新形勢下經濟欠發達地區交通建設投融資的再思考

文/胡方俊

新形勢下經濟欠發達地區交通建設投融資的再思考

文/胡方俊

胡方俊交通運輸部科學研究院交通財政與金融研究所所長。曾先后主持了《“十二五”期公路、水路交通發展投融資政策研究》、《公路建設債務問題研究》、《加入GPA對我國交通行業的影響及對策研究》、《車輛購置稅征收與使用政策研究》、《金融租賃在交通運輸行業應用研究》、《物聯網智能交通應用中關鍵技術研究》等財政部和交通運輸部重大課題，以及《新疆交通發展資金籌措政策研究》、《安徽省港口航道建設投融資策略研究》等地方籌融資課題，發表了相關研究成果文章。

黨的十八大以來，財稅和金融體制改革對公路建設投融資產生了不小的影響。本文結合當前經濟欠發達地區交通建設存在的財政資金投資不足、收費還貸政策“效應衰減”、融資渠道單一、融資成本偏高和債務風險突出等問題，提出了完善經濟欠發達地區交通建設投融資機制的相關政策建議。

黨的十八屆三中全會，全面研究了深化改革的若干重大問題,特別是對財稅體制改革進行了部署安排，主要包括財政收入體制改革、財政支出體制改革和預算管理體制改革三個方面，將會對未來交通運輸行業的發展產生較大影響。

財稅金融體制改革對經濟欠發達地區交通投融資的影響

財稅體制改革對經濟欠發達地區交通投融資的影響

在財政收入體制改革方面，通過重建地方主體稅體系和推動地方政府自主發債，真正做到“一級事權、一級財權、一級預算”，解決地方財力空虛的問題，將使地方有更多的財力支持公路建設。財政收入體制改革中鼓勵地方政府發債的做法，可以將地方隱性債務顯性化，有利于規范經濟欠發達地區交通運輸債務，防止發生債務風險。同時，發行地方債也為交通行業爭取更多的地方財政支持創造了條件。

在財政支出體制改革方面，調整中央與地方之間的財權事權關系，上收部分地方事權，適當增加中央支出責任，將外溢效應比較明顯的全國性重大基礎設施，以及邊防等事權劃為中央事權。當前國高網中大量未修建斷頭路地處經濟欠發達地區，另外這些地區多數地處祖國邊疆，在戰備、邊防方面具有特殊重要的戰略地位。從完善路網結構和維護國家安全角度出發，有利于我們爭取中央政府加大對經濟欠發達地區交通基礎設施的支持。

在預算管理體制改革方面，建立全口徑預算管理體制，健全地方政府會計制度，編制政府資產負債表，將地方政府性債務和或有負債納入預算管理，將有利于增強交通運輸行業的抗風險能力，降低融資風險。隨著規范、透明的預算制度的建立，政府支出與融資將逐步規范，雖然短期內一些地方原有的不規范融資渠道將被堵塞，但長期來看有利于促進交通運輸的持續健康發展。

金融市場化及對經濟欠發達地區交通投融資的影響

在十八屆三中全會上，提出了“完善金融市場體系，健全多層次資本市場體系，推進股票發行注冊制改革，多渠道推動股權融資，發展并規范債券市場，提高直接融資比重”和“加快推進利率市場化”等舉措。

中國人民銀行自2013年7月20日起已經全面放開金融機構貸款利率管制，由金融機構根據商業原則自主確定貸款利率水平。今年兩會，周小川行長提出1-2年內全面放開存款利率。伴隨金融市場化、利率市場化改革穩步推進，銀行信貸等間接融資方式在社會融資總額中的占比呈現逐漸下降趨勢，以企業債券、信托、融資租賃等為代表的直接融資比例則持續擴大。

金融市場化、利率市場化改革對經濟欠發達地區交通運輸行業投融資是把“雙刃劍”，因為依照市場規律，越是優質客戶越能享受較低的借貸利率，如果信譽較差，融資成本有可能反而較改革之前更高。下一步應重點研究如何把握好國家和地方政府對交通行業的支持政策、利用好行業內外的優質資源，盡快打造經濟欠發達地區交通運輸優質的融資平臺。

投融資體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系。在基礎設施和公共服務領域，將進一步深化政府改革，將政府投資范圍主要限制在社會資本不愿進入的非營利性和公益性領域，從而保持政府與市場的合理邊界。

投融資體制改革及對經濟欠發達地區交通投融資的影響

投融資體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系。在基礎設施和公共服務領域，將進一步深化政府改革，將政府投資范圍主要限制在社會資本不愿進入的非營利性和公益性領域，從而保持政府與市場的合理邊界。對經濟欠發達地區交通而言，國防公路、普通公路等屬于非營利性領域，應由政府投資建設。高速公路具有準公益性，可以營造良好的政策環境吸引社會資本進入，對效益不理想的高速公路項目，可以探討三中全會提出的“積極發展混合所有制經濟，國有資本投資項目允許非國有資本參股”的方式引進社會資金。

經濟欠發達地區交通建設投融資存在的困局和問題

一是建設資金缺口大，供需矛盾突出。“十二五”期，經濟欠發達地區公路建設仍然處于實現跨越式發展的關鍵時期。短期內，僅依靠財政資金難以滿足公路建設的巨大資金需求，部分地區資金缺口占比超過一半以上，這些項目建設需要通過市場化渠道去籌集，資金供需矛盾非常突出。

二是收費還貸政策在經濟欠發達地區“效應衰減”。一方面由于大量經濟欠發達地區地處邊陲、處于國家公路網的末梢，通行車輛大部分為區域內自有車輛、交通量偏低；另一方面由于經濟欠發達、收費標準偏低。兩種因素疊加直接導致了經濟欠發達地區公路通行費收入偏低，收費公路項目效益普遍較差，債務負擔沉重，償債風險問題日益突出，收費還貸政策在經濟欠發達地區“效應衰減”。

三是政府財力有限，財政補貼不足。經濟欠發達地區財政收入偏低，如調研新疆發現，全區財政自給率僅為32.3%，近50%的地州、98.9%縣財政不能自給，盡管新疆自治區政府對交通基礎設施建設非常重視，出臺了一系列支持政策，但是由于政府財力有限，財政補貼仍顯不足。新疆自治區出臺了交通專項資金政策，資金從2008年的2.3億元增加至2012年的18.14億元。中央對新疆高速公路項目也提高了車購稅資金補助標準。2012年新疆交通建設爭取的各級財政資金總計近50億元，但對于年均400億元公路投資總額而言，仍然杯水車薪。

四是融資渠道單一，融資成本偏高。籌融資體制機制不暢，引導社會各方參與交通發展的聯動機制尚未真正形成，導致融資渠道單一，融資成本偏高。銀行貸款一直以來是經濟欠發達地區公路建設資金的主要來源。其中，經濟欠發達地區公路建設債務性資金的80%以上為銀行貸款。以貸款為主的間接融資方式較為單一，且成本偏高。

五是信貸規模收緊，資金籌措壓力激增。在當前信貸規模收緊、強化金融監管的情況下，交通項目建設所需信貸資金籌措難度增加。其一，銀行對政府融資平臺貸款規模不足，已簽訂貸款的項目不能按項目實際需求進度足額及時提取項目貸款資金。其二，國家取消了流動資金搭橋固定資金貸款，己開工未簽訂合同的項目不能取得前期周轉貸款，造成項目貸款資金短缺。其三，銀行對尚未撤站地區的二級收費公路項目貸款評審不積極或不支持，造成信貸資金難以落實。其四，非收費公路和農村公路停止貸款支持。

六是建設成本上升，債務負擔加重。近年來受國家土地政策的影響，公路建設使用土地的成本不斷上升，同時公路建設所需瀝青、水泥等原材料的價格持續上漲，人員工資不斷增加，致使公路建設成本加快上升，在政府投入資金有限的情況下，加重了經濟欠發達地區公路建設債務負擔。

部分地區應盡快成立交通投資公司，將優質公路資產及沿線服務設施資產（廣告、服務區、公路沿線加油站）、政府劃撥的行業外土地、礦產等資產資源，債務和部分人員劃入交通投資公司。

對經濟欠發達地區交通建設投融資的再思考

經濟欠發達地區交通發展要與經濟發社會展相匹配。公路發展要與經濟社會發展需求相適應，與綜合交通運輸體系發展要求相協調。深入落實交通運輸部部黨組關于公路建設“調結構、控規模、保重點、促穩定”的要求，結合路網的功能和定位，科學規劃公路建設布局、規模和標準。統籌考慮財力狀況、償債能力、社會負擔和未來發展需求，分輕重緩急、遠近結合、有序發展。

因地制宜，制定符合經濟欠發達地區特點的公路建設標準。根據經濟欠發達地區地廣人稀和地處邊陲的地理特點、經濟社會發展水平和政府財力的實際情況，在保證交通需求的基礎上，科學規劃和制定公路等級和建設標準，部分路段可以考慮以建設一、二級公路替代高速公路，高速公路以雙向四車道為主，在符合公路建設規范和標準的情況下，注重節省公路建設成本。

盡快搭建企業化融資平臺。公路建設發展市場化融資需要搭建企業化融資新平臺。部分地區應盡快成立交通投資公司，將優質公路資產及沿線服務設施資產（廣告、服務區、公路沿線加油站）、政府劃撥的行業外土地、礦產等資產資源，債務和部分人員劃入交通投資公司。新平臺的成立，將有利于進行發行企業債券和中期票據等直接融資，所籌資金一方面可用于公路網項目建設、降低融資成本；另一方面用于置換已建成公路的銀行貸款，調整債務結構。

用好金融租賃等工具，盤活存量資產。在當前銀行貸款受限的情況下，應積極利用好金融租賃、PPP等金融工具，拓寬融資渠道，盤活存量資產。金融租賃等在交通建設的應用可以有四種方式：

其一，選擇合適路段進行售后回租，具體操作為：借款人形式上將所屬標的物先轉讓金融租賃公司再租回。即對高速公路路面資產進行名義上的轉讓，資產的收益權即收費權沒有轉讓，實物資產也未轉移，僅通過收費權質押進行擔保而實現融資。所融資金一次性到位，且使用期限較長，一般可達10年以上。租金為付息和還本，前期只付息基本不還本，后期逐步加大還本，租賃期滿本息全部歸還，同時解除質押，將轉讓的標的物再返還給借款人。

其二，由于第一種方式需要對路產先解除質押，目前經濟欠發達地區適宜解除質押進行售后回租的路段較少，因此可以考慮在不解除質押的情況下，對已通車公路項目的附屬資產（機電工程、服務區加油站、廣告牌等）進行重新評估后采取售后回租的方式盤活。

其三，對新建公路項目的“收費、監控、通信、照明”四套系統以及服務區、加油站、廣告牌等附屬設施，由租賃公司招標建設，租賃給高速公路建設使用，由一次投資改為租賃模式節省成本，高速公路運營主體通過支付租金的方式償還本息。

其四，以政府購買服務方式，大力發展PPP、優先股等新型融資模式。客觀的認清收費還貸政策在經濟欠發達地區“效益衰減”的特點，在項目收益不高，以現有的招商引資方式引入社會資金較為困難的情況下，為有效打消社會資本進入交通領域的風險顧慮，可以通過政府給予財政貼息、財政補貼、土地補償等優惠政策，以政府購買服務等方式，采取PPP、優先股等模式，引導社會資金直接投資經濟欠發達地區公路建設，降低負債比例，化解債務風險。

建立基于交通運輸物聯網體系的交通產業基金。建設基于物聯網技術的經濟欠發達地區高速公路管理服務系統，以預存的車輛通行費、加油費等為基礎，搭建交通產業發展基金。由于預存費用在未被消費前可被發行單位無償使用，客觀上形成了一個新的無成本融資渠道（如北京市通過銷售2000多萬張市政公交一卡通沉淀資金上百億元），該部分資金可以作為融資平臺的一項重要資金來源，并以此資金為基礎向社會融資。

目前經濟欠發達地區適宜解除質押進行售后回租的路段較少，因此可以考慮在不解除質押的情況下，對已通車公路項目的附屬資產（機電工程、服務區加油站、廣告牌等）進行重新評估后采取售后回租的方式盤活。

建立公路建設償債準備金制度。建立公路建設償債準備金，資金來源為政府財政投入、通行費收入等財政性資金，用途為：擔保發行企業債券，降低融資成本；在公路債務償還發生困難時，用于償還利息，避免公路債務引發金融風險和財政風險。建立完善債務統計制度，加強對交通債務的動態監測和預警。