環境影響評價中公眾參與的博弈及發展分析

張雪飛，于 聲，孟占利，孟麗霞

（中國節能減排有限公司，北京 100011）

環境影響評價中公眾參與的博弈及發展分析

張雪飛，于 聲，孟占利，孟麗霞

（中國節能減排有限公司，北京 100011）

介紹了環境影響評價的概念和發展歷程；引入環境影響評價中利益相關方的概念、界定方法，介紹了博弈論和信息經濟學的關系；提出公眾參與的由來及發展現狀、存在問題；討論了如何通過強化公眾參與以解決環評中的相關壁壘。

環境影響評價；利益相關方；博弈論；信息；公眾參與

總論

環境影響評價的概念最早于1964年在加拿大召開的一次國際環境質量評價的學術會議上提出，1969年《美國國家環境政策法》第一次將環境影響評價作為法律固定下來，其后環境影響評價經過了單個項目的環境影響評價（EIA）—規劃計劃層次—政策法律層次—戰略環境影響評價（SEA） 的發展過程[1]。

中國自1979年開始實行環境影響評價制度。2002年出臺了《中華人民共和國環境影響評價法》，對規劃和建設項目開展環境影響評價做出了規定。環境影響評價制度的實施，能夠有效預防因建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展。然而，中國的環境影響評價制度已實施多年，但是違反《環境影響評價法》的行為仍屢見不鮮，許多人忽視它的存在，環境狀況也在不斷惡化。總體而言，環境影響評價制度并沒有達到預期的目的。

1 環境影響評價中利益相關方的概念以及界定方法

利益相關者理論實際上為企業利益相關者理論，始于20世紀60年代，在美英等長期奉行外部控制型公司治理模式的國家中逐步發展起來。該理論認為任何一個公司的發展都離不開各種利益相關者的投入或參與，比如股東、政府、債權入、雇員、消費者、供應商，甚至是社區居民，企業不僅要為股東利益服務，同時也要保護其他利益相關者的利益。

范例總結到[2]，“利益相關者的分析要作兩個判斷，首先，判斷每一個利益相關者對于特定的組織發展決策發表意見感興趣的程度（利益要求）如何；第二，判斷每個利益相關者是否有權力維護自己的利益。”

田建國[3]認為，環境影響評價制度中的利益相關者理論可以用一個三維立體圖形來說明，除了興趣權力兩個基本要素以外，還應該包括輿論壓力或稱影響力。

根據對利益相關者理論的闡述和擴展，結合環境影響評價程序，可以把環境影響評價中的利益相關者定義為，參與到環境影響評價制度中，并在其中有某些利益訴求或者能夠被環境影響評價制度影響到其利益訴求的組織集團或個人。從狹義來講，利益相關者包括政府（包括中央政府、地方政府和地方環保主管部門）、建設單位、環評單位和公眾（有關單位、專家，各種環保組織以及所有關心該建設項目的個人）等。從廣義來講，利益相關者包括中央政府內部的環境監督部門，中央政府內部的建設單位主管部門，環評報告審查委員會的專家以及以媒體等社會輿論力量等。

通過以上理論分析可以得出，在環境影響評價的諸多利益相關者中公眾是興趣大，權力小，影響力小；建設單位是興趣大，權力較小，影響力比較小；政府則是興趣一般大，權力大，影響力也比較大；媒體力量，興趣大，權力小，但是影響力大，這種影響力跟興趣的結合足以形成強大的輿論壓力從而有效地彌補其在權力方面的不足。

2 博弈論和信息經濟學理論對公眾參與程度的影響

博弈論，是研究決策主體的行為發生相互作用時的決策以及這種決策的均衡問題[4]。一個完整的博弈包括以下基本要素：局中人、行動、信息、戰略、支付函數、結果和均衡。局中人指博弈中選擇行動以最優化自己效益的參與主體；行動是局中人的決策變量；信息指局中人對其他局中人的特征和行動的知識；戰略是局中人選擇行動的規則；支付函數是局中人從博弈中獲得的效用水平；結果是博弈分析者感興趣的要素的集合；均衡是所有局中人的最優戰略或行動的組合，局中人、行動和結果統稱為博弈規則。

布坎南[5]指出：“個人的行為天生要使效用最大化，一直到他們遇到的抑制為止”。個人必須要像預計或期望那樣，追求增進他們的自己利益，即狹義的以純財富狀況衡量的自己利益。理性人假設是眾多經濟理論的基礎假設，是對經濟活動的所有參與者的基本特征的一個抽象描述，即所有的經濟活動參與者都是利己的。由于受到信息不對稱、外部環境的不確定性以及人自身認識問題的局限性，經濟活動的參與人應該是有限理性的。本文假設參與環境影響評價的各利益相關者都是有限理性經濟人。

公眾參與環境影響評價不但體現了公眾對與他們的利益直接相關問題的公共決策過程的認同，實現自身的權利與義務，而且公眾參與能夠提供重要的基本經驗信息以及實踐中有效的、可接受的相關方案，公眾參與也是充分利用潛在知識，增強公眾環保意識以及建立公眾信任，避免資源配置中沖突與對抗的需要。

環境影響評價利益相關者參與眾多，整體來說，每一次的博弈都不會缺少政府、建設單位、環評機構、公眾這四方兩兩博弈形成的6種博弈關系，見博弈關系圖。這種政府主導地位的博弈目前來看是客觀存在的，也是合理的，并且在一定時段內還將一直存在。下文重點介紹公眾與各方的博弈關系。政府主導下的各種博弈關系示意見下圖。

政府主導下的各種博弈關系圖

（1）公眾同政府的博弈

依據信托理論，公眾是信托人，政府是受托人，政府應該按照信托人的意志，以一種公正而高效的方式經營和維護良好的環境。但實踐中，由于信息不對稱，政府作為受托人，存在道德風險問題，在公眾不知情的情況下，政府往往按照自己的利益來行事，放棄或弱化環境影響評價的預防監督機制，致使環境影響評價審批不公開、程序不透明等。

我國的《環境影響評價法》第五條規定，“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”第二十一條第二款規定： “建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”該法將公眾的意見只局限于審批前的階段，并不能真正讓公眾主張自己的環境權益。

（2）公眾同企業的博弈

公眾同企業的博弈，兩者在目前態勢下分析，屬強弱分明。一個集體的強或弱不是取決于其人數，而是在于其組織能力。建設方的利益明確，組織嚴密，目標單一；居民參與能力薄弱，渠道狹小、公眾分散、組織成本高、信息不足、搭便車等特點，決定了公眾對建設項目環境影響評價參與能力薄弱。這一強一弱造成此兩者在整個環評階段的印象不深刻。但是當公眾一旦成為組織程度高，參與率高的群體，兩者的博弈將會有效牽制環評報告的內容。

（3）公眾同環評機構的博弈

環評主要是專業環評人員的工作，公眾限于信息不足、參與成本高等原因，參與水平較低，與環評機構的互動基本上隔絕。環評機構具有信息優勢，由于往往屈從于建設方的利益，環評文件對建設項目建成后對公眾環境權益的影響往往不能作出客觀的評價。同時，公眾對環評單位在項目建設中所起的作用并不是很清楚，這些都導致雙方的博弈不明晰。

（4）媒體的社會監督力量

媒體等社會輿論在環境影響評價過程中將起到很強的監督作用，同時，媒體的曝光、追蹤報道又可以在公眾中形成巨大的輿論力量，這樣有效地促進了環境影響評價制度的實施與公眾參與的深入，以致于近些年每隔一段時間媒體就掀起一波“環評輿論風暴”。

（5）公眾內部的博弈

公眾內部主要是搭便車的搏弈，這種博弈心理隨著人數的增多而加強。假設有兩個參與者，一個是在面對污染項目建設的時候，態度積極，另一個是態度不積極，假設態度積極的行為人能夠采取相應的措施來制止環境污染項目的建設，這必定會帶來成本的損失，同時由于態度消極的行為人沒有付出此成本同時享受了別人付出成本帶來的益處，最終的博弈均衡通常是沒有人愿意態度積極[3]。

3 環境影響評價中公眾參與的由來及發展現狀、存在問題

環境權是一種新型人權，確立和實現環境權是為了保護人類的生存環境。環境是每個人生存所不可缺少的物質條件，環境污染和破壞正威脅著這種物質條件，才產生了當代人和后代人對環境權的要求。環境是公共的資產，任何相關的個人或組織都有權知道自己所處環境質量的狀況及影響環境質量變化的活動情況，除了知情權，還享有表達權、參與權，能了解到最終決策的結果及考量的因素等。

公眾參與實際上是涉及公共資產的決策必不可少的環節，也是利益訴求最集中、矛盾最突出的。在公眾權力意識、環保意識越發強烈的時代，能否妥善處理好公眾參與，將決定一個項目或決策最后能否順利實施。

2002年出臺的《環境影響評價法》明確規定，環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。2005年持續百日的“圓明園環評事件”，在我國環評史上具有里程碑般的意義，是公眾參與環評的一個成功范本。該事件第一次召開了聽證會，將公眾參與推到了新的高度[6]。2006年出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對信息公開、公眾組織形式、征求公眾意見等做了比較詳細的規定[7]。2008年，創建了首家“中國環境影響評價公眾參與網”網站，使得項目環境影響評價相關信息更加集中化、大眾化。近幾年隨著手機、微博、微信等媒體的普及和曝光，環境敏感和矛盾凸顯，由環境問題引發的環境群體性事件頻繁發生，2013年環保部配合第73號令，印發了《建設項目環境影響評價政府信息公開指南》（以下簡稱《指南》），《指南》從四個方面加大了環境信息公開力度：一是環境影響評價文件公開內容由簡本改為全本；二是公開政府承諾文件；三是公開批準和不予批準環評文件的全文；四是公開評價機構和從業人員誠信信息。

盡管一再加強，公眾參與的種種問題依然存在。1）項目信息公開程度不夠，造成公眾對建設項目缺乏足夠有實力的話語權；2）公眾參與形式過于簡單，參與機構不夠健全，大部分是采用問卷調查的形式，且調查內容缺乏針對性，其他比如專家咨詢，聽證會等手段比較少用[8]；3）早期介入原則難以貫徹，尤其是規劃環評的公眾參與[9]；4）不注重對公眾意見的處理，環境影響報告書通常只停留在公眾意見的簡單闡述，缺乏客觀公正的分析論述，處理方法過于草率，造成公眾意見被動式處理；5）公眾環保意識比較薄弱，存在搭便車的利益驅動；6）公眾的環保意識尚不全面，甚至有時偏激，追求環境效益的同時難免有經濟利益的驅逐[10]；7）公眾參與中主動參與和提前參與不足，參與渠道不夠暢通，參與的觀點和意見不能很好地傳遞給有關部門。

4 改進環境影響評價中公眾參與的措施

關于公眾參與不足的原因，大多數學者的觀點趨于一致既認為信息公開、溝通渠道、公眾意識是影響公眾參與的重要原因[11～13]。中國政法大學污染受害者援助中心主任王燦發認為，環評機構只對建設項目的建設主單位負責，某種程度上是建設單位雇傭來的“打通環評關節”的公司，很少真正重視公眾環境意見；而負責審批的環保部門，往往只注重“程序是不是合理”，很少對其真實性進行調查，只關注公眾參與部分有沒有足夠多的簽字，不去調查這些簽字的真假。

基于前文利益相關方、博弈論、信息經濟論的深入分析和以上諸多學者專家的分析，提出如下改進措施。

（1）轉變政府職能，推進制度創新

轉變政府職能，改變發展模式，走可持續發展的道路，落實科學發展觀。通過制度創新，職能轉化，協調中央與地方的利益關系，完善博弈規則，規范博弈行為，創新博弈方式，提高博弈水平，實現中央利益與地方利益的均衡發展。是協調中央與地方利益關系，實現兩者政策博弈均衡、協調兩者關系的現實路徑選擇。

（2）完善現行的環境管理體制

我國環保事業面臨的一項難題是，政府的環保職權和環保財政高度分散，削弱了環保監督與執法的力度。

作為執法單位的環保部門只有罰款的權力，而限期治理、停產整頓的權力都在當地政府，同時環保部門缺乏必要的行政強制權，包括對地方政府環境違法行為的制約。

（3）完善現行的環境影響評價制度

中國環境問題的最終解決，不在于一個部門的幾次執法和幾項新政策，而在于體制與法律的真正改革，在于公眾監督力量的真正形成。新制度要經過多次博弈確立，每次“環評風暴”都是一場博弈。

從利益相關者的角度出發，完善環評制度主要有兩個出發點，一是作為規制者的政府，二是作為監督者的公眾。如果這兩部分的功能發揮得足夠充分和到位，那么解決環評帶來的問題就會提綱挈領了。

（4）修改環境影響評價相關法律

盡早修改《環境影響評價法》，完善相關規定：1）明確處罰種類，加大處罰力度，遏制環保公務人員、環評從業人員同建設單位間的串謀違規行為；2）增加建設項目立項階段進行初步環評、替代方案評價等規定[14]；3）拓展公眾參與環評的途徑和環節，實現公眾全過程參與，提升公眾意見的決策。

（5）嚴格規范并解放環評單位

讓環境評價單位放開手腳，按環境評價法的要求，獨立思維，科學評價，使其與建設單位不存在利益關系，不隸屬或不完全隸屬于項目業主或項目建設主管部門，環評所需的資金不應由業主掌握，按建設項目投資的一定比例，由財政部門或建設單位將環評資金單列預算，轉由環境管理部門掌握[15]。環評機構不再直接從建設項目中獲得“業務機會”，而是通過一個專門的第三方競標平臺來獲得，增加環評機構自身的獨立性。

（6）加強公眾參與，制約公共權力

沒有制約因素的權力是危險的，行政機關擁有批準建設單位環境影響報告書的權力，容易產生尋租和決策失誤，需要一定的約束機制，這就應該需要公眾的積極參與。如加強環境行政公開制度建設、提高公眾的環保意識、采取有效的參與方式、實施全過程公開參與、選取合理的公眾參與對象等。

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Game and Development Analysis on Public Participation in Environmental Impact Assessment

ZHANG Xue-fei, YU Sheng, MENG Zhan-li, MENG Li-xia

X820.3

A

1006-5377（2014）08-0051-04