收機制不夠健全，人們普遍對“兩型”社會與稅收之間關系還沒有足夠的認識［4］，從而使得稅務機關對這類企業的執法力度不夠，環境污染得不到有效治理，嚴重損害了社會利益。

三、制約皖江城市帶產業轉移示范區發展的稅收因素分析

（一）稅收政策對皖江示范區承接產業轉移的影響

稅收政策通過設置不同的稅種、選擇何種稅目、確定計稅的依據、設定相應的稅率、稅式支出政策的實施等相關措施，使得不同的企業和產業在從事不同的經濟行為時承擔不同的稅負，從而會改變著企業的經濟行為，影響著產業結構的調整和升級。稅收政策是促進產業轉移的重要因素，它的作用主要表現有兩種情況：一是企業往往會從稅負較重的地區向稅負較輕的地區轉移；二是企業從沒有稅收優惠的地區向享有稅收優惠的地區轉移，或者享有優惠時間期滿再向其他享有優惠的地區轉移［5］。

影響皖江示范區承接產業轉移的稅收因素主要是稅收優惠政策的執行力度、稅率水平以及財政返還。一方面，我國企業所得稅以地區為導向，所得稅減免優惠政策往往成為投資人選址辦企業的主要因素；另一方面，企業也會從辦事拖拉、稅收優惠審批時間長的地區，向法治程度高、工作人員廉潔奉公、辦事效率高的地區轉移遷址。另外，地方政府的財政返還也是重要因素。

（二）稅收競爭客觀存在與稅收政策環境的制約

產業轉移主要是以示范區內企業為主，但示范區內的各地區、各縣（市、區）為承接產業轉移，需要主動爭取企業。他們通過各種招商引資活動，把優惠政策作為招商的法寶，各地政策相互比“優”，招商門檻一降再降，形成一種“拼政策、拼資源、拼門檻”等現象。這容易使示范區承接產業轉移工作形成無序競爭，不利于示范區經濟的平衡發展。在現行分稅制財稅體制下，由于受稅收體制和優惠政策等影響，企業跨區經營，產生了稅收與稅源的背離問題，企業往往通過稅負轉嫁、利潤轉移等不同方式，實現稅收在地方之間的轉移。

（三）分稅制財政體制所產生的制約

分稅制財政體制既按稅種來劃分各級政府的財政收入，又按行政隸屬關系來分享稅收。這種財稅分配制度，即稅收收入政策高度統一，而在財政支出上約束軟化這一現實，使得地方在財政支出方面尋找稅收獎勵、財政補貼或采取提供優質、數量充裕的公共產品吸引資源的流入等稅收競爭手段，這種情況又會誘發企業尋租行為，不可避免造成示范區內產業布局不盡合理。同時，產業轉移往往以投資形式出現，一般是從低端的勞動密集型產業和加工業開始，到技術密集型產業和資本密集型產業，實現產業鏈集成，導致企業并購，影響市場主體，引起稅源頻繁流動［6］。這就需要解決好一體化發展中稅收分配問題，否則影響到處于劣勢地位的城市或地區區域分工協作的積極性。

（四）傳統稅收工作績效觀念的制約

評價稅收工作績效的好壞，最關鍵的是依法治稅。各地方政府為示范區建設實現跨越式發展必然投入資金，由于收入任務直接關系到地方財政收入的多少，造成了近幾年稅收任務總額年年剛性遞增，稅收增長速度超過了當地經濟增長速度。而這樣的稅收工作績效觀念勢必影響稅務機關的執法尺度、力度，出現提前征收稅款、有稅不退或推遲退稅，進而影響示范區的可持續、健康發展。

四、皖江城市帶承接產業轉移示范區稅收政策的對策建議

皖江示范區在構筑區域經濟中心的功能上，與以往國家的產業轉移實驗區有著類似的任務和目標，但目前的優惠政策大部分僅限于市級層面。稅收與經濟有著興衰與共的特殊關系，要充分發揮稅收的經濟杠桿作用。在借鑒以往試驗區稅收政策和做法的基礎上，并結合現行皖江示范區稅收政策的不足之處，因地制宜，突出地方特色，通過理性的、科學的產業政策措施，引導企業進行投資，以推進企業的合理布局和融合發展。

（一）改進稅收體制，實施“兩稅”機構合并

當我國社會經濟發展到一定階段，“分稅制”已經暴露出明顯的弊端。實行“分稅制”后，兩套稅收機關給社會經濟發展產生了一定的阻礙，改進稅收體制應該要提上日程。分稅機制不變，將原來兩套稅收征收模式整理合并成一套征管模式，中央和地方稅收進行統一劃轉，實施“征、管、查”一體化模式。這對提高稅收征管效率和打擊偷、漏、逃稅現象都有一定效果；提高行政辦事效率，減少財政支出；減輕納稅人的隱形稅負，改進征納關系。

（二）加強皖江城市帶產業轉移示范區內稅收協調與合作

皖江城市帶產業轉移示范區建設工作較多，主要包括園區招商引資、產業空間布局、基礎設施建設、地方行政管理、環境保護等方面［7］。就稅收領域的協作而言，一要梳理承接長三角地區不適宜的稅收管理政策，避免由于稅收政策影響市場要素的自由流動，防止阻礙區域經濟協調發展；二要建立統一平臺，整合資源；實行同區通辦，涉稅信息要互通互享；三是通過區域協作，共同打擊涉稅違法犯罪活動，預防園區內的企業利用不同經濟區域稅收漏洞偷逃稅款；四要加強稅務征管、納稅服務工作，建立稅收利益協調機制和爭端解決機制，對稅款征收、稅收政策落實等方面出現的矛盾和問題進行協調處理，提高效率，降低成本；五是建設一支高素質的稅務干部隊伍，優化稅收環境，努力改善征納關系，提高稅務機關的服務質量。

（三）建立互惠的稅收分配機制，促進皖江示范區互動發展

稅收分配的好壞決定著區域合作與互動發展。各級政府應加強各地產業園區之間的相互合作、互動發展，園區之間要加強在產業鏈上的產業互補與配套等方面的分工合作。鼓勵各地園區之間稅收分成辦法，促進產業對口轉移，建設產業轉移合作園區。稅收分配機制能調節區域合作，具體分配思路是：一是確定省級與各市之間的分配比例，適當加大市縣稅收份額；二是征管辦法更加靈活，因承接帶來梯度分工、產業調整和資源整合引起的企業兼并或遷移所產生的稅源流動，其既得稅收利益要得到維護，在保持原有基數的前提下，再進行稅收分配。

（四）稅收政策要能促進人才引進，加快產業經濟的發展

為促進皖江示范區的人才引進，稅務部門出臺了一系列的政策，如政策規定，個人所獲得的省政府和國務院部委以及外國組織和國際組織頒發的獎金，免征個人所得稅；各類高等院校和科研機構的科技成果所給予科技人員的獎金，免征個人所得稅。但這種免稅的條件苛刻，受級別高低和資歷深淺影響。所以，對個人所得稅優惠對象的確定，不要過高要求，而應該根據人才的工作性質和內容、參與科研項目等給予優惠或激勵。

另外，外國人員在示范區內所取得各類補貼和費用以及稅法中已經規定的補貼或者費用，認為是合理的，可以給予適度的免征個人所得稅的稅收優惠政策。

（五）轉變稅收優惠政策重點，放寬稅收優惠的范圍

各級政府對示范區內高新技術企業的優惠政策需要轉變，重點轉向對研發行為的優惠，而不是對企業的優惠［8］。主要對那些具體的開發項目和環節進行優惠。鼓勵示范區內高新技術企業從事各種自主研發和技術創新活動，并給予不同程度的優惠。這樣可以鼓勵企業主動將主營業務投入到自主創新和科技進步上，加快區內高新技術企業的競爭力。此外，可以通過放寬稅收優惠的范圍加強企業科技創新。

（六）推動“皖江城市帶產業轉移示范區”稅收一體化建設

要確保事權與財權高度統一性，完善地方稅制。一是爭取擴大中央稅收優惠范圍和比例，真正體現國家對“皖江城市帶產業轉移示范區”建設的扶持；二是加快推進普及“省管縣”體制和“強鎮擴權”，適當下放審批權限，擴大稅費制度改革，減少收費，進一步擴大地方稅源，增強地方財力［9］。

牢固樹立經濟稅收觀，大力培植地方稅源。就地方稅收而言，各產業的含稅量是不同的，第三產業則是地方稅收的支柱行業。因此，一要樹立科學的稅收工作觀和政績觀，實現經濟稅收科學發展；二要合理調整產業結構，培植壯大地方稅源，要注重發展現代物流業和加工貿易，形成"沿海接單－內地加工－內外市場"的模式。

總之，皖江城市帶在承接產業轉移過程中，既要發揮示范區資源優勢和競爭優勢，又要有一套完善的稅收優惠政策，促進產業轉移；既要把稅收的杠桿作用發揮出來，又要注重經濟環境、產業環境、稅收環境、社會環境和生態環境等各方面協調并進，促進區域內經濟又好又快的發展，為中西部承接產業轉移提供示范效應。

［1］馬俊.皖江城市帶承接產業轉移示范區的稅收政策研究［D］.合肥：安徽大學，2012.

［2］鐘廠池，林昊.推進廣東產業轉移轉型稅收對策探討［J］.特區經濟，2009（4）：25-26.

［3］苗曉峰.高新技術稅收優惠政策改革初探［J］.財政監督，2006（5）：74-75.

［4］傅進.湖南“3+5”城市圈經濟發展中的稅收政策研究［D］.重慶：重慶大學，2009.

［5］謝培秀，殷君伯.建立皖江城市帶承接產業轉移示范區的思路與對策［J］.銅陵學院學報，2009（1）：65-67.

［6］安徽省財政廳課題組.皖江城幣帶承接產業轉移示范區財政政策研究［J］.財政研究，2009（10）：38-41.

［7］王齊祥，尹合伶，陳穎，等.實施“皖江示范區”戰略應有國家層面的稅收優惠政策［J］.銅陵學院學報，2012（1）：58-62.

［8］武漢市財政局課題組.支持東湖國家自主創新示范區建設的財稅政策研究［J］.經濟研究參考，2011（69）：34-49.

［9］林華君.基于湖南郴州承接產業轉移實踐的稅收政策探析［J］.財經界，2010（4）：185，187.

An Analysis of the Current Situation and a Research of Countermeasures on Tax Policy in Wanjiang Demonstration Area

GUO Wei
（Department of Economics，Anhui Administration Institute，Hefei 230059，China）

Tax policy is an important means for the government to adjust regional economic development.It can be applied in each aspect of regional economy through tax mechanisms.This paper mainly studies and explores，from the perspective of tax，industrial transfer in the demonstration area.The paper also demonstrates the roles played by tax policy in the process of indus?trial transfer undertaken by the Wanjiang City Circle and sorts out tax factors which restrain industrial transfer，through the analysis on tax income and tax policy in the demonstration area.Based on this，the paper puts forward countermeasures and suggestions for the Wanjiang Demonstration Area to make better use of reasonable tax policy，play the leverage of tax and pro?vide a demonstration effect to undertake industrial transfer，from improvement of the tax system，tax coordination and coopera?tion，tax distribution system，preferential tax policy and tax integration，etc.

Wanjiang Demonstration Area；industrial transfer；tax policy；restraining factors

F061.5；F810.42

A

1007-5097（2014）05-0077-04

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.05.016

2014-02-22

安徽省哲學社會科學規劃項目（AHSKF09-10D56）

郭 偉（1967-），男，安徽肥西人，副教授，研究方向：經濟管理。

余志虎］

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