維權不要街上的民主，要屋子里的民主

劉建珍

維權不要街上的民主，要屋子里的民主

劉建珍

■專家名片

楊小軍

法學博士。國家行政學院法學部副主任、教授、博士生導師，中國行政法學研究會副會長，國家社會科學基金重大課題首席專家，最高人民法院案例指導工作專家委員會委員。

規則是社會運行的基礎秩序，沒有了規則社會必然處于無序的狀態。當社會缺少規則時，人們將失去方向，也將失去安全感。這顯然是一種需要警惕的現象。

中國社會科學院發布的《2013年社會藍皮書》指出，中國近年來每年發生的群體性事件可達十余萬起，而過去五年來因環境污染問題引發的群體性事件明顯增多，較典型的包括：2007年廈門“PX事件”、2009年廣東“番禺反對建設垃圾焚燒廠事件”、2012年四川“什邡反對興建鉬銅項目事件”等。群體性事件凸顯了規則缺失的惡果，而伴隨其來的暴力行動，更讓人擔憂。如何重構規則意識，實現理性維權？帶著疑問本刊記者專訪了國家行政學院法學部副主任楊小軍教授。

暴力維權有兩大肇事源

中華環境：5月10日，杭州市余杭區垃圾焚燒項目抗議引發了暴力行為，某種程度上這反映了居民權利意識和社會治理參與度的提高，但近年來，國內環境維權行動出現的暴力化傾向讓人很是擔憂。您如何看待這種暴力維權？

楊小軍：我認為有兩方面的原因。一方面是現在公眾的權利意識在增長，但規則意識并沒有什么進步，公眾覺得傷害到自身權利的時候就采用體制外的方式去維權，比如游行示威、打砸搶、網上調侃等等，用極端的方式逼迫當地政府答應，這是權利意識畸形增長，但規則意識沒跟上，導致失衡。越來越多的人一有事情就用這種極端方式，這是違法的，這點還是要明確的。

另一方面也說明，體制內的表達方式不能適應現在公眾的需求，我們在體制機制上的建設是比較滯后的。雖然我們的原則都有了。這兩年我們看到了兩方面的進步，一是涉及到環境的重大項目或重大決策，政府提出決策要科學化、民主化、法制化，從制度建設上來看，這是一個很大的進步。二是在實際操作中，在一定程度上建立了公眾訴求表達的途徑和制度。比如，我們增加了社區居民代表和行業協會來征求意見。雖然有這兩方面的進步，但相對社會的需求來說差別還比較大。征求意見是有選擇的，不是廣開言路的征求意見。環境既然涉及到每一個人，就應該向社會公眾征求而不是向某一個行業、某一個地區、某一個組織或者自上而下對指定的代表征求意見，不給普通公眾提供參與的入口。既然進不來，或者說進來很不方便，那公眾就會找一個體制外的方式。另外，公眾的意見一旦反映上來，政府怎么來平衡各方利益？在這方面，我認為政府跟公眾的需求是不同的。政府覺得征求意見了，你的意見我知道了，但是你這個意見不行，我不聽。公眾感覺是說了也白說，那干脆拿腳投票。這顯然不是一個全民投票制度，民主也沒到這個程度，但是對要建項目附近的公民，他們的意見政府應創造、發展出機制來回應和平衡各方利益，而這個平衡的過程要讓老百姓看到，不能關上門來平衡。關上門就會產生情緒對抗從而導致不認同感，進而使得政府決策失去權威和公信力，最后導致你不按照我的來，我們就去鬧，就去砸，試圖制造壓力迫使政府放棄自己的初衷。

政府需要政治智慧公眾需要法治教養

中華環境：您認為暴力維權歸根結底是政府跟公眾溝通不暢，不能達到雙方的預期？

楊小軍：對，我認為溝通得在陽光下，要形成一種透明的機制。老百姓的意見也不一定都對，部分老百姓的利益是否兼顧到其他人？這需要政府花很大的功夫，動很多腦筋，運用政治智慧，做出決策。當前政府在決策上表現出兩個缺陷：一是決策的時候比較匆忙，雖然也征求意見了，但是很不夠，所以初始的動作就帶有缺陷，一旦出現暴力維權，政府就害怕了。二是放棄項目。從雙贏的初衷，到最后成了雙輸。但其實還可以有第三種途徑，就是既把項目建起來，又讓公眾接受。當然這會有很大的阻力，需要很大的政治智慧。

中華環境：那您覺得回歸理性維權，政府、公眾、企業各主體應該怎么做？

2013年5月10日，昆明市政府就中石油安寧煉化項目召開新聞發布會，回應市民關心的相關問題。昆明年規模千萬噸的中石油煉化項目引發了民眾對周邊環境的擔憂，一些市民在昆明市中心街頭用和平的方式表達自己的訴求。圖為記者提問。CNS/供圖

楊小軍：我覺得政府在形成決策之前就應該有一種有效、廣泛的途徑讓公眾參與進來，首先信息要公開透明，包括政府的難處、項目決策涉及到的各種利害關系。其次，要給予公眾足夠的表達機會和途徑，讓更多的人能夠表達。對表達的意見進行平衡和拿捏都是在走一種中間路線，絕對的這樣或那樣可能都是不行的，你可能在兩個絕對中間取一個相對，這個決策拿捏的過程需要向公眾交代，讓公眾看到你是出于公心、各種利益的平衡做出的決策，對政府來講，這種體制機制的完善非常重要。簡單的要么上項目，要么就算了，是政府的一種懶政思維，顯得很幼稚、不成熟。

對于公眾，首先要做的是必須回到體制內來，發生任何事情通過合法的途徑去反映。其實公眾自己也清楚，沒有什么事情是通過非法途徑來解決的，所以老百姓也是需要法治教育和培養的。公眾還應該有一些維權組織，從很多經驗來看，這是一種成功的模式。

反映民意，基層組織比NGO更有效

中華環境：新《環保法》擴大了公益訴訟主體，更多的民間環保組織可以獲得這一資格來維權。

楊小軍：NGO也是一種途徑，但在中國，目前有效的途徑還是基層群眾組織、基層黨委、基層政府來真實的反映民意，這個比較有可操作性。比如，村委會、居委會、街道辦事處、工會等。基層組織負責意見的上傳下達，決策之前，居委會能不能開個會征求大家的意見？完全可以。從民眾的角度，先要解決他的表達渠道，誰來做比較暢通呢，我認為仍然是我們六十多年來形成的基層社會團體、基層政府和基層黨委，相對來講，比NGO更有效。

中華環境：目前，基層組織能夠參與這種訴求傳達么？條件成熟么？

楊小軍：目前也只是倡導，還是比較務虛的說，沒有放開。比如說憑什么開這個會，得下個文件才能開會。中國的模式是自上而下的，上邊發文件，下邊的村委會、居委會才會去干。

中華環境：當下，我們需要做的是培養公眾求助于基層組織的意識，推動文件下達和事情解決？

楊小軍：對，不要通過上街的方式，要心平氣和的聚到一起，坐下會談，老百姓一起表達訴求。如果這個意見能夠表達上去，干嘛要去街上呢？形象的說，就是不要街上的民主，要屋子里面的民主，還是走體制內，所以體制內必須要暢通。另外，理性維權還需要解決公益訴訟的問題，對于這種要建項目，走公益訴訟，從目前的法律上來看還是存在缺陷的，法律只對已經形成環境危害的才有公益訴訟。因此對建不建這個項目是否可以讓第三方來評議一下？我覺得由政府一家去做這個事情不合適。應由獨立、權威的第三方來平衡各方利益。就目前的體制而言，最有效的還是人大，他們應該出面。環保項目在做之前，可以讓人大代表們通過體制內的方式去問問政，問問你怎么做的，為什么這樣做。老百姓在電視里能看到官員的應對、回答，大家對你認同還是不認同，都會有自然的反應。如果大家覺得你說得有道理，那可能很多人你不用去做工作，就解決問題了。

新《環保法》解決不了環境權與發展權的沖突

中華環境：部分群體事件是因為企業的項目才產生了政府跟公眾貌似對立的情況出現，目前，新《環保法》加大了對污染企業的處罰力度。您怎么看？

楊小軍：法律關鍵還是看實施。能不能真正實施，做到位？我覺得還有很長的一段路，因為中國法律實施的大環境還有很長的一段路要走。環保項目之所以難，問題的核心在環境權和經濟發展權之間的沖突。可能因為項目獲得一定的經濟收入，卻又會損害人們的環境權。實際上是這兩者之間的矛盾，新的發展方式轉變不過來，舊的發展方式卻能輕車熟路地獲得經濟發展。

中華環境：新《環保法》沒解決這個沖突？

楊小軍：它解決不了，從行業角度、環保角度來看，撐到天，你也就是個環保行業問題，最多是個環境權問題，仍然解決不了經濟發展。經濟發展和環境的關系是可以變化的，可以是沖突矛盾，也可以是不沖突和不矛盾，但是不沖突和不矛盾非常的艱難，需要長期的探索，就是我們講的，經濟結構調整，什么樣的調整既能夠促進經濟發展又能保障環境？這是不容易的。比如說新能源，新能源是好，可不掙錢，賠本賺吆喝，這就涉及到很多其他問題。

法律在環境維權中充當何種角色？

中華環境：那您覺得法律應該扮演什么角色？

楊小軍：我覺得有三個作用。第一，管住老百姓。老百姓要表達，就要通過法律途徑。第二，管住企業。如果違法，我覺得罰款不管用，該關的關，該限的限。這個要能做到就是一個很大的進步。目前法律是足夠了，但是執行的時候人們下不了狠心。為什么呢？背后的阻力是這個環保項目對本地的發展、就業是有好處的。盡管它有污染，但畢竟有一個刀下見菜的稅收、就業問題，有一個GDP的問題，你不能否認。所有的政府部門比我們清楚，最終要做的是一個選擇，經濟還是環保？多數地方政府選的是經濟，只有老百姓鬧得太厲害了之后，環保問題變成了政治問題，才會害怕。三，管住黨政干部。我們不要等老百姓將其變成政治問題，我們自己先將其變成政治問題，對黨政領導干部進行責任追究，拿他的烏紗帽來抵發展的沖動。

中華環境：您認為如何發揮這三個作用？

楊小軍：中國法律的落實靠三個，一是領導重視，二要公眾監督，三靠司法底線。領導重視靠責任追究，問責。如果因為不遵守《環保法》而惹出了亂子，那就把你免了。這是很重要的問題。此外，中國的司法在體制內還屬于最后一道防線，那法院能不能堅守正義？我認為要對法院涉及環保的案件拿出來公開審理，讓公眾監督。制度能不能有效的實施是要靠陽光下公眾的社會監督，從全世界來看這都是一種有效的模式，關上門來產生很多問題，打開門來人們都會按照正規的模式去操作。所以，無論是責任的追究還是法院的監督，對于司法原則的最后一道防守，都必須匯集在公眾的監督之下，如果足夠的公開透明，相信大家都會守規矩，都會去實施。如果關上門來呢，那就不一定了。

中華環境：感謝楊教授接受本雜志的采訪，通過對您的采訪我們厘清了維權與民主的關系，維權必須要在一定的規則下進行，否則就是對民主的矯枉過正。