論地理國情監測促進行業轉型升級

徐永清，阮于洲

（國家測繪地理信息局 測繪發展研究中心，北京 100830）

1 引 言

在我國開展地理國情監測，既是新時期測繪地理信息工作發展的必然要求，也是推動全行業轉型升級的重大機遇和重要突破口。

中國經濟社會發展目前的關鍵詞是“轉型升級”。國務院總理李克強在2013夏季達沃斯論壇開幕式上指出，要著眼轉型升級，調整優化結構。擴大內需是最大的結構調整，促進城鄉和區域協調發展是主要任務，實現工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化是基本途徑，發展服務業是重要的戰略支撐［1］。

作為生產性服務業和高新技術產業的中國測繪地理信息行業，同樣面臨轉型升級的戰略任務。國家測繪地理信息局最近確定了“構建智慧中國、監測地理國情、壯大地信產業、建設測繪強國”的發展總體戰略，為全行業轉型升級提出了明確的方向。

2013年8月19日，中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗在第一次全國地理國情普查電視電話會議強調，測繪地理信息部門要在普查中發揮主體作用、承擔重要任務，同時要以這次普查為契機，進一步轉變職能，改進工作作風，全面推動測繪地理信息工作轉型升級，進一步提升服務我國經濟社會發展大局的能力和水平［2］。

由此可見，地理國情監測是我國測繪地理信息工作轉型升級的重點之一。

各級測繪地理信息部門正以當前開展的第一次全國地理國情普查為契機，進一步轉換職能，改進工作作風，提高服務水平，加快轉變發展方式，優化調整組織結構，完善管理體制機制，提升科學技術水平，培養鍛煉人才隊伍，全面提升測繪地理信息在服務經濟社會發展大局中的保障發展、公共服務、應急救急、依法監管能力［2］，力爭實現事業發展的華麗轉身和再上臺階，為經濟建設、社會發展和人民生活提供更加高效優質的保障服務。

2 從數據生產轉型到保障服務

地理國情是重要的基本國情，是搞好宏觀調控、促進可持續發展的重要決策依據，也是建設責任政府、服務政府的重要支撐，更是測繪地理信息工作的新內容。將“監測地理國情”作為24字測繪地理信息總體戰略的重要組成部分，集中體現了國家戰略重點和現代技術發展趨勢對測繪地理信息轉型發展的要求，體現了新時期測繪地理信息發展理念、工作重點、功能定位等方面的深刻變化［3］，能夠切實提高測繪地理信息保障服務的針對性、實用性、知識性、有效性，從而更好地滿足新時期經濟社會發展的新需求。

2.1 從基礎測繪轉變到按需測繪

傳統基礎測繪強調滿足經濟社會發展各行業、各領域最普遍、最基礎的保障服務需求，這種發展理念使得測繪地理信息保障服務在具有普遍適用性的同時，也使得其產品服務形式單一、內容單調、針對性不強、應用不夠深入［4］。開展地理國情監測體現了以需求為中心的思想，更加強調按需測繪，強調根據經濟社會發展和人民生活的實際需要，提供經過處理、知識含量更高的產品和服務，使測繪地理信息產品更好用、更適用、更實用。在傳統測繪地理信息服務的基礎上進一步拓展地理國情監測和信息服務，既能夠保持測繪地理信息服務的普遍適用性，又能夠有效提升其知識性和針對性，從而全面提升測繪地理信息保障服務的總體水平。因此，開展地理國情監測，關鍵在于做好生產服務和測繪地理信息需求的對接，實現服務內容從以“我”為中心向以用戶為中心的轉變。

2.2 從靜態測繪轉變到動態測繪

受技術條件的限制，傳統測繪工作主要是根據相關法律法規的規定，按照一定的時間周期測繪、更新地形圖。這種靜態的、照相式的地形圖產品更新困難，在經濟社會發展中應用廣度和深度有限。當前我國正處在工業化、城鎮化快速發展時期，也是地表自然和人文地理信息快速變化的時期。如何科學布局工業化、城鎮化，如何統籌規劃、合理利用國土發展空間，如何有效推進重大工程建設，動態的地理國情信息至關重要。而信息技術和航天技術及其應用的發展，航空、航天、地面相結合的立體式獲取手段的逐步建立，為由靜態測繪向動態測繪轉變奠定了技術基礎，也為地理國情監測戰略的提出準備了條件［5］。因此地理國情監測強調“動態測繪”，即改變按照周期測圖的做法，更加強調時效性，做到隨時發現變化、隨時獲取變化、隨時提供使用。

2.3 由數據生產轉變到保障服務

測繪地理信息工作由過去的以數據生產為主轉變到以保障服務為主，集中體現在地理國情監測的功能上。一方面，從地理空間的角度開展國情信息的獲取、處理、服務，滿足經濟社會發展對地理國情信息的需求，這是地理國情監測最基本的功能。另一方面，充分發揮地理國情相關數據客觀、真實、準確的特點，利用地理國情監測成果來分析、演算、評估相關領域的狀況與動態，提出評價意見和建議，這是地理國情監測更高層次的功能。這就使測繪地理信息服務由間接的地理信息服務轉變為直接的決策咨詢服務，使測繪地理信息工作重點從數據生產轉向保障服務。

3 優化測繪地理信息結構

地理國情監測是測繪地理信息生產服務體系當中嶄新的組成部分。在我國測繪地理信息事業格局中增加地理國情監測這一新成員，必然要求測繪地理信息產業結構的重新優化布局，也意味著測繪地理信息工作在內容、產品服務、工藝流程、組織機構等方面發生重大變革。

3.1 拓寬工作范圍

要全面、準確分析地理國情，就必須對覆蓋地表的各類要素進行全面的采集和表達。傳統地形圖上僅僅表達了有限的幾類要素，其他大量與地理國情相關的信息并沒有被采集。因此，地理國情監測首先體現了工作范圍的拓寬、工作對象的增加，即由專注于表達有限的幾類地理要素向表達全部地理要素轉變，從過去提供基本地形圖和基本定位服務擴大到對資源、環境、生態等全部地理國情要素的動態監測和信息服務。

3.2 豐富服務內容

傳統測繪地理信息產品服務種類相對單一、單調，以測繪控制數據、基本地形圖、基礎地理信息數據庫等為主要內容，主要滿足經濟社會發展最基本、最普遍的需求。地理國情監測使新時期測繪地理信息產品服務種類更加豐富，在傳統產品服務的基礎上，增加了動態、實時、按需定制的地理國情監測信息服務，從而使測繪地理信息以新的形式和面貌更加深入地滲透到國家宏觀經濟管理和宏觀調控的決策中去。

3.3 完善組織體系

地理國情監測成為事業發展格局中的重要組成部分，意味著地理國情監測這一戰略任務要全面沉淀和落實到現有的生產服務體系當中，實現業務化、規范化、常態化、制度化開展，現有的標準化、規范化的生產服務體系和工藝流程要按照開展地理國情監測的要求進行重構和再造。地理國情監測的開展要求在生產服務體系中增加數據分析這一環節，新時期測繪地理信息生產事業單位的構建也應當突出這一環節，衍生地理國情監測中心等相關組織機構，并與環境保護、交通氣象、水文等有關部門的業務融合，加快建立覆蓋全國的地理國情監測網絡。

4 體制機制調整勢在必行

隨著地理國情監測的深入開展，勢必在體制、機制方面進行深刻調整，充分調動相關部門、各級政府廣泛參與，同時充分利用企業的力量，發揮市場的作用，全行業參與，上下聯動，協作配合，以保障地理國情監測順利進行。

4.1 部門合作，建立機制

地理國情監測對象涉及多個部門，搞好地理國情監測工作，建立有關部門之間，尤其是測繪地理信息部門與監測對象主管部門之間的協調合作機制至關重要［6］。在地理國情監測過程中，應該形成“測繪地理信息部門主導、有關部門支持”的地理國情信息獲取、監測、預測及發布的長效協調工作機制。目前正在開展的第一次全國地理國情普查的組織領導模式為設計地理國情監測工作機制提供了參考和借鑒。建議以本次普查工作領導小組和相應辦事機構為基礎，設立長期的地理國情監測領導機構，負責普查工作的組織和領導，協調解決重大問題。并將辦事機構設在國家測繪地理信息局，承擔領導機構的日常工作，具體負責業務指導與監督檢查。在這一領導框架下，建立需求對接、標準規范協調、成果發布、信息共享等相應的工作機制，以保障地理國情監測各項工作有序高效開展。

4.2 系統聯動，分工協作

地理國情監測是一項復雜龐大的系統工程，各級測繪地理信息部門不能夠像傳統測繪時那樣各自為戰，而應上下聯動，協作配合，全行業參與，全國一盤棋。首先要加強地理國情監測管理體制建設，將地理國情監測管理職能賦予各級測繪地理信息行政管理機構。按照長、中、短不同周期和大、中、小不同尺度以及國家、省、市、縣不同范圍，建立健全各級測繪地理信息部門既分工明確、又統籌協調的工作機制。在明確地理國情監測工作的具體工作任務和工作要求基礎上，根據我國中央政府和地方政府分灶吃飯的體制現實，合理劃分國家和地方在地理國情監測這項工作上事權，明確主要責任，明確國家在技術標準、成果管理、信息共享等方面對各地區地理國情監測工作的管理原則和工作機制。

4.3 政府主導，企業參與

地理國情監測是一項重要的公益性工作，政府部門在其中的作用不可缺位，應當充分發揮主導作用，在統籌謀劃、頂層設計發展藍圖，構建相關法律法規和政策環境，建立健全財政投入機制和成果發布機制，加強本行政區域范圍內的地理國情監測的統籌指導和監督管理等方面，都需要各級政府發揮主導作用。

與此同時，地理國情監測戰略的提出，還意味著相關工作任務的大大增加，僅依賴公益性的測繪地理信息隊伍很難單獨完成。這就要求注重充分利用企業的力量，發揮市場的作用，在地理國情監測的全過程以及科技創新和裝備研發領域，都要充分發揮地理信息企業的優勢和作用，通過市場化的方式遴選企業承擔地理國情監測及相關技術創新和裝備研發任務。

5 全面升級測繪地理信息科技

地理國情監測既脫胎于傳統測繪，又有區別于傳統測繪的諸多特征，對科學技術的保障服務要求也有明顯的自身特點。地理國情監測促進全行業轉型升級，在科技方面提出了全面升級科學技術水平的迫切要求。

5.1 強化四種能力

相對于傳統測繪而言，開展地理國情監測，無論是科技創新、裝備建設還是人才知識結構的布局，其重點應當圍繞強化“全、快、深、廣”四種能力展開。“全”即全方位獲取地理信息的能力，要求建立一個空天地海多層次的智能傳感網，以實現地理國情信息“有求必應”。“快”即地理國情數據快速處理、快速分析的能力，以適應地理國情監測動態、快速的基本要求。“深”即深化地理國情信息服務的能力，要求實現地理國情信息的深入挖掘、深入分析，提供知識性、針對性更強的服務。“廣”即廣博的技術與知識儲備能力，要求地理國情監測的技術和知識儲備要更廣泛、更全面。

5.2 關鍵技術攻關

地理國情監測技術屬于應用型技術，即要以現有的測繪地理信息關鍵技術為基數，針對建立“全、快、深、廣”四種能力的特殊要求，有針對性地強化數據獲取、處理、提供技術，增加數據分析技術。具體而言，地理國情監測關鍵技術主要包括遙感綜合監測技術、內外業一體化調查技術、多源數據融合與處理技術、遙感信息提取與解譯技術、地理要素變化檢測技術、地理統計與分析技術等［7］。這就要求重點針對這些地理國情監測關鍵技術領域開展攻關和成果轉化，構建適應地理國情監測要求和特點的專門技術體系，充分滿足開展地理國情監測工作的實際需要。

5.3 提升裝備水平

針對地理國情監測“全、快、深、廣”的要求和特點，測繪地理信息基礎設施和裝備亦面臨全面升級的迫切需要。這就要求著力構建以現代化裝備設施為核心的信息化測繪體系，加快推動測繪地理信息技術體系盡快由數字化向信息化轉型升級。重點在于加強以數據獲取實時化、處理自動化、服務網絡化、產品知識化、應用社會化等為主要特征的信息化測繪體系建設。其中包括建設由高分辨率光學立體測圖衛星、干涉雷達衛星、激光測高衛星、重力衛星等組成的具有長期穩定運行能力的對地觀測系統，增強高分辨率遙感衛星影像獲取的自主性和時效性。加強云計算、物聯網、移動互聯網等高新技術成果和裝備在測繪地理信息領域的應用，提升地理國情信息處理、分析、提供的速度、效率和能力等。

5.4 突破人才瓶頸

地理國情監測“全、快、深、廣”的要求體現在人才上，就是除了測繪以外，還需要地理、資源、環境、生態、水利、人文、經濟、統計、規劃、管理等多專業、多領域的優秀人才，來實現地理國情的深入分析和應用。目前我國測繪地理信息事業單位從業人員知識結構相對單一，測繪相關專業占70%左右。這對于地理國情數據的獲取、處理、服務尚不會形成障礙，但對于地理國情的分析和研究則顯得無能為力。即使最終形成監測報告，也會讓外界對報告的深入性、可信性打上問號。人才，已成為地理國情監測工作的一大瓶頸。針對這一現實，一方面，需要完善測繪地理信息對伍的知識結構。通過開展業務培訓、引進相關技術人才等措施對人才結構進行調整，培養綜合性優秀人才。引導相關高校調整學科設置，培養知識面廣的復合型人才。另一方面，也可通過部門合作的方式，充分借用相關部門的智力資源，共同開展相關工作。不僅可以彌補測繪地理信息知識結構的缺陷，還可促成相關部門在地理國情監測方面的合作，理順工作機制，提升監測成果的權威可靠性。

［1］李克強.國經濟已到只有轉型升級才能持續發展的關鍵階段［DB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／fortune／2013－09／11／c＿117331166.htm，2013－9－11.

［2］張高麗.扎實開展地理國情普查 服務經濟社會可持續發展［N］.人民日報，2013－8－20（2）.

［3］徐德明.監測地理國情服務科學發展［N］.人民日報，2011－3－29.

［4］張遠.地理國情監測測繪服務經濟社會發展的新抓手［N］.中國測繪報，2011－3－22（3）.

［5］肖平.關于地理國（省）情監測的思考［N］.中國測繪報，2011－3－18（3）.

［6］陳建國.關于地理國情監測工作的實踐與思考［N］.中國測繪報，2011－3－15（2）.

［7］張繼賢，劉紀平.關于地理國情監測的若干思考［N］.中國測繪報，2011－3－8（3）.