城鄉統籌背景下我國土地流轉相關案例比較研究

汪 然，刁宣宇

（中機中聯工程有限公司，重慶400039）

城鄉統籌背景下我國土地流轉相關案例比較研究

汪 然，刁宣宇

（中機中聯工程有限公司，重慶400039）

城鄉統籌發展是我國城鎮化進程的必然道路，而土地流轉又是促進鄉村地區城鎮化、解決城鄉發展中土地容量問題的重要手段。該文對城鄉統籌與土地流轉的理論和二者聯系進行梳理，并針對我國部分地區土地流轉的案例進行剖析研究，總結出不同地區土地流轉實踐的類型及聯系，以及對城鄉統籌發展的作用。

城鄉統籌；土地流轉案例；剖析比較；土地市場

1 研究背景

黨的十八大報告明確指出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。”所謂城鄉統籌，就是打破原來的城鄉二元結構，城市與鄉村發展相協調，城鄉融合，共同繁榮。就我國現階段的情況而言，城鄉統籌更加強調城鄉一體化發展，重點在加強村鎮地區的發展力度，城鄉統籌發展是我國城鎮化發展必須堅持的原則。

黨的十七屆三中全會對農村改革發展做出了研究部署，提出建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權；同時，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。土地流轉，是土地使用權的流轉，目前我國以土地承包經營權的流轉為主，各別地區出現宅基地使用權流轉方面的探索。近年來，我國土地承包經營權呈流轉規模加大、流轉速度加快之勢[1]。

2 概念銜接

土地要素是將城鄉統籌與農村土地流轉聯系起來的若干銜接點中最明顯的一個。關系到統籌城鄉發展的諸多因素，都直接或間接地與土地有關[2]。一方面，農村土地流轉的對象就是土地。另一方面，城鄉統籌解決的是一個城鄉均衡發展的問題。土地通過流轉，在不同經濟、社會主體間流動，滿足城鄉統籌各主體對土地資源的需求，是實現城鄉統籌發展最根本的要求，也是城鄉統籌和農村土地流轉鏈接的最根本的點。

勞動力是將城鄉統籌發展和農村土地流轉連接起來的另一重要銜接點，只是與土地相比，這一銜接點是間接表達出來的[3]。農村勞動力向二、三產業轉移，使農民不再依附于土地，這是實現土地順利流轉的前提條件。在城鄉二元結構下，由于土地制度、戶籍制度等的制約，農村勞動力被緊緊束縛在土地上，無法自由流動。由于農業相對于二、三產業的低收益率，出于獲取更高收入，改善自身生存狀況的動機，多數農民都有著從農業轉移到二、三產業的強烈愿望，而這一愿望又為土地流轉提供了可能[2]。

3 我國土地流轉案例分析

我國幅員遼闊，各地社會經濟水平及城鎮化水平差異較大，因此土地流轉的狀況與做法也不盡相同，對城鄉發展的作用貢獻程度也不盡相同。本文以土地承包經營權和宅基地使用權的流轉為區分標準，對我國不同地區土地流轉案例進行梳理比較，為城鄉統籌發展中土地流轉制度提供意見。

3.1 涉及土地承包經營權流轉的案例

3.1.1 棗莊——農村土地合作社

山東棗莊成立農村股份合作社，為我國一些地區做出示范。在棗莊土地合作社成立之前，重慶、成都等地已出現土地流轉合作社試點。不過這些組織多是由民政部門審批。在工商部門注冊成立合作社，棗莊土地合作在全國范圍內還是先例。

棗莊山亭區地處山區，區域內山地丘陵面積占到90%以上。隨著越來越多的當地農民外出打工經商，承包地因缺乏管理，造成莊稼大量減產，甚至出現了撂荒現象。面對這種情況，農村農民在充分調研的基礎上，組建了棗莊市山亭區全崮山土地流轉合作社，并于在區工商局登記注冊，成為具有法人資格的農民專業合作社。之后，合作社的發展得到政府認可與支持，并進行了土地確權，合作社的耕地屬于村集體所有，承包權仍屬于村民個人，合作社只是在合同期間內，享有對這些土地的經營權，也就是說，所有權、承包權和經營權這三個權利是分離的。

其運作形式是，農民以戶為單位，用土地承包經營權入社，把自家經營的土地、果園全部交于合作社管理經營，雙方簽訂土地流轉合同，明確雙方權利和義務。而后需要土地承包、經營的個人或企業到合作社購買土地承包經營權。在收益分配上，按入社土地折股，實行保底分配和二次返還分配等相結合。在政府協調下，棗莊合作社與村集體、龍頭企業、村民之間形成互動，形成村集體＋龍頭企業＋合作社＋農戶的模式，實現農業現代化、產業化、規模化經驗[5]，建立觀光園、科技園等大型園區，實現農民就地城鎮化、收入增長。合作社立足培育發展傳統優勢產業，積極鼓勵和引導專業大戶和從事農業生產經營的組織領辦農村土地流轉合作社，加快提高農業產業化經營水平和農民的組織化程度，并圍繞做大做強徐莊小雜糧產業基地，建立優質高效農產品生產基地和現代觀光農業示范園區，地區經濟得到發展，農民獲得了本地就業機會，同時人均純收入得到提高（圖1）。

3.1.2 重慶——“地票”交易

2006年，重慶地區農村土地流轉總面積為217.39萬畝，占當年農村承包耕地總面積的10.84%。2008年，由重慶市政府出資籌建，具備非營利性事業單位法人資格，推行現代企業管理模式的重慶市農村土地交易所正式成立。其主要職能是建立重慶農村土地交易信息庫，及時向社會發布土地供求信息，辦理土地交易相關事務。該交易所主要從事“地票”交易。“地票”是指將閑置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地復墾為耕地而產生的建設用地指標[6]。按照“占補平衡”的原則，通過“地票”交易，轉讓給有建設用地需求的對象。其目的是通過盤活農村存量閑置的建設用地，一方面解決城市發展的用地指標需求，另一方面解決農村發展缺乏資金的問題[7]。

“地票”模式可實現城市反哺農村、發達地區支持落后地區。農民宅基地復墾所得的“地票”交易成功后，農民可得到三筆收益：農民的房屋及其構附著物按當地征地拆遷補償標準進行補償；按復墾區縣100㎡鄉鎮房屋市場價的20%給予農民購房補助；復墾增加的耕地仍由該農戶承包耕種。

3.2 涉及宅基地使用權和土地承包經營權的案例

3.2.1 北京蔡家洼——農村集成商模式

所謂農業集成商，是指村級經濟組織和龍頭企業按照政府主體、市場主導原則建立農業農村發展體，按照政府的規劃，企業按照市場原則組織資金，將農地整理、農產品種植與加工、市場銷售、農民居住與就業、農村基礎設施建設、農村建設用地整理等統一規劃、統一運營的方式。這種方式很好地將工業化與城鎮化和市場化結合起來，將當地的人力、土地和特色農產品加工等結合起來。

蔡家洼村引進臺灣一家農業企業，將村里分散的耕地通過流轉集中起來，企業按照市場需求進行科學規劃，實現規模化種植，并采用生態和環保的手段保證農產品達到甚至超出國家標準，從而實現農產品的高附加值。第二通過集中安置等方式將節約出來的建設用地規劃建設為農業產品加工園區，并實行統一管理、產業鏈招商的方式運營。第三是完成農民居住“小區化”、就業“非農化”、保障“社會化”的轉化，實現耕地租金、股份、房屋租金以及工資等多種收入來源，收入穩定提高[8]。

通過統一規劃，蔡家洼為二三產業發展留出空間及建設備用地，有效整合了村鎮土地，促進了土地流轉。土地流轉之后，村集體一方面以企業參股方式獲得企業運營收益，村居民切實得到分紅利潤，另一方面把收益大量投入基礎設施及公共服務設施建設上，實現了新農村建設和城鎮化的完美結合。

3.2.2 成都溫江——雙放棄雙保障

在成都城鄉統籌配套改革試驗區的背景下，積極推進“三集中”及推行“拉農模式”，鼓勵土地向適度規模經營集中[9]。2006年，成都溫江在全國率先提出“雙放棄換保障”，農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的，在城區集中安排居住，并享受與城鎮職工同等的社保待遇。承包地在解除承包關系后，符合預征收儲條件的由區土地儲備中心收儲，其余的由當地的農業公司統一管理，村集體經營。為了促進這項政策更好地實施，“兩股一改”同時要求農村集體資產股份化、集體土地股權化，同時轉變農民身份為目標的村改社區。

成都溫江模式的第一步是農村集體土地和房屋所有權的確權登記。具體方案是在區國土資源局的參與下，先對村里的土地進行測量并公示結果，再由相關部門發放四種權證——《土地承包經營權證》、《集體建設用地使用權證》、《房屋所有權證》、《集體林地使用權證》。溫江模式最有特色的是配合四證，還給農民發放耕地保護卡和養老保險卡。

溫江模式的第二步是土地流轉和經營。土地流轉方式有兩種：一是對農民“雙放棄”后的宅基地和耕地兩類土地實施整理，推進土地跨區域流轉。這種模式主要針對已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非農收入、又有宅基地和耕地的農戶，自愿申請“雙放棄”后由當地政府部門進行核查批準后獲得一定補償，入住政府出資統一建設的集中居住點，戶口變成居民，進入失地農民社保系統。二是“以房換房”方式，按每人35㎡的標準以舊房換新房，不足彌補部分宅基地面積以農業產業化項目規模化經營或將集體資產、集體土地股份化后進行統一流轉，但農民的耕地、林地仍然歸屬農民使用。

“兩股一改”更具特色，是一種優化機制下的“土地入股”。原有的村集體按照企業的運行模式進行運轉，入股農民成為企業股東，當初的承包地也轉變為一種股權資產，以“集體資產記名股權證書”作為文本依據，成為流轉后收益的分配基礎。這種股權可以繼承但不能抵押，可以在股東內部進行轉讓，除了向政府轉讓外，不得轉讓給第三方[1]。

圖2 成都溫江土地流轉模式分析

4 比較剖析

不同地區土地流轉方式做法不同，有的以政府為主導，有的由民間發起，都對城鄉統籌發展起到促進作用，在解決土地承包經營權流轉和農村宅基地使用股權流轉方面做出了新的嘗試，但在具體實施等方面有所不同。

4.1 對城鄉統籌的促進作用

重慶地票的做法是把鄉村閑置建設用地、廢棄地的指標用于補充城市建設用地的指標不足，溫江模式里農民可以放棄宅基地在城市中換取保障房、福利補助，這兩種模式涉及到城鄉土地或土地指標的流轉，直接促進了城鄉統籌融合過程；而棗莊和蔡家洼模式強調發展村莊經濟與村鎮設施，促進本地就業保障村民生活，不涉及城鄉之間土地的流轉，但發展鄉村經濟、促進就地城鎮化的同時縮小了城鄉差距，促進城鄉統籌。

4.2 土地產權

以上案例均不涉及土地產權的改革，承包地與宅基地的所有權依然歸村集體所有。對農村產權制度改革而言，其實質內容是將農村土地承包經營權、宅基地使用權以及集體資產使用權等明晰地確認給農民。溫江的“兩股一改”模式正是通過制度創新放棄了傳統的確權方式，直接以集體組織成員身份和年齡為分配準則，將土地等集體資產折股量化到個人，給予了農民明晰的股權股份和收益權，以一種低成本的方式有效推進了農村產權制度改革[4]。

4.3 農民收益及身份變化

在收益方面，成都溫江、棗莊、北京蔡家洼均考慮到了長期收益問題，成都溫江模式中所置換的社會保障參考了當地水平，由于考慮了土地股權的收益分配，棗莊和蔡家洼考慮到村鎮企業和現代農業的發展，農民可以獲得長期保障，而重慶“地票”模式以現金形式提供補貼，并沒有形成長效機制。成都溫江模式實現了村民向市民的身份變化，其他三個地區農民身份得以保留。

4.4 政策適用性

任何一種模式和政策均有其適用范圍與適用性，以上幾個案例，其中成都溫江模式由政府主導，需要政府有強大財力推行“兩股一改”，建設大面積保障房和進行大量社保補貼。

成都、重慶的模式中推行地區需要城鎮化水平比較高，農民對于土地的依賴程度較低，這種情況才比較容易執行，不會發生失地農民問題。而北京蔡家洼、棗莊模式均提到就地城鎮化問題，這種情況下農民對土地有一定依賴性。

5 結語

本文對我國部分地區土地流轉的典型做法進行了比較剖析，以期能夠探索其中的對土地市場和城鄉統籌的促進作用。目前我國土地流轉市場越來越繁榮，各地出現不同的做法，但需要考慮地方城鎮化水平和經濟狀況，在土地流轉的同時避免出現農民“被上樓”的現象。土地流轉可以緩解我國城市建設用地緊張狀況，同時為農民獲得收益改善以往提供了有益途徑。

[1]周建，施國慶.城鄉統籌發展的三種農村土地流轉模式及其比較研究[J].農村經濟，2011（8）：45-48.

[2]李小娟.城鄉統籌視角下土地流轉機制研究[D].上海：上海交通大學，2009.

[3]潘嘯.農村土地流轉的動因分析與對策選擇[J].山東社會科學，2008，154（6）：111-112.

[4]四川省社會科學院課題組.成都“試驗區”建設中的農村土地產權流轉制度創新[J].農村經濟，2009（9）.

[5]任峰.土地流轉的棗莊樣本[J].決策，2008（11）.

[6]王克強，王洪衛，劉紅梅.土地經濟學[M].上海：上海財經大學出版社，2009:31-33.

[7]陳敏.城鄉統籌發展背景下重慶土地流轉模式研究[D].重慶：重慶大學.2011.

[8]馬慶斌.“以農業集成商”模式推進就地城鎮化——北京蔡家洼新農村建設調研分析[J].中國經濟導刊，2011（21）.

[9]江怡，鄭善文.論我國農村土地制度的缺陷及其轉型[J].江漢論壇，2009（7）.

責任編輯：孫蘇

A Comparative Study on China's Land Circulation Related Cases under the Background of Urban-rural Integration

The integrated urban-rural development is an inevitable path of urbanization in our country，and the land circulation is an important means to promote rural urbanization and solve the problem of development capacity in the urban and rural.This paper presents the urban-rural integration and theories on land circulation as well as their relations，analyzes the land circulation-related cases in some parts of our country.The paper also summarizes the land circulation applied types and relationship of different district，and the effect to integrated urban-rural development.

urban-rural integration；land circulation；cases analysis；comparative research

TU98

A

1671-9107（2014）11-0005-03

10.3969／j.issn.1671-9107.2014.11.005

2014-10-16

汪然（1988-），男，重慶涪陵人，本科生，助理工程師，主要從事城市規劃設計工作。

刁宣宇（1987-），男，黑龍江雞西人，本科生，助理工程師，主要從事建筑設計工作。