以項目代建制為例探索重慶市政府投資公益項目管理模式發(fā)展

陳驤

（重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司，重慶400014）

以項目代建制為例探索重慶市政府投資公益項目管理模式發(fā)展

陳驤

（重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司，重慶400014）

該文以專司政府投資公益性項目代建企業(yè)發(fā)展軌跡為例，探索重慶市政府投資公益項目的建設(shè)管理的發(fā)展沿革，在新的發(fā)展機遇面前對代建企業(yè)及代建制提出一些改革方向的建議。

重慶市；代建制；公益項目；政府投資工程；土地儲備制度

重慶市作為西部唯一的直轄市，經(jīng)濟政治發(fā)展水平較為先進，在全國范圍內(nèi)較早地進行了政府投資項目管理體制改革，率先在市屬重點重要公益性項目上推行“代建制”管理。2004年7月，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，正式明確了代建制是我國投資體制改革的重要方向。此后，代建制在全國推廣，成為政府投資公益項目建設(shè)管理的主要模式。重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡稱城發(fā)公司）作為重慶市政府投資公益項目管理模式的主要載體，其發(fā)展過程濃縮了政府投資公益項目建設(shè)管理的發(fā)展軌跡。

1 政府投資工程管理方式改革的初步探索

1.1 成立背景

2000年，在重慶市投融資體制改革的大背景下，城發(fā)公司肩負政府投資工程管理方式改革探索而成立。城發(fā)公司為國有獨資企業(yè)，作為項目法人專司財政性投資項目的建設(shè)管理。究其成立該公司的主要意義在于按照職能部門“建投管建”職責(zé)逐漸分離的原則，以業(yè)主身份代表政府進行重大項目的建設(shè)管理，以期通過對各類非盈利性政府投資項目實行統(tǒng)一的組織實施、建設(shè)監(jiān)督，合理安全運用建設(shè)資金，實現(xiàn)城市公益項目的投資可控、滿足功能、質(zhì)量優(yōu)良[1]。在這種管理思路和模式下，城發(fā)公司以“重慶速度”完成了一批在重慶極有影響力的公益性項目，如奧體中心、三峽博物館等，時至今日，這些項目仍是重慶城市形象的名片。

1.2 管理模式

對于在政府投資工程管理方式探索和實踐的初期，以城發(fā)公司為典型的代建單位，采取“專業(yè)化集中管理”的方式，從全市建設(shè)系統(tǒng)抽調(diào)具有熟悉建設(shè)管理流程、前期策劃協(xié)調(diào)能力強、現(xiàn)場管理經(jīng)驗豐富的行業(yè)管理精英，以企業(yè)獨立法人實施項目法人負責(zé)制的專業(yè)化管理，參與前期決策、實施管理、后期移交和維保，承擔(dān)著工程前期階段、實施階段、竣工驗收階段等三階段管理的風(fēng)險和義務(wù)（圖1）。

圖1 三階段建設(shè)流程表

而政府有關(guān)職能部門按各自職能對代建項目進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及管理。發(fā)展改革部門牽頭負責(zé)代建制實施的監(jiān)督管理，財政部門負責(zé)項目資金使用的監(jiān)督管理，建設(shè)行政部門負責(zé)項目建設(shè)過程中的建設(shè)行政管理，其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)分工參與有關(guān)工作。通過一系列項目代建管理的實踐，項目投資、質(zhì)量、工期、安全均實現(xiàn)了合同約定，有效解決了原有政府投資項目“超規(guī)模、超投資、超工期”的問題。

在獲得有益經(jīng)驗和取得良好效果之后，為進一步發(fā)展代建制，引入良性競爭，重慶市設(shè)定代建準(zhǔn)入制度，通過招標(biāo)從社會中介機構(gòu)中選擇代建單位，并在除公益性項目之外的其他建設(shè)領(lǐng)域逐步推廣。

1.3 體制制約和發(fā)展障礙

但在進入2004年后，在當(dāng)年全市計劃重點建設(shè)項目總投資2622億元、大量重大項目上馬的巨大機遇面前，城發(fā)公司僅承擔(dān)其中的3個公益性項目建設(shè)任務(wù)，全市代建項目共計10余個，在經(jīng)過了項目建設(shè)代理制的萌芽期后，如此單一少量的業(yè)務(wù)無疑給代建制發(fā)展?jié)擦伺枥渌▓D2）。

圖2 全市公益性項目建設(shè)分布圖

代建制下一步的道路將何去何從？傳統(tǒng)的政府財政資金投資方式下的項目管理公司雖進行了一定程度建管體制的改革，但面對市場新的要求和生存需要，企業(yè)改革勢在必行。

2 融資保投資、土地儲備制度促公益項目建設(shè)

從2004年起，重慶市政府提出要從政府層面舉債為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越ㄔO(shè)性投資集團作為企業(yè)向社會融資為主，從根本上改變重慶市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制，逐步形成基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施領(lǐng)域政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作的多元投資格局[2]。

2.1 土地儲備制度促進公益項目建設(shè)

2003年，重慶市政府在土地儲備中心的基礎(chǔ)上成立重慶市地產(chǎn)集團。作為重慶市政府注資的專事土地儲備和開發(fā)整理的運作載體。土地儲備制度運行后，以土地為核心，滾動開發(fā)籌集建設(shè)資金的操作，為重慶城市建設(shè)帶來巨額資金。

2005年，經(jīng)市政府決定，將城發(fā)公司整體劃入重慶市地產(chǎn)集團管理，“既可使該公司獲得更多的公益建設(shè)項目代理管理業(yè)務(wù)，又可以彌補地產(chǎn)集團缺乏項目管理機構(gòu)的不足”。

依托地產(chǎn)集團的融資平臺，城發(fā)公司在此時期承接的公益項目代建任務(wù)劇增，市地產(chǎn)集團作為項目建設(shè)期業(yè)主負責(zé)項目資金的籌措和監(jiān)管，城發(fā)公司作為代理業(yè)主負責(zé)項目的組織建設(shè)。這些項目的建設(shè)模式主要分為兩類：一是遷建類項目，遷建類項目通過土地置換，將原項目地址的土地進行整治掛牌出讓，收回土地出讓金用于抵扣新址項目建設(shè)的投資，由于一般情況下原址的地價比新址的土地級差大，這部分溢價減輕了政府財政壓力；二是大型基礎(chǔ)設(shè)施包括文體醫(yī)衛(wèi)項目。在集團儲備地上投建公共設(shè)施，一方面公共設(shè)施的建成使城市配套更加完善，帶動周邊土地增值，另一方面土地增值后釋放土地供應(yīng)，獲得更大的土地出讓利益，又用于投資公共設(shè)施。城發(fā)公司在公益項目建設(shè)與土地儲備的良性循環(huán)中，扮演著一個至關(guān)重要的作用，那就是高效達成公益項目的建設(shè)目標(biāo)，以促進城市發(fā)展和滿足土地儲備的需要。2006-2012年期間，城發(fā)公司累積完成政府投資建設(shè)項目20余個，區(qū)域遍及渝中、南岸、江北等主城9區(qū)，建設(shè)類型涉及政權(quán)項目、道路橋梁、文體醫(yī)衛(wèi)等多領(lǐng)域。

2.2 代建制發(fā)展的困惑

經(jīng)過多年代建制的推行和發(fā)展，也暴露出代建制度的一些不足。第一，目前我國尚未形成系統(tǒng)的、統(tǒng)一的、完整的代建制基本管理模式。即使在重慶市范圍內(nèi)，市管項目與區(qū)管項目之間、不同區(qū)所管項目之間、不同建設(shè)業(yè)主之間，在決策程序、審批程序、報建程序、監(jiān)管方式、資金流轉(zhuǎn)方式等方面均存在巨大差異。同一行政級別的管理部門之間，對同一具體事項的認識也尚未完全統(tǒng)一。代建單位身份沒有明確的法律地位，未參與項目決策，而部分項目在決策階段存在的功能、標(biāo)準(zhǔn)、投資不匹配等問題卻需要在建設(shè)過程中解決，風(fēng)險移嫁到代建單位，既不利于項目目標(biāo)的實現(xiàn)，也不利于代建單位的發(fā)展。因此，需要在代建模式法律、法規(guī)完善，代建項目決策程序、代建項目評價體系等多方面夯實代建制模式的基礎(chǔ)。第二，代建單位通過專業(yè)管理，保證了投資資金的合理使用，確保公益性項目的優(yōu)質(zhì)高效建成，有助于城市區(qū)域功能的完善和城市品質(zhì)的提升，創(chuàng)造了較高的社會效益，但企業(yè)本身沒有企業(yè)利益，僅靠收取微薄代建費，未能參與城市建設(shè)發(fā)展的紅利分配，長此以往，將無法調(diào)動企業(yè)積極性，影響代建制的下一步發(fā)展。

3 推動代建制創(chuàng)新發(fā)展，以市場經(jīng)濟的思路運作公益性項目

根據(jù)2013年政府預(yù)算報告顯示，重慶土地出讓金收入較上年幾乎零增長，而在2012年該項實際收入未像過去幾年實現(xiàn)大幅超收，繼續(xù)維持較低預(yù)期。在國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控下，樓市低迷，土地資產(chǎn)縮水，以出讓土地為主的融資能力下降，如果土地資源在未來不能滿足年度投資量需求的話，主要靠財政負債的公益項目建設(shè)思路需盡快轉(zhuǎn)變。

未來五年，重慶要實現(xiàn)國家中心城市核心引領(lǐng)功能，逐步拓展城市功能，提升城市發(fā)展品質(zhì)，通過整體規(guī)劃、前瞻調(diào)控，按照集約、智能、綠色、低碳的要求，讓公益項目為城市發(fā)展服務(wù)、為社會和諧服務(wù)、為市民共享服務(wù)。

重慶市公益項目建設(shè)應(yīng)考慮未來的生存和發(fā)展，重點在于提升公益性項目價值、實現(xiàn)項目的自我反哺作用。因此，應(yīng)以市場化經(jīng)營理念運作公益項目建設(shè)，以公益項目聚攏吸引人氣，以完備的配套設(shè)施輔助公益項目有效運行，形成良性運營循環(huán)，開拓多贏的局面，使城市功能得以完善，政府資金得到可靠回收，市民生活品質(zhì)得到提高。

在未來的公益性項目建設(shè)中，公益項目承擔(dān)主體可參照上海模式，從公益項目建設(shè)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣骓椖康倪\作者，通過對公益項目進行總體策劃，既要保障項目必備功能，又要拓展提升配套功能，即根據(jù)市場需求自主投資建設(shè)由市政府投資建設(shè)公益性設(shè)施之外的其他公共配套設(shè)施。如此一來，一方面可有效減輕政府投資壓力，另一方面也可使國有企業(yè)按市場需求配置并獲得優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。既保證國有投資保值增值，又能做大做強國有企業(yè)。

4 結(jié)語

重慶市投融資體制改革在公益性項目建設(shè)中不斷實踐，不斷修正，努力探索出一條適應(yīng)城市發(fā)展的項目管理模式。按照市場化運作公益性項目的總體思路，代建單位可探索性地將城市、社會和項目視為一個整體，實現(xiàn)城市發(fā)展、社會進步和公益項目提升的有機結(jié)合，轉(zhuǎn)化成企業(yè)發(fā)展的新動力，轉(zhuǎn)化成城市建設(shè)的創(chuàng)新力。

[1]權(quán)曙光，任遠.代建制與其他項目管理模式的比較研究[J].建設(shè)管理，2009（9）:7-9.

[2]2004年重慶市政府工作報告[R].重慶市人民政府，2004.

責(zé)任編輯：孫蘇

Discussion on Management Developmentof Public ProjectInvested by Chongqing Government——A Case Study of Project Consigning Construction

The developmenthistory ofconsigning construction ofgovernment-invested public projects is exampled to explore the developmenthistory of construction management of public projects invested by Chongqing governmentand presentsome suggestions on reform of construction enterprises and consigning construction system.

Chongqing；consigning construction system；public projects；government-invested projects；land storage system

F284

A

1671-9107（2014）10-0023-03

10.3969／j.issn.1671-9107.2014.10.023

2014-08-20

陳驤（1982-），女，重慶人，研究生，工程師，主要從事項目建設(shè)管理工作。